特朗普我行我素之下，美国智库在国内的影响力不降反升？
反建制的特朗普与精英云集的智库风格迥异，前者在贸易战和一系列外交问题上的我行我素，让外界质疑智库是否不再是美国内外政策的推手
（2017年3月13日，美国总统特朗普在白宫召开内阁会议，签署有关“行政部门重组”政令。图/视觉中国）
《财经》记者 王晓枫 | 文 郝洲 | 编辑
特朗普就任美国总统已将近600天，他的独特执政方式和反建制思潮为华府政治机制带来巨大变化。这一改变给华府政治生态的重要组成部分——智库亦带来巨大冲击与挑战。
著名国际智库专家詹姆斯·麦甘恩（James G. McGann）领导的宾夕法尼亚大学智库研究中心在《2017年全球智库指数》中指出，美国是全球拥有智库最多的国家，自上世纪80年代起至今，美国智库数量翻倍，目前为止共有1872家智库，其中约五分之一聚集在华盛顿。
在研究能力排名上，美国智库的地位同样难以撼动，例如为人所熟知的布鲁金斯学会、传统基金会、战略与国际研究中心（CSIS）和兰德公司等。
成立百年的布鲁金斯学会在2017年全球智库排名中蝉联榜首，布鲁金斯学会为历届美国政府输送大量幕僚乃至阁员，例如，约翰桑顿中国中心高级研究员李侃如（Kenneth Lieberthal）和杰弗里·贝德（Jeffrey Bader）都曾为美国总统担任中国问题高参；也有高官卸任后会选择来布鲁金斯从事研究，例如美联储主席伯南克和耶伦，这种“旋转门”机制让布鲁金斯学会成为美国内政外交政策重要幕后推手。
然而，反建制的特朗普与精英云集的智库风格迥异，前者在贸易战和一系列外交问题上的我行我素，让外界质疑智库是否不再是美国内外政策的推手。
反精英主义的特朗普
上任伊始，特朗普就削减智库的资金。
伍德罗威尔逊中心在2017年全球智库排名中位列11名，三分之一经费来自联邦政府，以2017年为例，该中心收到1100万美元的政府资金，而在特朗普提议的预算清单中将被削减为700万美元，据《华盛顿邮报》记者克里斯托弗·英格拉哈姆（Christopher Ingraham）估算，特朗普将砍掉威尔逊中心雇佣52个员工的经费。
像布鲁金斯学会这样的百年老字号因为很少依靠政府资金支持，并未在预算上受到冲击，但同样受到特朗普执政带来的挑战。
布鲁金斯学会约翰桑顿中国中心主任李成对《财经》记者表示，特朗普执政不仅对智库，而且对美国内政外交决策运作机制带来巨大影响。“他当选是因为利用‘五反’，即反腐败、反精英、反全球化、反移民、反民权力量。智库是知识分子聚集的精英化机构，因此，在智库与政府决策部门、智库与民间社会的关系上造成很大负面影响。”
但对于特朗普当选给智库带来的改变，有特朗普“智囊团”之称的保守派智库传统基金会却给出了不同解读。
该基金会国际贸易与经济研究中心研究员詹姆斯·罗伯茨（James Roberts）认为既有变也有不变。他对《财经》记者指出，“特朗普当选出乎意料，因为这无疑打破了华盛顿左派媒体、专家以及政治领域中许多人的假设和先入为主的观念。同样，特朗普对政治的非常规态度让其政治对手失去平衡，无法有效回应。”
何为不变？罗伯茨说，特朗普当选并未改变相互竞争的政策利益集团之间的基本哲学和政治差异，也没从根本上改变智库参与政策制定的过程和一直存在的理念竞争。他只是在除自由贸易外的各种议题上恢复保守的政策立场。特朗普对保守派政策建议的重视令人赞赏，他的行动引起越来越广泛关注，这是传统基金会和其他持自由至上主义立场的保守派（即坚持小政府理念的人士）几十年来一直推动的政治理念和立场。
尽管有人投来赞赏的目光，但特朗普对象征精英政治的智库等机构保持怀疑的态度是显而易见的。《华盛顿邮报》专栏作家乔希·罗金（Josh Rogin）在文章中透露，特朗普更喜欢在私营部门取得成功的人士，而非学术领域的成功者。
在特朗普之前的美国总统治下，智库被看作是为总统政治提供公正、独立、创新和有洞察力政策的灵感源泉，因为它是不同于咨询公司和游说集团的非营利独立研究机构。在一定程度上，智库被视为行政、立法、司法之外的“第四部门”，或排在舆论监督之后的“第五权力”。
“智库注重独立性，正如布鲁金斯不愿被标签化为民主党智库，要保持有建设性的批评。政策探讨和批评是布鲁金斯学会等智库的义务，智库要对政府有牵制，而不是只给政府政策背书。这是美国民主惯例。”李成说。
保守派智库美国企业研究（AEI）副主席丹尼尔·普莱卡（Danielle Pletka）也认为，坚持理念且支持学者进行独立研究的智库才能成功。在2016年总统选举中，AEI的许多学者写信签名反对特朗普立场，因此未大规模进入特朗普政府。
纵观历史，从总统和智库关系角度看，历任总统各有特色也各有偏好，有的很依赖智库，有的则不是特别重视。
“每任总统都有自己青睐的智库，特朗普成为总统对一些智库来说是机遇，例如传统基金会。从内政、外交、防务到人事安排，传统基金会都对特朗普政府产生了影响；另外一些智库则要等待下一任政府，例如民主党领导的美国进步中心。”新美国基金会副主席彼得·伯根（Peter Bergen）对《财经》记者表示。
“推特治国”的冲击
特朗普并不只是改变对某个智库的偏好，他还改变了总统与智库的互动方式。
李成解释说，特朗普政府决策和运作机制不同以往，他是一个毫无从政经验且代表美国社会民粹主义上升趋势的总统，因此，他全然不顾美国官僚体系运作机制，最明显的就是推特执政。总统跨过媒体、智库和建制派精英等环节，直接和民众连接，这不仅对智库，也对美国媒体、官僚体系、外交领域运作模式带来冲击。
据统计，特朗普上任11个月就发出2417条推特，平均每天7条推特，这些推特中直接传达他的政治理念，例如，假新闻、建墙、反对奥巴马医改、减税等。
盖洛普民调显示有四分之三的美国人看、读或者听说特朗普的推特内容。
推特执政风格让特朗普经常不咨询他人意见就直接发布决定。例如，有些内阁主要成员提前并不知道他与金正恩会面的决定，只是在电视上获悉；在新加坡美朝峰会后，特朗普在未和韩国总统通气的情况下就宣布取消美韩军演。
“不仅如此，特朗普解雇人员有时仅凭一句话，这种执政方式很特殊。特朗普对内阁成员都不以为然，更不会听智库学者的政策建议和评估。”李成补充说。
华府主流智库中很多学者都感受到这种改变，特朗普这种不确定性和随意性有可能为美国的内政外交政策带来误判，对此他们表示深切担忧。2017年特朗普访华前，美国前驻华大使、伍德罗威尔逊中心杰出学者芮孝俭在一次公开活动上曾表示，希望习近平主席能够在特朗普访华期间直接向后者讲解两国间的复杂关系，因为后者不喜欢倾听他人的意见。
CSIS中国商务与政治经济研究主任甘思德（Scott Kennedy）曾在与《财经》记者交谈时感叹道，自己在华府工作多年，但越来越看不透美国外交政策。在他看来，即便是特朗普决策层内部人士也不清楚他的政策，因为他根本不就决策咨询他人，每天都有新消息，扭曲且发散，即便你很清楚怎样做有利，你也猜不透特朗普政策走向。
总统是美国决策体系中的最重要环节，无法与其良好互动不利于智库影响决策。对于是否能改变这种不利局面，李成认为没有看到任何明确的良性互动迹象，特朗普仍像走马灯一样更替内阁成员，很多要职人事变化时间之快都是打破纪录的。
智库与总统之间不良互动关系一定程度上让外界对智库影响力产生质疑，有观点认为智库对决策和公共政策影响力在下降，“旋转门”已不再运转。
然而，这种观点不仅基于对美国政治生态缺乏了解，而且将智库影响决策过程和手段简单化。
“旋转门”还转吗？
特朗普虽然并未像其前任一样与智库保持良好关系，但他也并非像外界所认为的只偏爱退伍军人和华尔街人士，完全不启用智库人士。他的政府中很多岗位仍由智库背景人士担任。
自1933年以来，美国政府规模不断扩充，奥巴马政府时期，总统任命职务达到4100个。如何填充这样庞大的政府是特朗普团队的首要挑战，《纽约时报》文章认为，在这一问题上保守派智库传统基金会是赢家。传统基金会在2014年就建立了一个囊括3000人名单的保守派人才数据库，以备在后奥巴马时代发挥作用。
特朗普当选后，传统基金会积极参与新政府的组建工作。到目前为止，至少66名传统基金会背景人物成功进入特朗普政府担任要职，例如，司法部长塞申斯（Jeff Sessions）、能源部长佩里（Rick Perry）、教育部长贝琪·德沃斯（Betsy DeVos）、预算和管理办公室主任米克·马尔瓦尼（Mick Mulvaney）和环保局局长斯科特·普鲁特（Scott Pruitt）（已辞职）等。
“当然还包括推荐保守派法官进入最高法，这会对美国政治产生数十年影响。”罗伯茨补充说。他认为，这不仅是传统基金会专家多年努力的成果，也是传统基金会50万家企业和个人金主的成功，“我们没政府资金，没有他们的慷慨解囊，我们不可能成功”。
不仅保守派智库，被外界看作自由派智库的布鲁金斯学会也有多人进入特朗普政府。李成举例说，特朗普国安会首席俄罗斯问题顾问菲奥·希尔（Fiona Hill）就是来自布鲁金斯学会的学者，她曾著有普京传记；商务部长罗斯在入阁前担任布鲁金斯学会董事；现任美国驻俄大使洪博培（Jon Huntsman Jr.）也是布鲁金斯荣誉高级研究员。
这些进入特朗普政府的智库背景人士就是推动政策的有效利器。正如传统基金会创始人埃德温·佛纳（Edwin Feulner）秉持的首要法则——人即政策。
传统基金会指出，他们共向特朗普提出334条政策建议，其中215条被采纳（包括部分采纳和以行政令形式采纳），采纳率为64％。
智库的建议如何能够被采纳，伯根将其概括为“顺势而为”，他解释说，智库对政策影响并非一蹴而就，需要经过很长时间，要等待出现适合该建议的政治环境，这时执政者会寻找一些策略以适应新形势变化，这些志同道合的政策建议就会被采纳。
“但有时你的研究就是暂时无法影响政策，甚至被忽视很多年。例如，我领导的团队用研究证明旅行禁令与美国本土恐袭无关，特朗普并未采纳。但我们会继续这项研究，因为下一任政府可能会需要，可能会推翻现有政策。”
传统基金会在特朗普时代的成功就诠释了这种现象，自1981年起，传统基金会就开始出版代表其执政理念的《领导力要诀》一书，并成为里根政府执政蓝图，如今第七期《领导力要诀》包含了上述向特朗普提出的334条建议。
这些建议主要覆盖内政，较少涉及外交，被特朗普采纳建议中最多的是关于教育部门政策共19项；其次，有关能源部门共17项；再次，涉及内务部政策共16项；涉及国防部和国务院政策的则分别被批准15项和14项。
在这些成功的政策建议中，罗伯茨举例说，包括最大规模的彻底税改，不仅全面削减个人和企业税、而且还包括联邦政府给加州和纽约州这些花钱大州的补贴；成功退出给本国带来严重经济损失的巴黎气候协定，该协定让美国在与他国竞争中处于不利地位。在罗伯茨看来，这些举措可以减少联邦政府的规模和权力范围，从而削弱其对经济、对公民和家庭生活产生的负面干预能力。
纵观这些建议可以发现一个规律，即被采纳的建议本来就与特朗普执政理念非常契合，例如，减税、减少监管规则、取消奥巴马医改、增加军费开支、加强边境管控、减少国务院对外交流经费等等。
相反，那些不符合他理念的建议并未涉及其中。一个明显的例子就是关税问题。传统基金会提出的涉及商务部建议共10项，未提及任何贸易关税问题。其实，传统基金会很多专家不赞同贸易战，例如，罗伯茨就曾撰文指出与中国打贸易战对美国经济造成的损害要大于从关税和其他保护主义措施中获得的补偿。贸易与经济中心主任特里·米勒（Terry Miller）也认为夸大与中国的贸易问题最终将伤及美国人。虽然被认为是特朗普“智囊团”，但传统基金会专家这种停止贸易战的声音也没有被特朗普采纳。
“我们生活在一个并不完美的世界，传统基金会并不能让特朗普接受我们所有政策，但我们会继续推动。”罗伯茨对此坦言。
对于智库为何无法在贸易战问题上影响特朗普政策，李成则认为，造成贸易战的原因并非是智库政策建议无法传达至特朗普，而是他本人根本就不愿意看到这种信息，特朗普对很多问题不屑一顾，他自成体系地用独特方法看问题。
治愈、修复、弥合
不能直接影响特朗普并非意味着智库丧失影响力。在分权制衡理念下，权力在不同参与部门和个人之间分配，美国政府的这一多元性特质使智库可以多种方式影响政府决策和公共政策，而非只有影响特朗普这唯一途径。
智库影响决策要应对不同权力层级人员，这虽然为智库影响决策和公共政策带来一定困难，但广泛的权力分配也为智库提供多种参与渠道和机会。因此，美国智库不会采取“孤注一掷”方式影响决策，即只押宝某个决策者。
正如传统基金会副主席詹姆斯·卡拉法纳（James Carafano）所说，除了白宫西厢和椭圆形办公室，智库还有很多客户。这些客户就包括国会参众两院的535名议员，他们既是美国政体中立法权力承载者，也是制约特朗普决策的有效手段，智库在无法直接影响特朗普情况下，国会是一个替代性选择。
国会近日对特朗普关税政策的出招就体现了这种间接影响力。7月11日，在参议院外事委员会主席鲍勃·寇克（Bob Corker）发起下，参议院以88∶11压倒性表决结果通过非约束性提案寻求限制特朗普以国家安全为由加征关税的总统权力。传统基金会经济问题专家托丽·怀廷（Tori Whiting）认为此举并非只是象征意义，这表明参议院立场，即特朗普不能未经国会任意施加关税。
该表决已超过立法所要求的三分之二赞成票，虽然让议员们达成共识难度不小，但理论上只要众议院表决也超过三分之二，即达到无法否决的多数票，国会就可通过贸易相关法案限制特朗普的权力。另据路透社报道，参议院又于7月26日一致通过议案，降低或取消烤面包机、化学品及其他大约1660种美国以外地区生产商品关税，这些商品中几乎一半来自中国。
国会出台这样的举措与智库推动分不开，因为国会和主流智库保持非常紧密的联系，他们不断向智库寻求咨询。伯根说，著名智库中很多学者与国会有联系，他们可以通过参加闭门圆桌会议为议员提供政策建议，还可以在国会听证时阐释政见，施加影响力。在纽约大学教授安东尼·伯特利（Anthony Bertelli）看来，智库是国会立法者获得战略信息的来源，因为随着意识形态两极化加剧，立法者对政策分析需求增加，智库正好提供这种服务。
著名智库研究学者唐纳德·艾伯尔森（Donald Abelson）曾在《国会理念：智库和美国外交政策》一书中揭示智库与国会的合作法则，国会常邀CSIS、布鲁金斯、AEI、兰德等智库专家出席听证会阐释观点，并向他们进行咨询。
国会本身也自带智库，即国会研究处（CRS），汇聚各领域专家，负责为议员遇到的问题提供建议或研究，然而CRS只能提供信息，不能直接向议员们提供具体立法政策建议，且有些研究报告并不公之于众。鉴于此，国会仍需向外部智库寻求咨询，外部智库从第三方进行建议评估会让立法决策更公正，且外部智库各有自己优势资源，可以与国会研究处优势互补。
除了国会，美国行政部门也和智库保持非常紧密联系。李成解释说，美国政治是多元的，总统本人对智库不重视并非意味着这届政府对智库不重视，包括国安会和国防部在内的主要政府部门仍与智库保持沟通交流，只是总统本人我行我素让人感觉智库与这届政府格格不入，失去影响力。美国官僚运作体系与智库保持密切关系，因此，美国智库运作机制并非被破坏。
特朗普独特的行事风格是一把双刃剑，这种不确定性很可能会带来误判，甚至将一起事件最终变成危机。鉴于此，李成强调，美国决策体系其他部门更需要通过智库途径来给特朗普施压，寻找多种途径使美国决策过程更理性化。一定程度上讲，智库的作用反而更大了。
虽然智库并未在特朗普时代丧失影响力，但其与总统和民粹主义的博弈并未结束，因为特朗普执政带有强烈颠覆性。
对于智库与民粹主义的博弈一说，罗伯茨并不赞同。他提醒，应该意识到美国中左翼和左翼智库以及媒体机构已经设法说服太多美国人，保守派美国人相信，他们的政治观点与在政治光谱另一边的美国同胞一样“主流”。
不仅要应对内政方面的挑战，在外交政策上同样如此。如何推动特朗普政府更理性处理中美关系是智库今后工作的重中之重。李成认为，中美关系最近进入低潮，真正原因是美国精英意识到世界政治板块变化，新兴国家崛起，不仅是中国，还包括印度，这是历史趋势，无法改变，而同时美国出现了这样特殊且令知识分子担忧的总统。
“这其中有很多利益和价值观冲撞，也有误解误判等原因。例如，在贸易问题上，虽然美国知识界和华尔街大都认为中美贸易领域存在不合理的因素，但这不意味着要通过打贸易战和遏制中国来解决这一问题。这种看似矛盾的现象造成了理解的混乱，这就需要智库去解释。我们要管控分歧，不希望将中美关系进一步恶化，不能危言耸听，也不能掉以轻心。”李成指出，“智库如何把握这种平衡很重要。如果局面进一步恶化，可能会产生更可怕的局面。”
（本文首刊于2018年8月6日出版的《财经》杂志）
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