推动新区开发提质提速 打造城市新标杆新名片——关于借鉴东莞经验加快银湖湾滨海新区开发建设的调研报告

发展特色合作平台，加快银湖湾滨海地区开发建设，是《粤港澳大湾区发展规划纲要》赋予江门的重要使命。现阶段，我市要积极抢抓“双区驱动”“双核联动”重大历史机遇，学习借鉴东莞等先进城市新区建设经验，研究和解决好制约银湖湾滨海新区发展的难题障碍，在新区开发上探新路、谱新篇，担当起江门投身大湾区建设的排头兵和主战场。

一、 银湖湾滨海新区开发建设现状

银湖湾滨海新区规划范围包括环银洲湖、黄茅海和虎跳门海岸的崖门镇、古井镇和沙堆镇部分区域，控制面积约340平方公里，其中核心区65平方公里、启动区19平方公里。近年来，新区以促进粤港澳大湾区协同共进、助推粤西沿海经济带发展、引领江门向海发展为导向，着力打造产城融合发展的滨海绿色智慧新城，各项工作取得积极进展。但整体上，新区开发起步晚、推进慢，现状如下：

（一）规划编制加快推进，但引领性系统性不强的问题仍待解决。目前，新会区已编制完成银湖湾滨海新区概念性规划、城市设计及启动区控制性详细规划，并获市规委会通过，正报市政府审批；核心区气象灾害风险评估与气候论证、规划环评、水资源论证、地质灾害防治等专项报告和规划也已完成；同时，积极对接珠江口西岸高端产业集聚发展区，启动新区产业发展规划编制，预计今年3月底前可完成。但总体上，新区规划编制存在规格层次不高、引领性系统性不强等问题。从江门城市总体规划看，中心城区（主城区）仅限于蓬江区、江海区和新会区会城街道办的行政区划范围，面积为566平方公里。银湖湾滨海新区不属于传统意义上的主城区范畴，仅作为城市功能区来建设，在全市发展中的地位和作用没有得到充分体现和保障；从新区规划编制情况看，规划战略层次不高，没能上升到省级层面来推动编制和实施。东莞滨海湾新区总体规划及相关专项规划均是由省发展改革委牵头、会同东莞市政府及省有关部门共同编制，并由省发改委印发实施。同时，新区总体规划及产业发展、基础设施、生态环保专项规划等法定规划尚未编制完成，其在功能定位、开发路径、产业布局、资金保障、城市空间格局等方面，亟待进一步明晰方向。

（二）组织架构逐步优化，但体制机制运行不畅的问题仍待解决。2017年7月，我市成立江门市银湖湾滨海新城开发建设领导小组，作为推进新城开发建设的协调机构，但仅从市区镇三级抽调部分人员组成一个工作专班，在属地崖门镇办公。2019年9月，依托新会经济开发区管委会组建银湖湾滨海新区筹备工作组，进驻新区做好开发建设工作。2019年12月，省委编办批复同意设立副处级江门市银湖湾滨海新区管理委员会，为市政府派出机构，同时加挂广东江门新会经济开发区管理委员会牌子。近期，新区管委会“三定”方案已印发实施，明晰了职能配置、内设机构及人员编制。新会区也已制订新会经济开发区管委会全面进驻滨海新区办公方案。但总体上看，新区尚未建立起实体化运作的高规格管理运作机构，各项工作推进相对缓慢。目前，新区管理层次仍不够高，整体上是以新会经济开发区为主体来推进新区建设，崖门、沙堆、古井3个属地镇全力配合，停留在“区+镇”的工作格局，推动新区建设的统筹协调能力不强，创新打造特色政策体系的空间较小。同时，需要赋予新区的市级经济管理权限清单仍在研究之中，财政、土地、国资、招商引资等管理机制尚未明确，新区开发建设掣肘较多。

（三）项目引建取得进展，但产业发展基础薄弱的问题仍待解决。新区积极加大招商引资力度，目前核心区已有新澳重大技术装备创意创业园、碧海银湖、广东工业大学华立学院江门校区等6个重点项目启动建设。粤澳（江门）产业合作示范区已累计投入30亿元，目前进驻企业112家，2019年度园区产值达到15.6亿元。珠西新材料集聚区引进四方、东洋油墨、道氏等7个项目，总投资36亿元。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，银湖湾滨海地区要打造成为国际节能环保产业集聚地以及面向港澳居民和世界华侨华人的引资引智创业创新平台，新区现有产业基础尚难以支撑此发展定位和目标。从产业结构看，主要集中在造船拆船、造纸、化工、环保电镀、电力能源等传统领域，呈现规模小、集聚差、层次低等特征，主导产业优势不突出，没有建立起现代化的产业集群。从产业平台看，粤澳（江门）产业合作示范区、珠西新材料集聚区尚处于开发初期，大项目好项目不多，示范带动效应不强，EPC、PPP等基础配套设施工程正在建设阶段，对新区发展的支撑作用未充分显现；中小船舶产业基地和沙堆工业园则属于镇级工业集中区，建设水平不高。目前，新区规上工业企业共64家，约占全市3%，亟待培育和引进一批战略性新兴龙头企业。商贸物流、现代金融、文化旅游、商务会展、健康医疗、科技服务等现代服务业短板明显，对新区产业发展推动不足、贡献有限。

（四）基础配套加紧推进，但资源要素面临瓶颈的问题仍待解决。目前，江门大道南东线的奇乐跨线桥至官冲跨线桥头段已单幅通车，西线银鹭立交至小冈大桥段已建成通车。银洲湖高速获省发改委立项批复，双水段工程已启动建设。中开高速争取12月底新会双水至恩平凤山互通建成通车。崖门出海航道二期已报省发改委申请立项，计划年底前开工建设。同时，新会区出台《银湖湾滨海新区三年基础配套建设计划（2019—2021年）》，计划投入76.9亿元，推动12条交通干道和自来水厂、污水处理厂、医院、小学、变电站等公共配套建设。其中银垦大道、中兴路等项目已开工建设。但总体上看，新区开发受资金、土地等要素制约较多。首要的是面临资金压力，根据新区规划，未来10年基础设施建设投入预计超过140亿元，亟需创新投融资模式，引入多元投资主体参与新区开发。土地供需矛盾比较突出，核心区大部分土地为养殖区和种植区，启动区未能形成成片开发。目前，核心区内建设用地为7.84平方公里，但实际可用的仅2.2平方公里，且主要为现有项目用地，难以支撑新区未来发展。比如853绿地●AI科技城等项目，因建设用地不足无法签订合作协议。根据新区基础配套建设计划，未来3年至少需要1万亩建设用地规模及指标，缺口较大。核心区现有规划建设用海26800亩，包括A区15570亩、B区2230亩、C区9000亩，但受国家用海政策、土地利用规划与海洋区划“两规不一”等因素影响，建设项目用海难度较大。此外，新区还有3468亩跨区插花地问题仍未理顺，部分插花地直接影响基础设施项目建设。

二、东莞滨海湾新区开发建设经验做法

东莞滨海湾新区位于珠三角城市群东西岸交汇处，与前海、南沙等国家自贸片区紧密连接，规划面积84.1平方公里，由交椅湾、沙角半岛和威远岛三大板块组成。东莞市提出举全市之力建设滨海湾新区，奋力打造粤港澳大湾区协同发展特色平台、珠三角核心区融合发展战略节点、东莞高质量发展创新引擎、滨海生态宜居智慧新城，建成新时代大湾区创新发展的新高地，引领东莞未来30年经济社会发展。东莞市推进滨海湾新区建设速度快、效率高、成效显著，经验做法主要有：

（一）组织架构精简高效：实行市领导挂帅指挥，按市政府派出机构实体化运作，创新利益分配共享机制充分调动各级各部门工作积极性。构建科学的管理体制和高效的运行机制，是滨海湾新区实现快速开发建设的重要保障。一是设立高规格实体化管理机构。东莞滨海湾新区管理委员会为正处级市政府派出机构，加挂东莞港管理委员会和东莞虎门港综合保税区管理委员会牌子，实行“三块牌子，一套人马”运作。同时，设立滨海湾新区党工委，与管委会合署办公，党工委书记由市委副书记亲自挂帅，管委会主任由市政府党组成员担任，并兼任属地虎门镇党委书记。人员编制配备方面，按照编制总量不增的原则，主要从原长安新区管委会、虎门港管委会和生态园管委会编制总额中划转。目前，管委会核定行政编制17名，行政执法专项编制51名，其中处级领导职数包括主任1名、副主任4名、总工程师1名、总经济师1名。正科级领导职数11名，副科级领导职数16名。整体上，新区建立起“5+11+5”管理架构体系，即在市直部门派出机构设置上，设置财政、自然资源、城市管理和综合执法、市场监督管理、生态环境等5个市直部门的派出分局。其中，财政分局和市场监督管理分局的人、财、物全部下放管委会管理。城市管理和综合执法分局的领导班子成员调整在市局和管委会进行联合考察后由市局按程序任免，其他人、财、物则下放管委会管理。自然资源分局和生态环境分局由市局垂直管理；在管委会内设机构设置上，设党政办公室、组织群团局、宣教体旅局、政策法规局、发展和改革局、经济科技金融局、社会事务局、城市建设局、审计局、政务服务数据管理局和港口与保税业务管理局等11个正科级机构；在事业单位设置上，管委会下设经济发展促进中心、工程建设中心、电子口岸中心（东莞港保税综合服务中心）、财政投资审核中心（国库支付中心）和不动产登记中心5个事业单位。二是赋予新区市一级财政管理权限。自2018年起，滨海湾新区实行一级预算管理，实行收支两条线，开发建设前5年，税收收入全额返还，期满后视发展情况再适当延长5年；对新区进行 5 年共 10 亿元的定额补贴；非税收收入按统一的市与镇（新区）5：5 比例分享；土地收入按统一市对镇（新区）比例统筹（市级统筹收入的 25-35%）后留成；基建工程投资支出原则上由新区自行筹融资解决，可享受市财政资金支出的项目由滨海湾新区按照“一事一议”的原则专题报请市政府。同时，东莞市财政向新区财政分局注入20亿元作为新区启动资金，通过建立发展基金吸引社会投资项目“联动”发展。三是成立新区开发运营平台。新区管委会出资4亿元注册成立东莞滨海湾新区控股有限公司（简称新区控股公司），作为新区投资、建设、运营主平台。新区管委会整体授权控股公司实施新区基础设施建设项目，通过市场化融资承担滨海湾新区内城市资源的开发、建设、管理及运营职责。四是厘清新区与属地财权事权关系。在财权划分方面，坚持权利与义务均衡原则，理顺与长安镇、虎门镇等属地镇街的关系，对财税收入实行切块管理，实现权责一致。在事权划分方面，新区管委会主要负责新区规划、建设、招商、服务等工作，属地镇负责征地拆迁及社会事务。新区不设土地储备中心，由管委会负责新区土地收储、预征土地统筹等工作，目前已征地12000多亩。

（二）开发路径指引清晰：高标准编制新区发展总体规划，因地制宜分类推动各板块开发，采取土地1.5级开发迅速掀起新区项目建设热潮。东莞滨海湾新区坚持规划引领、分片开发、产城融合，建设目标清晰、任务明确、重点突出，一张张规划蓝图正变成美好现实。一是高标准编制新区发展总体规划。东莞市明确提出将滨海湾新区纳入城市发展核心区，着力构建中心城区、松山湖、滨海湾新区“三位一体”都市空间新格局，为新区大开发大发展奠定坚实基础。新区主动对标雄安新区编制发展总体规划，大手笔开展新区起步区、滨海景观活力长廊和滨海湾大桥等国际性规划设计竞赛，吸引美国AECOM、法国邑法等40多家知名设计机构参赛，为新区规划设计注入国际先进理念。2019年6月，经省政府同意，省发改委正式印发《东莞滨海湾新区发展总体规划（2018-2035年）》，这是《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式发布以来，省政府审议通过的首个省级新区发展规划。城市总体规划实行“三规合一、多规融合”，确立了“一廊两轴三板块”空间格局、“一廊三绿心三水系”生态格局，提出三年打基础、五年大发展、十年建新城的目标。二是针对不同板块制定差异化开发策略。交椅湾板块主要根据项目落地情况，积极争取指标、落实用地报批和供地，重点布局科技创新和先进制造产业；沙角半岛大部分为建成区，主要以城市更新方式推进土地整备，重点布局研发、总部经济和现代服务业；威远岛按照“全岛统筹、统一开发，严格规范、依法依规，区域平衡、利益共享，整体部署、分步实施”原则，拟通过给予社区社保先行，固定补偿、增值收益共享、税收分成的方式，调动社区和村民的积极性，一次性完成全岛土地整备，重点布局人工智能和智慧城市产业。三是引入1.5级土地开发加快新区预热。土地1.5 级开发是指为盘活政府预控的储备土地，加快战略地区的土地预热，解决远景规划与近期开发诉求的矛盾，政府将基础设施完备、土地出让较慢、潜在价值较高的地块，短期租赁给承租人进行过渡性开发利用，待片区预热、地价提升后，政府按约定收回土地，并按远景规划实施。为降低对土地二级开发的影响，控制拆迁成本，建筑形式多采用模块化、装配式等模式，土地租赁期限一般为 8-15 年，最长不超过 20 年。东莞市出台土地1.5级开发操作指引，以滨海湾新区“湾区1号”项目（占地187亩）为试点，由新区控股公司作为主体实施开发，仅用5个月就建成近5万平米的新区观光塔、展览中心、企业服务中心（办公区），成为新区城市形象新地标，其余13.5万平米建筑将于2020年6月前完成并投入使用。

（三）投融资模式灵活多样：强化经营城市理念，建立多元化可持续的投融资机制，实现城市新区开发建设资金的良性循环。东莞滨海湾新区积极创新投融资机制，多渠道多方式解决新区建设资金需求。一是积极争取政府债券资金。2019年，新区向市财政争取到21.73亿专项债券额度，包括土地储备专项债券15.43亿元和基建类专项债券6.3亿元，合计占东莞全年新增专项债券（48.14亿元）的45%。2020年，申请并获批提前批专项债券金额22.02亿元，主要用于新区市政基础设施建设及生态综合治理项目。二是主动寻求社会资本合作。积极对接华润集团、平安集团、时富金融、华夏幸福基业、中建集团、中铁集团等社会资本方，以及国家政策性银行、大型国有股份制银行、本土优质金融机构，研究通过新区授权开发的模式，推进新区土地资源开发。与新加坡汇亚资金管理有限公司签订合作协议，拟在新区发起设立总规模为500亿元的大湾区产业发展基金，主要用于投资大湾区内有发展潜力的地区，扶持基础设施及公用事业配套项目建设；投资并引导优秀企业在大湾区内落地，为不同领域内优秀初创公司提供种子轮融资等。三是充分发挥国企平台作用。2019年，由新区控股公司与东莞信托联合搭建融资平台，组建东莞市滨海湾投资发展有限公司，注册资本为5000万元，东莞信托占股65%，新区控股公司（保留一票否决权）占股35%。平台公司资金由东莞信托通过发行信托计划，募集全市各镇村组资金作为权益性资金用于新区建设项目的资本金，总募集资金40亿元，平台公司投入资金用于新区的基础设施、公共服务、产业发展项目。四是试点“项目+经营性资源”平衡模式。从开发投入产出大平衡的角度出发，政府提前将未来出让土地取得的配建物业权益，或者统筹考虑相关的产业项目、经营性资源为补充，通过划拨方式给国有企业，用于平衡基础设施等公益性项目市场化融资。目前，新区选取总投资15.22亿元的东湾大道（含综合管廊）项目作为试点，通过整合新区范围内经营性用地土地出让形成的配建物业以平衡项目。五是探索以生态为导向EOD开发模式。EOD模式以生态文明建设为引领、以城市可持续发展为目标，短期利用区域土地一级开发收益的增值空间快速创造经济效益，快速反哺特定项目；长期则通过产业发展为区域综合发展提供持续动力，带动区域整体价值提升。目前，新区选取磨碟河综合治理项目作为试点，拟将其近期水利工程部分总投资约16亿元采用EOD模式，以流域内土地出让金形成的专项资金作为项目资本金，以配建物业等资源的运营或出售收益平衡公益性项目建设成本，由新区控股公司负责实施。六是编制专项投融资规划。东莞市聘请国内权威的上海济邦投资咨询有限公司，对轨道交通、流域治理等8个试点项目（总投资约400亿元）逐个制定投融资规划，逐一明确具体实施路径和责任分工，并提请市委深改办、市政府常务会议等审批同意。同时，充分发挥国企作用，由市属国企承接试点项目投融资任务，如新区控股公司承接新区的投资运营、东莞市轨道项目投资公司承接东莞轨道交通1号线、东莞市交投集团负责建路桥项目、东莞市水务集团承接水生带项目投资建设任务、东莞东实集团负责海心沙危险废物处理处置任务等。

（四）争取政策先行先试：全面梳理政策需求，主动向省申请综合改革试点，一揽子解决新区发展中遇到的难题障碍。东莞市坚持问题导向、实践优先，直面发展中的“痛点”“难点”，主动拿出改革创新举措和实施方案，去年成功创建为广东省制造业供给侧结构性改革创新实验区，目前已推出20多项重点改革任务和40多个试点项目，为东莞市制造业转型升级、城市高质量发展、新区开发建设等提供了重要保障和长远支撑。实验区建设内容主要包括：一是允许直接复制各省级实验区省级权限。省委深改委在批复中明确指出，省有关部门要突出政策供给，对省属权限事项，坚持能放尽放、应放尽放、真放实放，围绕改革创新迫切需要解决的问题，下放一批土地、规划、投资管理、监管等高含金量的省级权限；允许东莞直接复制其他省级改革创新实验区已获下放的省级权限，发挥叠加协调效应；对属于中央事权事项，积极争取中央相关部门给予大力支持。二是改革创新拓空间的体制机制。重点包括：探索建立国土空间规划管理新机制、土地物业收储市场价格和补偿新体系、空闲用地盘活整治新路径、优质项目快速落地建设新机制；创新低效土地回收、土地合作开发、镇村工业园改造提升、历史违建分类处理等新模式，统筹用好新增空间和存量空间。比如，在土地整合方面，探索市内土地置换、物业置换、用地指标跨镇街置换等新模式，将零星分散的“点状土地”整合成高度集聚的“块状土地”，推动土地资源高效配置。东莞计划到2022年收储土地4.8万亩以上，盘活存量土地3万亩以上，着力拓展产业发展空间。在加快项目落地建设方面，实行重大项目市领导“包开工”、预审批、服务专员和代办员、项目协调“小围合”、营商环境改革试点、市场准入负面清单等改革举措。三是创新新旧动能接续转换机制。重点包括：创新机制推动传统产业转型升级、建立精准扶持企业的数据共享机制、建立新兴产业和先导产业培育新机制、优化重大科技平台运行管理机制、探索新型研发机构提质增效新机制、创新大学办学机制等内容。

（五）招商引资成效显著：突出产业和城市品质高端化方向，加快推动公共服务及重大产业项目落地，迅速形成引爆效应和示范集聚效应。东莞滨海湾新区坚持把招商引资和营商环境建设作为重中之重，在推动重大项目落地上跑出“加速度”，掀起了热火朝天的建设局面。一是聚焦产业定位高质量招商。滨海湾新区明确将“产业之芯”作为构建现代化产业体系的关键词和核心定位，以集聚高端制造业总部、建设战略性新兴产业研发基地、发展现代服务业为主攻方向，大力实施靶向招商、以商引商、产业链招商，强化产业引领、龙头带动、环境支撑，加快推动招商项目落地建设。去年以来，新区累计与110多批次优质企业及商会团体对接交流，并赴葡萄牙、比利时、法国、以色列等开展经贸交流推介，成功引进紫光芯云产业城、OPPO智能制造中心、欧菲光电影像产业、正中创新综合体等一批重大产业项目，投资总额超4000亿元。目前，在东莞市每季度举办的重大项目集中开工活动中，滨海湾新区开工项目占比超过70%。二是狠抓引爆性重大项目建设。OPPO智能制造中心项目和滨海湾站枢纽TOD项目是新区确定的两大“引爆点”，旨在通过高水平开发示范效应，确立新时期开发建设的标杆标准。其中，OPPO智能制造中心项目是新区招商落地的第一个产业项目，于2019年2月动工建设，总投资约50亿元，占地1200亩，致力于移动终端设备及周边产品的研发设计与生产制造，协同推进滨海湾新区形成全球瞩目的高新技术产业集群；滨海湾站枢纽TOD项目对标香港西九龙站开发、建设、运营，即依托滨海湾站综合交通枢纽，连同周边地区更新改造，建设TOD都市区，打造一批轨道站场综合体及“轨道+物业”“轨道+社区”示范项目，成为集高铁、城际和地铁于一体的城市枢纽门户。项目建成后，从滨海湾站出发，可以实现乘坐轨道交通6分钟到达深圳、35分钟到达广州、40分钟到达香港。在两大引爆点项目的带动下，东莞轨道交通2号线三期工程、东湾大道、滨海湾大道等8个基础设施项目，芯云产业城、光电影像产业等9个产业项目，威远岛森林公园、滨海湾中心公园等8个环境品质提升项目，湾区高水平大学、滨海湾医院等公共设施项目，正在如火如荼推进建设。三是强化制度供给优化营商环境。滨海湾新区对标浦东、前海等先进地区，从招商引资、企业注册、项目落地、政务服务等方面拿出系列创新政策举措，目前已出台第一批包括总部经济、人才安居、人工智能、生命健康产业等16项政策清单。大力实施项目审批制度改革，优化项目审批流程，建立重点项目专人联系跟踪制度，全程跟踪办理公司注册、项目规划调整、用地审批等手续，及时帮助企业解决发展过程中的困难和问题。

三、加快银湖湾滨海新区开发建设的建议

建设银湖湾滨海新区使命光荣、责任重大，我市要积极借鉴东莞经验做法，举全市之力高标准规划、高品质建设、高效能管理银湖湾滨海新区，全力打造江门未来30年经济社会高质量发展引领区，树立城市建设新标杆新名片。

（一）主动争取政策支持，为新区高质量发展扫清障碍和提供保障。银湖湾滨海新区是珠江西岸高端产业集聚区的启动区。我市要紧紧抓住省建设珠江西岸高端产业集聚区机遇，以此为突破口和主要抓手，综合考虑未来开发建设中面临的关键性问题，特别是市级权限不能解决的问题，主动向省争取一揽子政策支持和先行试点，牵引带动银湖湾滨海新区的开发建设。包括:一是主动向省争取建设资金支持。争取省加大新增债券尤其是一般债券向集聚区（含新区）倾斜的力度，并在专项债券方面给予更多灵活的政策措施，如探索统筹集聚区（含新区）发展资源，做好整个区域内收益与融资自求平衡，统一承接债券额度，“集合发债、统筹使用”，集聚区内专项债券实行风险闭环管理，不纳入地方政府综合债务率。争取省与珠中江三市联合，统筹设立发展资金，用于集聚区启动建设。争取设立省及三市政府国资主导、吸引市场力量参与的投资建设集团，负责集聚区建设和运营。二是主动向省争取资源配置支持。争取省在建设用地规模、能耗和污染物排放指标等方面给予支持，如单独为集聚区安排指标、适度向集聚区倾斜等。争取省支持沿海岸线、填海区统筹开发，力争将集聚区作为省深化土地管理制度改革试点区域。三是主动向省争取产业发展支持。争取省重大产业项目优先在集聚区落户，布局一批创新平台，夯实集聚区高端产业发展基础。争取设立省及三市共同出资的产业发展专项基金，支持集聚区内产业发展。四是主动向省争取基础设施建设支持。争取省加快深南铁路澳珠江段前期工作，力争2020年开工，有序推进沿海高铁、珠斗城际、广佛江珠城际、银洲湖城际、斗恩高速等基础设施建设。加快黄茅海跨海通道建设，在“十四五”期间建成银洲湖跨海通道。

（二）构建高效管理机制，在新区统筹力度和开发进度上加码提速。我市要对标东莞滨海湾新区，抓紧完善银湖湾滨海新区管理体制机制，建立市领导直接挂帅、靠前指挥、高位推动的领导机制，实现市级决策领导、新区独立运作、属地融合发展新格局，充分调动方方面面的积极性，掀起新区建设热潮。一是设立高规格新区管理机构。加快落实省委编办批复文件精神和银湖湾滨海新区管委会“三定”规定，抓紧配齐配强管理团队，探索通过社会化招聘引入高层次专业化管理人才，提高建设管理水平。可参照东莞滨海湾新区做法，由市委常委担任银湖湾滨海新区管委会党工委书记，市政府党组成员担任新区管委会主任，全面增强新区开发建设的统筹协调和工作落实能力。同时，优化设置内设机构，形成“市直派出机构+新区内设机构+有关事业单位”的管理架构，具体负责银湖湾滨海新区开发建设。比如，可连人带编由自然资源、商务、住建等市直部门派出骨干力量，参与新区管委会日常管理。二是赋予新区市级经济管理权限。对法律、法规和规章中规定由市政府及市有关部门行使的经济领域行政管理职权，除确需由市级行政机关统一协调管理的事项外，原则上依法授权或委托银湖湾滨海新区实施，扩大新区在政府投资、城市建设管理、社会管理、行政执法等领域管理权限。根据权责一致原则，明确赋权事项目录和承接主体，以清单形式赋予新区。建立赋权事项后续监管办法及实施方案，确保市级事权承接实施落实到位。要协调好新区及属地镇财权事权关系，理顺经济管理和社会管理职责，新区管委会主要负责新区规划、建设、招商、服务等工作，崖门、古井、沙堆等属地镇负责征地拆迁及有关社会事务。三是建立强有力工作协调机制。要发挥好市银湖湾滨海新区开发建设领导小组作用，每季度听取1次新区建设情况汇报，研究解决规划编制、政策实施、项目布局、资金安排、体制创新等重大问题。要用足用好重大平台市级统筹机制政策优势，压实珠江口西岸高端产业集聚发展区建设指挥部主体责任，完善银湖湾滨海新区指挥部专项调度机制及市直部门专项协调机制，协调好属地镇街，提升新区整体工作效能。要建立工作责任分解制度，细化明确各项具体工作的实施主体、进度要求和工作责任。要落实领导责任制，将新区建设工作纳入各相关单位领导班子年度绩效考核，强化考评督查，确保各项工作任务落实到位。

（三）多元引入资金活水，在新区开发模式和投融资渠道上探索创新。资金是新区开发建设的“血液”。我市要学习借鉴东莞经营城市理念，积极创新财政管理、国资运营及社会资本投融资机制，吸引多元投资主体参与新区开发建设。一是做好投融资顶层设计。聘请第三方专业机构启动编制投融资规划工作，从经营城市的角度，以加快滨海新区城市发展为目标，综合考虑区域规划、资产资源、项目特点、运营模式、产业招商布局等因素，优化区域土地开发及项目建设时序安排、经营性资源控制及匹配、投融资模式选择、财务平衡规划、产业导入和人口导入，通过基础设施建设和产业发展带动土地资源升值，使土地收益最大化，提升城市价值和综合财力。二是在新区实行独立财政预算管理。在银湖湾滨海新区设立财政分局，给予增量资金支持，开发建设前 5 年，市区两级对核心区实际分享的税收增量全额返还新区，对除核心区以外的控制区实际分享的税收增量按50%返还新区。积极用好用活专项债政策，做好项目策划，探索申报银湖湾滨海新区发展专项债，在专项债券分配额度上对滨海新区供水、供电、污水处理、客运站、医院、学校、市场等有收益的建设项目给予倾斜扶持。三是设立新区统筹发展基金。在当前严峻的政府举债融资形势下，没有市级统筹启动资金支持，新区很难开展高标准开发建设。建议从今年起的未来5年内，市本级每年统筹安排1亿元启动资金，由新区管委会统筹用于新区产业培育、重大基础设施、重大公益性项目等工作。四是组建市级新区综合开发运营主平台。筛选存续期3年以上且未进入政府融资平台名录的市级国有企业，直接改组成立新区综合开发运营主平台，依托市级信用支撑，增强融资能力。由市本级和新会区通过注入资本金、划拨经营性资产、资源等方式，扩大企业有效资产规模，市本级控股并全权委托银湖湾滨海新区管委会管理。以城市资源开发为基础，将经营性项目和公益事业有机结合，以经营性资源平衡基础设施等公益性项目的投融资；建立规范的、可持续的市场化资本回报机制，增强企业造血机能和投资运营能力;开展市场化直接融资和间接融资，全面深入参与新区基础设施、填海、土地开发、产业园区、公用事业、交通能源等领域的开发建设运营；创新融资方式，参照东莞市做法，由新区开发公司引入信托公司作为财务投资人，通过发行信托计划，募集民间资金如集体土地征地补偿资金作为权益性资金，用于新区基础设施、公共服务、产业发展项目资本金。同时，鉴于目前新区土地价值较低的，要支持新区开发公司参与土地竞拍，提前控制部分经营性土地资源，待土地升值后做大企业净资产，同时也做大财政收入盘子。四是大力推动社会资本参与新区开发建设。积极运用PPP、TOD、EOD、特许经营等模式，加快新区内高快速路、跨银洲湖通道等交通设施和公共服务项目建设。引入有实力的央企、上市公司、港澳资本等产业新城投资运营商，建设专业产业园区和推进片区整体开发。用好江澳金融合作平台，推动新区投融资平台主体到澳门发行债券募集资金；通过银团贷款、跨境直贷等的方式，从澳门商业银行融入长期低廉资金支持新区建设。

（四）全力解决用地难题，在新区土地整理和开发利用上寻求突破。我市要积极探索实施差别化土地政策，支持新区在土地整理和开发利用方面先行先试，着力解决新区建设中面临的用地难题。一是引入土地1.5级开发模式。研究出台我市土地1.5级开发操作指引，以江门市银湖湾滨海新区开发有限公司为主体，尽早明确基础设施和公共服务项目建设计划，加快综合服务中心、展览中心等公共服务配套项目建设，打造新区1号项目和标杆工程，发挥土地预热效应，加快产业集聚、展示新区形象、提升区域价值。二是强化土地整备和用地监管。建立健全新区土地整治储备机制，由银湖湾管委会负责新区土地收储、预征土地统筹等工作，形成“统收、统储、统放”的土地储备、开发和供应机制，新区土地收入不纳入市级统筹，全额返还管委会（刚性支出和成本费用自行承担）。创新土地有偿使用方式，对产业用地的供地方式、供地年限和地价设立明确标准。依托现有公共资源交易机构，组织实施辖区内土地使用权出让、出租等工作，收集、分析和统一发布各类土地交易信息。建立产业用地全过程监管机制，健全“亩产论英雄”评价体系，加强投产项目效益监测跟踪和考核评价。三是多措并举保障新区建设用地需求。加快盘活存量建设用地和批而未供土地，通过争取省奖励指标、折旧复垦、购买跨省域城乡建设用地增减挂钩节余指标等多种方式，保障新区建设用地需求。探索实施“标准地”土地供应，试行战略性新兴产业建设用地使用权带设计方案出让制度，实现企业拿地即可开工。优先解决滨海新区林地指标，统筹解决重大项目及重点项目建设的林地定额指标。加快理顺插花地权属问题。四是推动用海区开发利用。积极引入国家重大战略意义项目，推动银湖湾用海A区开发利用。按程序完善银湖湾用海B区用海申报审批手续，推动开发建设。利用国家新一轮海岸线修测契机，将银湖湾用海C区纳入土地管理范围。

（五）坚持产城融合发展，推动新区城市功能品质和整体形象提档升级。我市要以建设粤港澳创新合作的现代化滨海产业新城为目标，全力做好银湖湾滨海新区产城融合发展大文章，推动新区整体实力跻身大湾区前列。一是推动新区科学规划合理布局。研究重构城市发展格局，在《江门市国土空间总体规划（2020-2035年）》中，要将银湖湾滨海新区纳入江门城市核心组团管理，为新区未来发展拓宽空间、奠定基础，特别是所需建设用地规模应在本轮国土空间规划修编期统筹安排落实。要依托珠江西岸高端产业集聚区，高规格高标准编制完善新区发展总体规划，明确发展目标、战略定位、空间格局、城市风貌、产业体系、公共服务、综合交通、市政设施等内容，并力争上升到省级层面来推动规划编制和实施，进一步凸显新区在全省发展战略中的地位。要处理好新区建设范围和建设重点问题，细化做好银湖湾滨海新区启动区及核心区建设规划。二是促进高端产业集聚发展。珠西新材料集聚区要大力培育和发展各类高性能功能材料，推动关键战略材料本地化、规模化，打造国家级绿色新材料产业基地。粤澳（江门）产业合作示范区要壮大集成电路板、汽车零部件、节能环保智能家电制造和绿色环保表面处理等产业规模，提升环保产业整体竞争力，打造国际节能环保产业集聚地。要积极引导高端科研机构和创业创新平台落户，打造面向港澳居民和世界华侨华人的引资引智创业创新平台。同时，要谋划建设若干重大“引爆点”标志性项目，为产业集群化带来“雁阵效应”，为新区崛起带来“乘数效应”。三是加快交通设施互联互通。大力推进江门大道南、沙堆至古井珠西新材料集聚区公路建设，打通新区内部公路网络。加快银洲湖高速建设，配合做好深珠通道西延线斗恩高速、银湖湾滨海新区跨至珠海富山新城通道前期规划研究，与西部沿海高速滨海新区段构成内联外畅高速公路网络。推进珠江肇高铁规划建设，配合规划好珠斗城际规划线路，预留珠斗城际西延线、广佛江珠城际银洲湖城际支线，融入大湾区轨道交通网络。推进崖门出海航道二期工程建设，升级崖门航道等级，提升新区航运发展水平。四是提升公共服务配套水平。制定实施新区十年基础配套建设计划，加快市政道路、教育、医疗、文体、商业、公园等公共服务设施建设。引入港澳和国内知名高等院校、医疗机构，发展优质教育产业和高端医疗服务业。设立银湖湾滨海新区公共服务中心，提供便利高效的政务服务。

作者：中共江门市委政策研究室