行业报告 | 新加坡公共住房市场成功经验

摘要：新加坡住房市场成功实现了居者有其屋，构造了以组屋为主、私人住宅为辅的多层次供给住宅市场，这是土地制度、税收制度和住房金融齐共振的效果。

新加坡住房市场上以HDB组屋供给为主。2018年新加坡居民住房市场约有146.10套住宅，其中HDB组屋、其它、私人住宅分别为105.67、32.94、7.49万套，占比为72.33%、5.13%、22.54%。

HDB提供远低于市场价格的组屋。HDB全称为Housingand Development Board，中文称建屋发展局，是新加坡国家发展部下的法定机构，成立于1960年，作为政府职能机构负责新加坡居住新镇的规划、建设和管理。

组屋作为政府支持性住房，新组屋价格由政府直接定价，一般新组屋价格仅为私人住宅市场价格的1/3；二手组屋由转售市场转卖，价格由买卖双方协商决定，一般二手组屋价格高于新组屋价格。

组屋的结构化供给满足多层次需求，严格分配管理制度有效抑制投机。从户型上来看，分为HDB1-2room、3-room、4-room、5-room、EC和DBSS双层公寓式，使用面积和户型不一致，满足各种家庭结构住房需求。

从退出机制来看，屋主拥有及实际居住组屋至少5年，才可进入市场交易，但政府要征收10%-15%的附加费，此后组屋获得完整产权，不再受限。如果不满5年转让组屋，政府规定屋主只能将组屋以原价回卖给政府。

严苛的土地制度极具前瞻性与科学集约性，土地二次出让无土地财政

严苛的土地制度使政府低价获得土地用于组屋建设。新加坡采用公有制和私有制共存的混合型土地制度，1966年政府通过了《土地征用法令》，这项法令给予了建屋发展局及其它为国家公共建设等政府机构可为了国家发展强制征收土地的权利，同时也对土地征收的价格和补偿作出了规定了指导。

通常强制征收土地的价格仅为市场价格的1/5，该项法令的颁布对新加坡的组屋的建设产生了深远意义，政府因此获得了大量的建设用地，是组屋能够大量供给的关键成功因素。

在1973年，为了进一步抑制土地价格及政府征地成本，该项法令继续修正，要求接下来政府强制征收土地的价格以1973年11月30日的市价为基准。

到1985年，新加坡政府已拥有全国约76.2%的土地，而1949年该值仅为31%。在1987年专门成立土地部门后，建屋发展局征收土地的权利被收回，其需向土地部门购买土地用于建造组屋，但购买价仍远低于市价。

《土地征用法令》不断修正，1988、1993年不断调整土地征收价格的法定基准日期，从1995年开始规定每三年调整一次法定基准日期；2001年土地管理局（Singapore Land Authority，简称“SLA”），SLA成为唯一拥有土地征用权的政府机构，2007起，规定SLA要以市价作为征地价格，目前政府拥有90%以上的土地。

具有前瞻性规划土地。新加坡由城市重建局（Urban Redevelopment Authority，简称“URA”）进行土地城市规划，收集相关政府部门的数据，并考虑未来的经济和土地增长，以估计未来的土地需求，从而制定土地开发计划，具有高度前瞻性，在土地规划上具体有概念规划（Concept Plan）与总体规划（Master Plan）。

概念规划是指定了新加坡未来40-50年的土地使用及交通规划，以保证土地的长期的使用需求得到满足，同时每10年更新修正一次；总体规划是指导新加坡未来10-15年的规划，为概念规划的细节实施计划，总体规划会显示每块土地所允许的土地用途及容积比率，每5年更新修正一次，以解决现时土地供不应求及规划不合理问题。

在土地规划利用遵循科学集约的理念，提升土地利用效率。新加坡在土地规划利用时“科学集约概念”贯穿土地供应全程。

在土地面积的总量上积极扩张。早在19世纪时，新加坡就开始填海造地工程，从1960年自治以来填海造地是新加坡增加土地的重要手段，新加坡土地面积已从1960年的581.5平方公里增加至2018年的724.2平方公里，增长了约25%的土地面积，一定程度上缓解了土地短缺问题，有效增加了国土面积。

提出白色用地概念，创新管理土地理念。1995年URA提出试运行“白色地段”概念，在一些区域规划出一定数量的“白色地段”。

通常白色地段是某些地段区位条件良好，基础配套设施齐全，发展商可以根据土地开发需要，在强制性规划指标范围内，灵活决定经政府许可的土地利用性质，只要在政府一定规划许可内进行选择均可，同时不用交纳“土地溢价”（土地溢价指对拥有限制性契约的发展商在转换土地用途或使用率时，需支付“土地溢价”）。

白色概念的提出进一步优化了土地优化，使城市建设更适用于未来经济产业的快速发展，更具规划灵活性和科学性。

适时适地兴建高楼层。为了提升居民对组屋的居住满意度、更方面居民出行靠近交通车站、加强居民隐私权，1999年起HDB开始在重点交通点附近、区域商业综合体周边兴建高密度高楼层组屋，土地使用结构得到优化，这也是集约利用土地的较好举措。

实行土地的“二次出让”，无土地财政。SLA（土地管理局）代表新加坡管理国家的全部土地，SLA根据土地利用规划确定不同用途土地，采用拍卖、招标、有价划拔和临时出租等方式，再将土地直接出售给国家的不同的法定机构。

住宅用地出让给HDB，产业用地出让给裕廊镇管理局，城市开发重建等公用设施用地转让给URA，出让价格以首席估价师所定价格为主。上述不同法定机构获得土地使用权后，再代表政府向企业或私人出让土地，出让方式包括出售（10年以上）和租赁（10年以内）。

新加坡土地出让金不能被政府部门和法定机构直接支配使用，必须作为政府储备资金交纳到国库，政府储备资金须经总理和总统两人共同签署方可使用，这项规定使政府无法通过大幅出让土地而增加财政收入。

新加坡土地管理局信息动态透明，土地的用途、开发强度、售地计划、租赁金额、开发费全部对外公开，同时以上信息每半年调整一次，以反映经济形式和供给需求变化趋势。

出让后的土地可以自由转让、买卖和租赁，但年限不变。使用期满后，政府无偿收回土地及其地上附着物；若要继续使用，须经政府批准，再获得一个规定年限的使用期，但须按当时的市价重估地价第二次买地。

灵活调整税收制度为过热房地产降温

与住宅相关税收遵循平等优惠原则，但同时坚决打击房产投机。目前新加坡与住宅不动产相关的税收包括房地产税与房产印花税。

房地产税是指持有住宅不动产每年需缴纳的税费，该项税率遵循传统税制，坚持小户型、低房价原则，对购买自用房者实施税收优惠，对于富人住房则收取高倍的土地出让金及高倍物业费，在高房价商品房比较的控制上起到了重要作用。

房产税的征收按房屋年值征收，年值是以一间房（非一整套房）的年租金衡量，计算方法是年租金减去物业管理费及相关维修费用。对于自主的居民、政府组屋租户和小户型居民进一步享受优惠及折扣，整体而言，对仅有的自住型住房的居民而言，房产税不会成为负担；而对于非自主性的私人住宅，则收取较高的税收。

房产印花税是指对住宅不动产转让所征收的税项，其中具体包括买方印花税、卖方印花税与买方额外印花税。

买方印花税与卖方印花税按照累进税率执行，对于真正“刚需”住房的交易买卖不会产生较大的负担，卖方额外印花税则对打击房产投机的有重要的意义。卖方印花税于2011年政府为使房地产市场降温而推出，同时随着私人住宅市场的房价涨幅较大后，税收征收制度两度变更并越来越严格。

卖方额外印花税对公民、永久居民及外国人、非个人主体购买住宅额外税率不一致。

目前新加坡正执行着超严格房产印花税制度，对公民在购买第一套不征收，第二套住宅实行12%税率，第三套及更多时实行15%；永久居民购买第一套住宅5%，第二套及更多时15%；外国人在新加坡购买住宅则实行20%税率；非个人主体购买住宅实行25%税率，同时房地产开发商需要再额外缴纳5%。

卖方额外印花税的推出及后续的严格化对平抑房价起到了较重要的作用，坚决打击房地产市场的过热，也侧面说明了新加坡政府经济发展不依赖房地产的决心。

新加坡住宅相关税收一览

中央公积金-建屋发展局制度为居民购房减压力

新加坡中央公积金制度始建于1955年，最初为雇员提供退休保障的强制储蓄计划，之后功能不断拓宽，逐步发展为涵盖住房、医疗、国民养老、家庭保护和教育的综合保障体系，适用于所有新加坡公民及永久居民（第三年起）。

无论是正式员工还是兼职员工，只要员工在公司当月收入超过50新币，每个月雇主和雇员都需按照一定比例缴费存入公积金账户，中央中央公积金分设了四个账户：普通账户、专门账户、保健储蓄账户、退休账户。

其中普通账户的公积金可用于购买政府组屋，于上世纪70年代引入。普通账户用于住房、保险、投资和教育；特别账户用于养老和投资与退休有关的金融产品；保健储蓄账户用于支付住院费及批准的医疗保险；等雇员满55岁时，公积金局将为公积金会员自动创建一个退休账户。

中央公积金覆盖人群广，运行时间长，强制储蓄率高。截止到2019Q3新加坡中央公积金成员数量为396万人，新加坡总人口数为570万人，中央公积金已覆盖绝大部分人群。

新加坡雇主必须按规定的比例为员工缴纳公积金，尽管缴纳比例因年龄、月工资总额及拿到PR的时间长短有差异，员工月工资总额超过50新币雇主则需要按最高比例缴纳中央公积金。雇员缴纳基本适用情况稍有不同，但对大多数人而言，月工资超过750新币仍满足最高比例缴纳情况。

对于收取的公积金，根据年龄的不同分配到三大不同账户。一般而言，50岁之前普通账户分配比例高，50岁以后保健储蓄账户分配比例高。

新加坡的中央公积金制度运行时间长，自1955年运行以来，1970年代开始逐步提高了缴存率，尽管缴存比率随着宏观经济波动而变化，但之后缴存比例一直维持在30%以上，在上世纪80年代中央公积金总缴存比率甚至一度达到50%，目前新加坡以36%的公积金缴存比率在世界排名居前。

中央公积金管理规模不断扩大，截止到2019年Q3，中央公积金局账户管理总规模已达4147.83亿新元，其中可用于组屋购买的普通账户规模为1421.18亿新元。新加坡实行的较高比例的强制储蓄公积金制度使社会保障制度起到了较高的保障作用，使居民更易实现“居有其屋”的梦想。

公积金由新加坡中央公积金局统一管理，资金主要用于购买政府特别债券（SGSS），其中部分用于征用土地和向建屋发展局提供贷款，建屋发展局再用所得资金和土地建设组屋、并向公民提供贷款支持组屋购买。

中央公积金局在收取公积金后，对公积金账户中的普通账户及特殊账户进行投资管理，对于储蓄医疗账户则设有最低保证利率，提供无风险利率来保证公积金储蓄的保值和增长。

目前的普通账户资金的年利率高达3.5％，特殊账户和保健储蓄账户资金的年利率高达5％，退休账户的资金利率是5％。普通账户、特殊账户及保健储蓄账户的利率每季度审核调整一次，退休账户利率每年审核调整一次。

建屋发展局目前给居民提供房贷时，房贷利率直接与中央公积金普通账户的收益率挂钩，仅高普通账户收益率的0.1%。

整体而言，新加坡住房市场成功实现了居者有其屋，构造了以组屋为主、私人住宅为辅的多层次供给住宅市场，这是土地制度、税收制度和住房金融齐共振的效果。

土地制度无土地财政，受益于早期强制低价征土地带来组屋建造的低成本；坚决运用住房相关税收制度打击房地产过热，经济发展不靠房地产；住宅金融制度设置合理，强制高储蓄率的中央公积金在微观层面上为家庭买房减轻负担，宏观层面上同时还能为HDB建设提供建设资金。

建屋发展局融资机制分析

在早期起步阶段，建屋发展局强烈依赖政府补助，同时融资十分优惠。

建屋发展局作为一个独立的非营利机构，其财政预算是纳入国家计划。早期HDB预算支出分为资本支出与经常支出，资本资产主要用于组屋的建设开发，经常支出是指一些其它的基本性支出。

从上世纪70年到80年代中期数据来看，仅HDB资本支出中的用于组屋的建设资金在新加坡政府预算发展支出中占比较高，1975、1980、1985年占比分别为32.82%、31.3%、42.86%。

而步入90年代后，用于组屋建设相关支出在新加坡政府发展支出占比有所降低但仍处于重要地位，1990、1995、1999、2000占比分别为22.7%、10.7%、20.6%、15%，与教育、信息技术、贸易与产业等重要投入项相比，长期在国民经济发展支出处于重要地位。

从1968-1985年期间，HDB的向政府申请贷款利率一直保持在6%，远低于当时市场上贷款基准利率，组屋建设资金十分优惠。

目前，建屋发展局资产负债率较高，需要依靠政府补助维持正盈余。根据HDB2018年年报显示，hdb总资产846.66亿新元，负债为694.35亿新元，资产负债率为82%，赤字19.86亿新元，依靠政府补贴20.33亿新元获得净盈余，过往业绩显示hdb需要政府补贴才能获取净盈余。

资料来源：HDB，万和证券研究所

目前政府抵押贷款是建屋发展局的主要融资来源。2018年度建屋发展局694.35亿新元的负债中主要有640.47亿元来源于贷款，贷款是建屋发展局的最大负债。2018年政府抵押贷款、改造贷款、债券、银行贷款分别为404.14、0.33、229.83、3.54亿新元，占比分别为63%、0.05%、36%、1%。

中央公积金结余通过政府债券形式转而为组屋建设提供支持。中央公积金的普通账户部分主要用于购房，其中归集资金约有20%被提做准备以应付提存，80%购买政府债券和与其它债券投资。

新加坡公积金制度实质上是按照国家政策通过3个账户归集资金，将更多的资金投入保障住房的建设，而不是投入到商品房的建设中。

截止至2019Q3，该局管理着超4000亿新元的庞大资金，普通账户资金超过1421.18亿新元；2018年中央公积金持有投资3900.62亿新元，其中投资于政府债、公司债占比分别为96.20%、3.4%。

（报告来源：万和证券）