日本超老龄社会的挑战与应对

图片来源：Dame Magazine

盘古智库

日本产业经济动态

盘古智库东北亚研究中心

2019年第五期

盘古智库高级研究员、东北亚研究中心副主任李玲飞撰写

最新的统计数据显示，2019 年日本65岁以上人口达到3,558 万人，占总人口28.1%，75岁以上人口占比超过14％，已经进入超老龄社会。与此同时，“少子化”导致人口净减少的趋势加重。为了应对老龄化带来的挑战，安倍政府先后出台和实施了多项构想与政策，试图从生育、教育、医疗、福利、金融等多个维度降低老龄化和人口结构变化对社会发展带来的风险与冲击，最终建立一个“全世代型社会保障”体系。这些构想有缜密的逻辑和丰富的统计调查作为基础，可望成为应对老龄社会全面又明智的战略。但另一方面，日本政府的一些政策行之而并未有效。此外，老龄化所带来的机遇、老年人作为社会资源所蕴含的能量也未在这些构想与政策中得到恰当的反映。

▍“人生100年时代”：“超长寿”给日本带来的社会负担与风险

▍化解挑战的构想与战略：“全世代型社会保障”

2016 年9 月19 日，日本的敬老日，按照1963 年延续下来的惯例，当年刚满100 周岁的日本老人（含永住的外国人）会收到来自内阁总理大臣（首相）的一份祝贺状和纪念银杯。与往年不同，2016 年庆贺自己百岁生日的31,747 位老人发现收到的银杯材质已由过去的纯银变成了镀银。但他们并不意外，因为前一年日本厚生劳动省已经发布了“更换材质，减少预算”的公告，其理由是：百岁老人逐年增多，纯银赠品造成很大财政负担。传统纯银杯的造价约7,800 日元（约合500 元人民币），换成镀银材质后，成本仅为过去的一半，当年即节省约1.2 亿日元（约合760万人民币）。

日本政府颁给百岁老人的祝贺状及纪念品寿字银杯。

图片来源：厚生劳动省网站。

1963 年初设老人节时，日本人均寿命不到70 岁，百岁以上老人仅153 人，2019 年6 月，日本百岁老人的数量已增加450 倍达到7 万人。根据世界卫生组织（WHO）的最新统计，日本人预期寿命平均超过84 岁，为世界第一，健康寿命接近75 岁，仅次于新加坡位列世界第二。政府和国民可能都没有预料到，日本会成为国民如此长寿的国家，更没有料到，长寿有一天会带来这样的财政负担和社会问题。

▍“人生100年时代”：“超长寿”给日本带来的社会负担与风险

“人生100 年时代”一词来源于伦敦商学院教授琳达·格拉顿（Lynda Gratton）的著作《百年人生：长寿年代的生活与工作》（The 100-Year Life: Living and Working in an Age of Longevity）。书中提到，在过去200 年间，有赖于社会整体进步，除了极个别国家，世界各国的人均预期寿命和健康寿命都在增加，按照这样的趋势，未来100 年间，人类将迎来一个百年人生的长寿年代，在这样的长寿年代里，传统生产方式将会发生改变，传统的教育、生活和工作模式都必须加以改变，从而适应新的社会变化、生存选择和人际关系。书中“百年人生”的提法以及对未来社会关系的规划，得到了日本政府的青睐与采纳。对于高收入、高福利国家日本来说，据政府采用的研究推测，2007 年的新生儿中，将有半数预期寿命达到107 岁。按照目前的人均寿命水平和年龄结构，政府预计，从21 世纪中叶开始，日本就将进入“人生100 年时代”。因此，2017年9月，安倍内阁发起“人生100 年时代构想会议”，主旨是教育改革为基础，以青少年·学生、成年人·工作者、老年人·退休三个人生阶段为对象，争取在未来4年（2017～2021）找出一条满足“超长寿社会”需求，每个年龄层次的人都能健康、充满活力地生活与工作的发展战略与道路。

图片来源：日本内阁广报室。

这一构想要解决的最根本问题是日本人口结构的沉疴：“少子化”带来的人口（尤其是适龄劳动人口）持续减少，以及老龄化带来的社会负担不断增加。

█ 寿命的延长并未带来人口的增长，日本人口持续减少。2019 年6 月，日本 人口为1.24 亿，比2018 年减少43.6 万人，日本人口已连续9 年呈净减少趋势。2018 年新生儿数量仅为92.1 万人，较前一年减少3.5 万人，并且已经连续3 年新生儿数量低于100 万人。2018年10月，日本65岁以上人口达到3,558万人，占总人口（老龄化率）28.1%，75岁以上人口约1,798 万人，占总人口14.2％。联合国为“老龄化”社会和“老龄”社会定义的门槛值分别是 7%和 14%，按照这一标准，日本当前已经进入“超老龄”社会。

从家庭结构和婚育情况等方面来看，未来日本“少子化”趋势和社会老龄特征将愈加明显和严重。2018 年，日本家庭数量5,099 万，有子女的家庭所占比例由1986年的46.5％下降到36.3％，单身或者夫妇无子女的家庭所占比例由1986年的32.6％上升到51.8％。家庭成员有65 岁以上高龄者的家庭所占比例由1986 年6.3％上升至27.6％，平均家庭成员数量由1986年的3.22 人下降至2.44人。适龄劳动人口比率已降至历史最低，并会持续加速下降。2018 年，日本15～64岁适龄劳动人口7,545 万人，较2017 年减少51.2 万人，适龄劳动人口占全部人口比率降至60％以内，为1950 年以来最低水平。日本政府预测，未来30 年里，这一比率仍将持续加速下降。

█ 全行业面临劳动力短缺问题，医疗护理等福利性服务行业人手严重不足。适龄劳动人口的比例，1990 年代曾接近70％，目前已经降到60％以下，预计2050年跌至接近50％水平。而另一方面，随着老龄人口不断增加，医疗、护理和福利服务行业的就业需求会额外增加。预计在2040 年左右，从事医疗护理等福利性服务行业的劳动力所占比例，将由2018年的12％上升到18～20％。日本目前已经面临全行业劳动力供给不足的问题，不断增加的养老需求又让医疗护理服务业争夺其他行业的劳动力供给，对于就业结构的良性发展，明显具有长期的不利影响。

受劳动力短缺影响最大的行业是餐饮等服务业、建筑业和零售业，这三个行业也是近两年因经营不善而破产倒闭企业的主要业种。据帝国数据银行调查统计，2019 年正式员工人手不足的企业约占企业全体的53％（2010 年的比例仅为15.5％），较上年同期增加1.9％。广播、信息服务、物流三个行业的人手短缺企业均占70％以上，建筑、餐饮以及家电零售业短缺企业占60％以上。人手不足导致物流行业有车无人开、便利店无法维持24 小时营业的情况已是普遍现象。另外拥有3年相关工作经验的临时工（派遣员工）的平均工资，近3年提高了30％以上，劳动力短缺也迅速拉高了企业人力成本。

█ 地方空心化。人口向一线城市或中心都市圈迁移和集中，导致地方小城镇、农村空心化是各个国家面临的一个同类问题。日本地方空心化问题尤为严重。首都圈人口占全国比例，有些国家能达到20％左右，已经是相当集中了，相比之下，日本东京圈人口，已占全国人口的30％。2017 年，日本有817 个市、町、村处于空心化水平，占全国市、町、村总数的47.6％，国土面积的59.7％。这些小城市和农村地区人口减少和老龄化的情况较大都市更为严重：2010～2015 年5 年间人口增减率，全国为－0.8％，空心化地区为－7.9％；2015 年65 岁以上人口占总人口比例，全国为26.6％，空心化地区为36.7％。

值得一提的是，安倍政府应对地方空心化而提出的“地方创生”第一个五年计划2019 年已经到期，并未取得预期成效。“地方创生”计划通过改善地方基础设施等硬件水平、鼓励企业将其核心业务从东京向地方转移、支持健康高龄人口往地方迁移等方式，希望在地方创造更多的就业机会、吸引人口“田园回归”，提高地方活力并阻止人口往大城市尤其是东京圈集中。然而，在这些工作基本到位，空心化地区无论是基础设施还是其他软件建设均有提高的情况下，仍未能实现“田园回归”。2018 年迁移至东京圈的人口13.6 万人，较2014 年（10.9 万人）大幅增加，“东京集中”的趋势更加恶化。说明“地方创生”政策在效力上有值得重新检讨的地方。

1974年是联合国通过决议设置的“世界人口年”。当年的联合国世界人口会议，针对全球人口增长速度过快的趋势，提出《世界人口行动计划》，要求各国重视人口增长与资源和环境担负能力之间的关系。同年，日本政府召开第1次人口会议，针对多年高生育率（战后至1973 年，日本的总和生育率平均为2.51，高于世代更替水平线2.1），其主题是控制人口数量、抑制人口增长。然而，仅在15 年后，1989 年的生育率降到1.57，人口净增长由1974 年的132 万人下降到45.8 万人，日本开始着手研究人口出生数量异常低下的影响与对策。再之后的20 年，日本的生育率降低到1.4左右，人口净减少超过40万人。回顾历史，无论是联合国还是日本，当时对人口问题的理解与展望都有偏差，政策欠缺前瞻性。

▍化解挑战的构想与战略：“全世代型社会保障”

近两年，安倍政府出台了多个有关人口问题的政策和构想，以应对日益严重的老龄化社会问题。这些政策包括“社会5.0”概念和相关的“未来投资战略”，以及专门应对老龄化问题的“人生100 年时代”和“造人革命”（人づくり革命）构想，并修定《高龄化社会对策大纲》等既有文件。其基本思路是通过减免保育园、幼儿园直到大学的学费，减轻育儿成本和家庭负担来刺激生育率；通过挖掘高龄者和女性的就业潜力以实现“1 亿总活跃”的就业目标，扩大就业年龄范围、促进劳动力供给；依托新产业革命带来的物联网、人工智能等科技手段，减轻劳动力短缺压力和老年人护理与养老领域的社会成本，最终提升全体国民的生活水平、建立一个以人为本、每个人的各种需求均能得以满足的“全世代型社会保障”体系。

█ 未来相当长一段时期，少子化、老龄化及适龄劳动人口不足是日本人口结构的主要特征，各种国家发展战略的制定，都以上述特征为背景，并且以解决这种特征所带来的各类社会问题为目的。日本政府认为，无论采取什么样的刺激措施，至少在21 世纪中叶，日本人口减少和老龄化趋势无法根本扭转而只能在一定程度上减缓。国家未来的发展战略，要考虑在人口降至1亿左右、老龄化率接近40％、适龄劳动人口严重不足的社会中，如何依靠最前沿的技术力量和第4次产业革命的成果，满足不同年龄层次的所有人的各种需求，最终建立“全世代型社会保障”体系目标。

█ “造人革命”是“人生100 年时代”建立“全世代型社会保障”体系的关键战略。所谓“造人革命”（人づくり革命），可以理解为幼儿、成年人与高龄者三个阶段“培育人的革命”。幼儿阶段，为消除夫妇生育子女的后顾之忧而实行幼儿园、保育园教育无偿化等减免抚养费用的政策手段。成年人阶段，以投资人才、培养人才为目的，实行高等教育免费化和高等教育改革等措施。高龄者阶段，一是通过促进高龄就业以满足大多数高龄者就业需求以及缓解劳动力不足的社会需要，二是通过引入自动化、物联网等新技术革命的成果，提高医疗和护理等领域的效率，以及为老年人生活提供更高水平的健康和福利服务。三是改革年金和金融体系，确保老年人退休之后的生活水平。

第一，调查显示，抚养与教育费用是影响日本生育率的最主要因素。妻子年龄在34 岁以下的夫妇，之所以不想生育或者不想生育更多子女的主要原因（近80％）在于费用。2014 年，在日本内阁主导的《结婚、成家相关意识调查》中，针对“什么条件下，想生养（更多）小孩？”的提问，有68.6%的人回答“如果政府对孩子未来教育费用予以补助的条件下”。排在第二位的回答是“如果政府对幼稚园、保育园的费用给予补助的条件下”（占比59.4%）。为此，幼儿保育受惠范围扩大的同时，实行幼儿教育无偿化，是“少子化”对策中重要的一环。此外，日本政府认为，幼儿时期是个人能力开发、健康体格与人格形成、道德情操培养等极为关键的阶段，幼儿期的教育也随之十分重要，它为日本的经济增长输送高质量人才、克服少子高龄化等，起到不可或缺的作用。幼儿教育以及保育的无偿化是“造人革命”最重要、也是最迫切的一环。这一无偿化政策，预计将于2019 年10月全面实施。

第二，日本政府认为，家庭收入水平与子女的大学入学率正相关，教育水平（学历水平）与工资水平正相关。因此，在成年人阶段，要提高整体劳动者的素质与收入水平，有必要减免大学学费以提高低收入家庭的子女入学率。政府计划，从2020 年4 月开始，公立高等院校开始实行完全免费政策，私立高等院校则通过扩充补助金范围及金额的方式对低收入家庭实行免学费政策。另外，在国际竞争力方面，相对于健康、初等教育和基础设施等加分领域，日本的高等教育一直是拖后腿的状态。以世界经济论坛（WEF）的《全球竞争力报告》为例，2017～2018 年日本的国际竞争力为全球第9 名，其中，健康与初等教育单项排名第7，基础设施排名第4，高等教育排名第23。2015 年开始，日本大学排名情况已被中国和韩国反超，过去一直处于亚洲第一的东京大学，2018 年排名中已跌至第8 位。因此，除了解决高等教育的普及问题外，高等教育质量的提高也是“造人革命”要实现的迫切目标。

第三，“全世代型社会保障”要解决的最后一个阶段问题，是“人生100 年时代”，由于人均寿命的增加而产生的高龄者工作需求、对医疗、健康服务的需求和高龄生活保障能力的需求。

日本目前65～69 岁高龄者就业率为男性52.9％，女性33.4％，在发达国家中，名列第1，远高于排在第2位的美国（男性35.5％，女性27％），更不用说欧洲国家了。如此高的就业率一方面是由于日本劳动力短缺，但也存在另外一个因素，高龄者的就业意愿较高。据调查显示，日本60岁以上的老年人，有80％希望在70岁以后继续从事工作。对理由的统计中，认为“依靠工作维持健康”重要或非常重要的人占83.5％，认为“可以从工作中获得成就感”的人占78.1％。在“造人革命”基本构想中，根据高龄者就业方面的上述特点，政府提出促进高龄者再就业的一些政策，比如：加强中老年对象的基本IT和数据处理能力的教育与训练，扩充高龄者就业领域；运用地方医疗护理基金作为高龄者研修经费，促进他们参与医护领域的学习与工作；延长公务员退休年龄至65岁等等。

2018 年，日本医护服务行业的从业者820 多万人，占全部就业者的12％。随着老龄化程度加剧，预计2040 年行业需求占比将达到20％左右。在整体劳动力严重短缺的情况下，医护等养老服务领域的缺口更大。“全世代型社会保障”给出的解决方案是四个方面的改革：1、机器人、AI 等技术与数字健康领域的改革，以机器人生活辅助和远程医疗为主要目标；2、推进高龄人才参与医护服务业的间接服务（简单护理工作、餐食的制做、健康记录等）；3、相关行业组织管理的改革以提高效率和服务品质；4、服务经营的规模化与协同化。

最后是高龄者的财政问题：年金能否应付日常生活开支以及一旦出现疾病可能产生的医护费用？目前“全世代型社会保障”仅给出了低年金所得者的支援政策：低年金高龄者每月可以得到最高5,000 日元的补助，以及护理保险费一定程度上低缴。预计这部分政府补贴，将达到2.8 万亿日元，占“全世代型社会保障”预算的一半左右。

▍短评

日本是世界上“少子化”与老龄化最为严重的国家，也是较早开始准备应对措施的国家之一。目前安倍政府推出的一系列针对少子老龄化问题的构想，突出体现了日本人在政策制订中的细致与缜密，是结合其第四次产业革命和“社会5.0”战略形成的综合而全面的人口结构改革计划。

但是，这些构想中也存在着几个疑点与问题，反映出日本政府的应对措施与政策尚未成熟，以高龄者再就业和养老金融为例：

首先，目前日本政府的构想只停留在保证高龄者就业率和稳定性方面，但是，高龄者，尤其是具备专业技术能力的高龄者，他们自身的经验是不可忽视的宝贵财富，这些人的再就业，应该成为老龄化带来的机遇加以利用，而不是简单地把他们作为普通劳动者安排在某个简单的、非核心岗位即可。根据调查，2013 年以后，日本70～74岁的老年人，在体力与运动能力上，较10年前相同年龄段有较大程度提高，身体年龄同比至少年轻5岁，这是平均寿命和健康寿命延长带来的良性结果之一。更加健康和富有经验的高龄者再就业，按目前日本公司的制度传统和观念限制，很难做到岗位的合理分配。

其次，仍然是老龄化带来的机遇问题。全球老龄化联盟（GCOA）推算，全世界60 岁以上人群的购买力合计为15 万亿美元，随着2050 年60 岁以上人口翻倍（增加至20 亿人），高龄市场规模也将同等规模扩大。无论该组织的试算结果是否准确，最关键是他们提出了老龄化的机遇所在。日本政府目前构想的思路，仍主要放在老龄化造成个人、家庭与社会负担角度，没能看到养老市场与高龄者自身存在的潜力与机遇，可能导致决策失误。前一段日本金融厅在相关报告中指出，一对退休的日本夫妇若寿命为95 岁，其日常开支算上退休金之后，仍会出现2,000 万日元（约合人民币127 万元）的缺口。这一数字引发了对目前日本养老金制度的全国性质疑。尽管首相安倍与副首相兼财务相麻生先后出来辟谣与解释，仍有6成多日本人在调查中表示“不信任”。内部的自相矛盾反映出日本政府对待老龄化与养老问题缺乏角度的全面性与路线上的大局观。这样做出的决策，如同“地方创生”第一个五年计划一样，很容易细节缜密而宏观失误。

再次，“全世代型社会保障”的预算，主要依靠增加税收（2019 年10 月，日本消费税由8％增加至10％）以及强制个人加入“介护保险”等方式筹集，虽然这种方式避免了政府债务负担，但对65 岁以下的劳动者来说，无疑加重了退休前的生活成本。这样的成本增加以及“赡养率”的不断提高，会造成怎样的政策性蝴蝶效应，日本政府似乎并未做出考量。 ■