把深汕特别合作区看作重大机遇，推动汕尾发展

文／宋丁　中国（深圳）综合开发研究院旅游与地产研究中心主任

本文是宋丁主任在中国（深圳）综合开发研究院于2019年11月17日举办的一次关于深圳和汕尾如何加强两市合作的研讨会上的发言。

汕尾这个城市的核心问题是：改革开放40年了，发展问题一直没有得到很好的解决。汕尾国土面积是深圳的2.7倍，人口是深圳的1/4，而经济实力比较弱，2018年实现地区生产总值（含深汕特别合作区）951亿元，仅仅是深圳的25分之一，大约相当于深圳一个新建的偏远的光明区的总量（921亿），和惠州比，惠州4103亿，是汕尾的4倍多，而人口仅比汕尾多100万，一个大亚湾区GDP就有686亿，大约是汕尾的3/4。

从人均GDP看，深圳193338元，将近3万美元，惠州86300元，1.25万美元，汕尾31180元，4500多美元，是深圳的1/7，惠州的1/3，也是全国人均9000多美元的1/2。

汕尾的发展问题有自己的原因，但我认为更重要的原因是广东特有的市场化、集中式发展模式，所谓广东珠三角“灯下黑”现象在汕尾也看得很清楚，这与长三角城市群发展中的行政导向及国有经济较强、发展比较均衡的模式有很大差别。有这样的说法：长三角是一个省，珠三角是一个市。

我们来看2018年上海周边100多公里外那些城市的GDP：苏州18597亿，无锡11438亿，宁波10745亿，南通8427亿，常州7050亿，绍兴5417亿，嘉兴4872亿，湖州2719亿，最少的舟山也有1316亿。与此同时，深港穗三大城市周边那些城市（有些都不到100公里）：佛山9936亿，东莞8279亿，惠州4103亿，中山3633亿，珠海2915亿，江门2900亿，肇庆2200亿，清远1565亿，河源1006亿，汕尾951亿。相比之下，珠三角（大湾区）城市之间GDP的落差要比长三角城市之间的落差要大得多。

汕尾受广东市场化、集中式发展模式的影响，40年来经济要素集聚能力很弱，难以形成一个长期、深度、大体量、高品质的工业化过程，特别是大型工业项目的落地和带动效应不足，民营经济也缺乏做大的条件和机制。汕尾的规上工业企业数全省最少，规上工业增加值占全省比重不足百分之一，产业结构总体处于中低端，创新引领能力不强，传统产业转型升级也存在很大障碍。与邻近的惠州大亚湾比，由于壳牌石化、比亚迪等大型工业进入，极大地提升了大亚湾的产业动能，今年石化产业已经成为全国第一，生产制造业、汽车加工业、电子信息产业等竞相成长，大量新型产业在不断进入，去年GDP增速18.3%，名列全省前茅。

工业化、产业化不足导致汕尾城市化水平相对偏低，中心城区首位度、人口吸引力不足。相比之下，大亚湾多年来依托大工业的发展，努力推进城市化，吸引大量深圳人买房置业，相应地发展了商业、教育、医疗等公共事业，城市化呈现良好的发展态势。

所以，对于汕尾来讲，最重要的事仍然是40年来一直在做的事情：发展！发展是硬道理。汕尾要清醒地意识到，当前出现了一个非常关键而重要的历史机遇，未来要解决自己的发展问题，就一定要紧紧抓住这个重大机遇，改变广东传统发展模式对汕尾的钳制，在珠三角外围地区形成战略突破，这个机遇就是深汕特别合作区。

中央、国务院发布的818支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区文件中提出：创新完善、探索推广深汕特别合作区管理体制机制。从发展的视角看，深汕合作区作为深圳飞地，是汕尾的超级机会，是直接让汕尾成为临深城市的战略空间布局。深汕区对汕尾来讲，就是重大的空间发展红利、制度红利和市场红利，将成为深圳与汕尾两个城市之间进行长期全面战略合作的基础连接平台。

深汕合作区的管理体制已经发生重大变革，由深圳和汕尾共管转为由深圳单方面管理，名称已经改为“深圳市深汕特别合作区”，已经正式列入深圳“10+1”区。这样，在深汕区问题上，汕尾能得到的已经不是管理权，而是发展权，也就是说，汕尾是以管理权换发展权。汕尾在深汕区最重要的不是要直接利益，而是间接利益，也就是如何让深汕带动整个汕尾的发展。

我看到，今年汕尾的政府工作报告中，仍然把深汕合作区的GDP列入汕尾GDP统计，我觉得汕尾最好不要和深圳在深汕区争GDP统计，不要搞出两市重复统计的尴尬现象来，汕尾只要30年合作签约期内做到“两头在内”就好，一头是土地法律权属仍在汕尾，另一头是合理的公共财政预算分配。只要深汕合作区在，汕尾就是临深城市。就要最大限度利用深汕，全面对接深圳，全力发展汕尾。至于30年合作期以后深汕区的体制机制是否维持或变化，这个不必想太多，车到山前必有路。

总结一下，深汕区对于汕尾来讲，有三重意义：

——让汕尾成为临深城市，进入同城化发展时代；

——30年内合同期内每年可以获得恰当的深汕区公共财政预算分配比例；

——通过深汕区平台，形成深汕两地的战略合作体制和机制，带动汕尾的全面发展。

只要紧紧依托深汕，联手深圳，那么，汕尾的发展完全有可能超过大湾区的江门、肇庆，甚至惠州一些地方，要有这个信心。

深汕区的存在，让汕尾在粤港澳大湾区和深圳先行示范区这两区价值中，显然要率先利用好深圳先行示范区价值，因为这个更加现实和可行。要对深圳企业进入汕尾给予更大的政策扶持，利用深汕合作区地位，大力改善汕尾大交通格局，做到无缝对接深圳。要充分利用临深地位，深度引进深圳资金，深圳作为国内第三大金融中心，其本外币存款8万亿以上，拥有雄厚的资金实力。还要提醒汕尾的是，要利用但不要依赖深圳对汕尾的扶贫政策，因为依赖本身是懒惰的潜台词，汕尾毕竟要走市场化的道路，用足用好临深城市的价值，这就够了。此外，明年是深圳成立经济特区40周年大庆，不排除存在扩容这样的重大利好，当然可能带来一系列影响，汕尾要关注这些动向，今明两年抓紧落实深汕两市之间的一些重大的合作项目。

相比深圳先行示范区对汕尾的影响，粤港澳大湾区可能会弱一些，因为这种行政导向的规划本身和广东地区长期以来的发展现实决定了汕尾很难在短期内与这么多城市之间就可以形成富有成效的互动互惠。但是，汕尾毕竟毗邻大湾区，且是大湾区与粤东地区的纽带和桥梁，因此仍然要以大湾区区域城市理念推进汕尾的发展。与长三角相比，珠三角（大湾区）的城市群规模小得多，汕尾完全有条件补位大湾区，实现“融湾”战略。在“融湾”推进中，汕尾可以充分用足用好3+2（深莞惠+河源汕尾）合作机制，尽力融入大湾区内部发展模式。

除了深圳，汕尾也要逐步与香港、广州两大城市建立必要的合作通道和关系。深圳有超过100万汕尾人，占深圳常住人口的1/13，香港有60万汕尾人，占香港人口的1/12，广州的汕尾人数量我没查到，但也不少，汕尾要通过多渠道吸引这些游离在外的乡亲回来投资建设家乡。要力争广东省给予更多的省级政策扶持。

我前面已经讲过，汕尾历史上缺乏一个像样的工业化过程，因此非常明确，汕尾要大力补工业这一课。工业补课的大方向是两方面的，一方面，可以承接深圳等大湾区发达城市传统制造业的外溢，另一方面，未来更要直接联手深圳，推进先进工业的战略布局和发展。利用深圳引进大企业、国家级战略性新兴产业，率先把高端制造业发展起来，比如电子信息、新能源汽车、电力能源及装备制造、生物医药、智能制造、海洋经济、新材料等七大产业作为主攻方向，在新一代信息技术、高端装备制造、绿色低碳、生物医药、新材料、海洋经济、现代种业和精准农业等重大领域形成自己的研发技术集群。要大力扶持创新驱动，积极创建和落实国家级高新技术产业园区。

汕尾的城市格局总体讲，太小了，太弱了，离深圳不过100多公里，却很少有人提到汕尾。还是要加快发展步伐，要大力推进大交通及其他基础设施和公共服务配套建设。要加快构建4条铁路、9条高速、2条城际线、2条水上客运、3个港口、1个机场的“陆、海、空”立体交通格局，形成与大湾区“半小时、一小时、两小时”交通圈。

空中交通对于汕尾未来发展非常重要。目前以依托惠州机场（深圳第二机场）为主，形成汕尾空中走廊通道。当然在我看来，这个所谓深圳第二机场很难支撑深圳的长远发展战略，深圳应该积极申报在深惠接壤的人口、产业稠密地带建设真正有价值、有意义的第二机场，这样，汕尾也可受益。长远看，在经济发展到一定规模，需考虑申报汕尾机场，发展自己的航空通道和空港经济。

当然，汕尾的城市化从根本上看，还是要依托强有力的工业化过程，只有工业及相关产业和经济的大布局及快速发展，才能吸引更多人口、人才移民汕尾，才能够吸引更多资金进入汕尾。汕尾的城市规划中特别强化了汕尾中央商务区（CBD）的建设，要明白，没有强大的工业及相关产业集成，CBD是建设不起来的，规划了也是空虚的。要以产业经济为基础，以金融产业为核心，实实在在建设汕尾中央商务区，使之成为深圳以东重要的次级中央商务区，包括与之相伴的大型商业文化中心建设。

一个良好的城市化过程必然包括最重要的公共服务项目。要积极与广州、深圳合作，推进大学建设，力争十四五建成2-3所大专院校，推进建设更多的三甲医院及医疗健康系统。应参照新加坡经验和深圳二次房改经验，大力推进保障性住房及普通商品房建设，合理控制住房价格，创造良好的投资、营商和生活环境。

还要强调一点，汕尾拥有455公里的海岸线，应该与深圳这个国家授权的全球海洋中心城市实施深度合作，充分利用丰富的滨海资源，大力发展海洋经济和滨海度假产业。

最后我想总结一下：汕尾未来发展的命脉在于，充分利用深汕特别合作区的重大空间红利、市场红利和制度红利，形成临深城市态势，创建深汕同城化的发展格局，实质性地享受深圳先行示范区的便利，并且实质性地融入大湾区。强力推进工业化的大补课，在积极接纳大湾区发达城市常规工业项目外溢的同时，更要大力发展先进制造业和现代服务业，以此战略布局形成全新的大开放格局，吸引更多人口、资金进入，由工业化推动城市化。

我期待汕尾发展不断有好消息传来！