国安法，看美俄德如何实施

来源：环球时报

【环球时报记者 张梦旭 青木 汪嘉波】涉港国安立法依法推进，中央将在香港设立维护国家安全公署。21日，就某些人想逃往新加坡的说法，香港前特首梁振英援引新加坡的国家安全相关法律——《公共秩序法》《内部安全法》等，给“港独”分子泼了几瓢“凉水”。新加坡曾在呈送联合国人权理事会的文件中表示，《内部安全法》通过先发制人的方式消除对国家安全的威胁。新加坡内部安全局成员主要由警察部队组成，其具有未经审判而扣留可疑分子的权力，甚至可以无限期拘押。如新加坡所显示的，为维护国家安全而立法，是主权国家的权力，更是全球通行做法。没有哪个国家会允许国安“不设防”的区域存在，而中央安全部门在地方上设置相关分支机构，在美国、俄罗斯、德国等国都是普遍做法。

FBI在全美设400多个“分支”

从《煽动叛乱法》《间谍法》《敌对外侨法》，到《国家安全法》《外国情报侦察法》《外交使团法》等，美国的国安法五花八门，可以说是世界上国安法最多的国家之一。美国的国家安全机构也异常庞大，包括中央情报局（CIA）、联邦调查局（FBI）、国家安全局、国防情报局等。其中，FBI是在国内层面维护美国国家安全的最主要执法机构，主要职能有反恐、反间谍、打击有组织犯罪、收集与美国本土有关的大规模杀伤性武器的威胁情报等。

与美国另一个著名情报机构CIA有所不同的是，FBI有执法权，CIA没有；FBI主攻对内安全，CIA主攻对外情报。FBI是美国联邦司法部的下属机构，现有雇员约3.5万人。除了设在首都华盛顿特区的总部，FBI还在全美各地设立了56个地区办事处以及约380个规模更小的卫星办公室。

总部—地区办事处—卫星办公室，这是FBI的三级指挥体系。56个地区办事处主要位于大都市，以所在城市命名，如FBI纽约办事处等。每个办事处监管一片区域，如亚特兰大办事处负责整个佐治亚州，波士顿办事处负责FBI在缅因州、马萨诸塞州、新罕布什尔州和罗得岛州的业务，休斯敦办事处负责FBI在得克萨斯州南部40个县的业务。

不仅美国本土50个州处在FBI地区办事处的覆盖下，像波多黎各、关岛等美国联邦领地和海外领地，也都隶属相应的地区办事处。例如，FBI在波多黎各首府圣胡安设立了地区办事处，并在波多黎各其他5个地方设立卫星办公室。在夏威夷首府檀香山，FBI设立的地区办事处业务范围覆盖夏威夷州、关岛和美属塞班岛。关岛和塞班岛两地同时设有FBI的卫星办公室。当然，美国的这些领地通常还有海空军军事基地存在。

FBI在美国联邦领地波多黎各的地区办事处大楼。

FBI各个地方办事处的特工，工作任务非常繁杂，有可能前一天还在联邦法院作证，第二天则在执行搜查令并收集证据。由于独特的联邦体制，美国各个州和地方执法机构与FBI之间没有从属关系，FBI不监督和负责本应由各州执法部门完成的调查。如果案件涉及FBI的管辖权，或者严重到需要FBI介入，那么它将抽调特工与州和地方警察组成特别工作组，合作调查案件。

通常而言，国土安全属于联邦和州政府间的合作领域。此外，由于各州有自己的法律，州执法司法人员包括警察、检察官、法官等，是不许跨州行使权力的。因此，凡是跨州的案件便属于FBI的管辖范围，诸如人口贩卖、毒品走私、假钞运送等多为跨州犯罪行为，所以基本上就由FBI负责了。

FBI重视与州和地方执法机构间的合作关系。FBI在其网站上称，事实证明，特别工作组制度是联邦、州和地方执法部门联合起来解决特定犯罪和国家安全威胁问题的一种非常有效的方式。在执法中，有些犯罪可以同时是地方、州和联邦的违法行为。特别工作组通常关注恐怖主义、有组织犯罪、贩毒、银行抢劫、绑架等。FBI还与国家情报总监办公室和其他美国情报机构密切合作，收集和分析有关恐怖主义及其他安全威胁的情报。

自“9·11”事件后，美国在本土反恐方面的投入不断加大，打击恐怖主义就成了FBI与各州执法机构的重点合作领域之一。据了解，FBI在全美建立了超过200个联合反恐工作组，56个地区办事处都至少有一个，参与方包括州、地方和联邦的数百个机构，成员有分析师、语言学家和战斗人员等。FBI在各个地区的办公室，通常在处理反间谍案件时需要当地警察、司法部门合作，这样才能完成从锁定目标、签发逮捕令、执行逮捕到正式起诉的一系列工作。

近年来，美国不断加大对中国的经济和科技打压，FBI把更多精力放在所谓中国经济间谍和网络入侵上。在FBI亚特兰大地区办公室网站上，赫然放着所谓“中国黑客”的通缉令。

俄式“安全观”强调“全国一盘棋”

在与俄罗斯各界人士打交道过程中，笔者发现，俄罗斯上下对国安法、国安战略有着“幅度很大的认知”。从中央到地方，俄罗斯一贯重视国家安全体系建设，这是其历史传统，也是现实需要。

确切地说，对俄罗斯人而言，“国家安全”与其说是强力部门针对境内外敌对势力的防控，不如说是整个国家平稳发展的保障。另一方面，维护国家安全绝不仅仅是某个机构的“业务”，而是每个人、每个集体、每个社会组织和政府部门“不可割舍的事业”。保障国家安全是举国上下共同面对的事，是整个国家的一盘棋。

构成俄罗斯联邦的联邦主体有自治州、联邦直辖市、边疆区、共和国、州等，多达80多个。一定意义上，作为联邦主体，这些共和国和自治州拥有自己的“宪法、法律”或“法律、规章”。这么多联邦主体，俄罗斯怎样制定国安法并落实？

有俄罗斯友人告诉笔者，要想理解俄式“国家安全保障”，最好先读一读俄罗斯宪法，“翻开俄罗斯宪法，在第一页就会看到有关维护国家统一的论述”。俄宪法明确指出，各联邦主体地位“平等”，而联邦结构建立在国家完整、国家权力体系统一及联邦国家权力机关和联邦主体的权力机关之间划分管辖对象和职权、联邦各民族平等与自决的基础上。

俄罗斯普列汉诺夫经济大学政治系主任科什金曾对笔者说，“国家安全”并非只是国家的事情，它关系到每个人的生存状态和生活保障，比如失业率和基尼系数是评估国家安全状态的两个重要指标。换句话说，国家安全指的是“保护个人、社会和国家免受内外部威胁，这种状态可保障公民的权利、自由、应有的生活质量”。

俄罗斯“国家安全保障力量和方式”的主要目标除了保护国家政治、军事、领土安全外，还涵盖经济、信息、生态、资源、文化、社会、科技安全及核安全、外层空间安全等领域。显而易见，俄式“国家安全”与传统认知中的“国家安全”差别较大，因此，在构建国家安全体系的过程中，俄政府特别强调“国家权力机构、各组织和社会团体为维护联邦国家利益，保障个人、社会和国家的安全开展建设性合作”。为在各领域实现国家安全保障的战略目标，俄安全机构与其他部门及地方机关须进行持续不断的紧密合作。这在《俄罗斯联邦安全法》中有明确规定。

作为主要负责国内安全事务的机构，俄罗斯联邦安全局在全国各地均设有分支机构。2014年3月，俄罗斯将克里米亚从乌克兰手中夺回后，迅速于4月任命了联邦安全局在克里米亚共和国的负责人，在克里米亚的阿卢什塔、雅尔塔、叶夫帕托里亚，也都任命了相应的联邦安全局负责人。

从中央到地方，俄安全机构的每项行动计划都离不开地方组织的紧密配合。比如，俄安全机构致力于建立按地域划分的信息库，旨在让俄不同地区的民众能够体验“本国和其他国家最优秀的艺术和文化”。与此同时，及时阻止试图重新界定俄罗斯历史、否定俄罗斯作用和地位的行为，在确保国家文化免遭安全威胁的同时，国家安全保障力量应努力与各类社会机构保持合作，以促进当地民族文化的多样性、宽容性及各民族间和地区间的文化交流。

德国编织“没有死角的安全网”

作为一个联邦制国家，德国联邦政府和16个州各有其职能。内部安全、教育、文化等领域的权限归属各州，但联邦政府仍会在地方上设置各种分支，尤其宪法保卫局等安全领域的机构是“重中之重”。这些机构与联邦总部合作，执行国家安全方面的法律。

“德国主要有三大安全部门——警察局、刑事调查局和宪法保卫局，均设有联邦和州层面的机构。”柏林安全政策专家诺克尔西告诉《环球时报》记者，国家安全主要由宪法保卫局维护。

总部位于科隆的联邦宪法保卫局成立于1950年。“虽然它被称为德国三大情报机构之一，但它在新时期的工作范围越来越广，不仅负责一般意义上的国内安全情报工作，还涉及文化安全、科技安全、经济安全等。”诺克尔西说，联邦宪法保卫局在各州设有分局，各州分局归州内政部管辖。

“德国联邦宪法保卫局在地方上设立分支，是有法可依的。”诺克尔西说，德国《基本法》第73条和第87条都有相关规定。而联邦宪法保护法和巴伐利亚宪法保护法则详细规定了宪法保护机构的任务、权力等。巴伐利亚还有特殊法律，如巴伐利亚安全检查法等。

“如同安装了一套国家安全预警系统”，对于州宪法保卫局的任务，诺克尔西打了一个这样的比方。这个部门的任务很多，包括打击伊斯兰极端主义、外国极端主义、右翼极端主义、左翼极端主义等。现阶段，越来越多的文化、经济等领域的安全，比如防止关键企业被国外企业收购，防止科学家被外国收买等，也在宪法保卫局的任务范畴内。

“宪法保卫局只有预警和监督作用，它本身没有执法权，不能逮捕任何人。不过，它会把获取的信息进行评估，然后通知警方、检察部门、议会、移民局、联邦国防局等。”诺克尔西说。

记者了解到，德国联邦宪法保卫局采用非常现代化的技术设备开展工作，其总部有一台巨型计算机，能极为精确地检查各种信息。早在1976年，西德政府就通过此类计算机查出潜入国内的15名间谍。如今，联邦宪法保卫局还要通过巨型计算机等处理各州发来的信息。

2016年英国通过全民公决的方式决定脱离欧盟后，巴伐利亚州一些分离势力也开始盘算独立。成立于1946年的“巴伐利亚党”就是其中之一，它引起巴伐利亚州宪法保卫局的高度关注。有德国民调机构2017年调查发现，巴伐利亚州32%的受访者赞成该州独立自治。

相比较，极右组织“帝国公民”更可怕。该组织不承认德意志联邦共和国的主权，坚持极右思想和历史修正主义，甚至自行印发“德意志帝国”的“护照”。最臭名昭著的一个事件是，2016年10月，巴伐利亚警方在搜查“帝国公民”成员沃夫冈的家时与其发生交火，一名警察死亡、两名警察重伤。

在采访中，记者发现，德国从联邦到地方都非常重视国家安全教育。德国国防白皮书等文件中规定，学校、社会和家庭有责任对青少年一代开展历史、宪法、国家的和平与安全等方面的教育。对于“国家安全”的概念，德国民众也习以为常。慕尼黑一家车企的工程师托斯滕对《环球时报》记者说，德国媒体几乎每天都在讨论国家安全话题，尤其是在全球性危机越来越多的背景下。

近年来，德国强化安全改革，一是加强联邦部门的领导决策权，加快安全部门的反应，二是加强安全部门与经济、文化、科技、网络等部门的沟通，旨在编织一张没有死角的安全网。