我国省级行政区划改革设想：根据克氏理论推测可设49个省级行政区

行政区划是国家对行政区域的划分。具体地说，就是根据国家行政管理和政治统治的需要，遵循有关的法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异和人口密度等客观因素，实行行政区域的分级划分，将国家的国土划分为若干层次、大小不同的行政区域系统，并在各个区域设置相应的地方国家权力机关和行政机关，建立政府公共管理网络，为社会生活和社会交往明确空间定位。

省，是我国地方最高一级行政区划单位，自元朝始，历经元、明、清及民国，延续至今已有７００多年的历史，已经成为我国社会、政治、经济体制的重要组成部分和我国行政区划战略的重要内容。截至2021年12月底，全国的省级行政区划包括２３个省、５个自治区、４个直辖市、２个特别行政区，共３4个省级行政区，其实城镇规划君何方洪曾经工作过6年的我国的新疆生产建设兵团也是事实上的省级行政区，我国实事求是的省级行政区应该是35个。随着社会、经济的发展，我国目前的行政区划与我国市场经济的发展要求、运行方式越来越不适应，并对我国社会转型的正常演变构成了越来越明显的制约作用，其表现出的主要问题有：省区范围偏大，悬殊较大；管理幅度不均，管理层次多且乱；“市管县”体制弊端日益明显，与市场经济平等竞争、自由联合、互利共赢的宗旨相悖；行政区域边界尤其是省界犬牙交错，破坏了自然经济区域的完整；政区通名体系混乱；对部分大城市的特殊地位重视程度不够。根据我国行政区划体制存在的问题和社会的发展趋势，以及广大学术界的深入研究，我国的行政区划改革应本着“小政府、大社会、统一、规范”的指导思想进行和展开，其具体方案为：理顺政区通名体系，更改不规范的政区专名；划小省区，调整省级行政区划的管理规模；减少层次，撤销地级市管县（市）的体制；探索新的设市模式，构建“都市省——都市县——市”三级城市行政区划体系。其目的就是要减少省级行政区划的管理层级，缩小管理规模，统一设置规范，提高管理效率，降低管理成本，有效维护国家统一，推动地方相互往来交流和共同发展。

图一：我国的行政区划体系图

一、我国省制（省级行政建制）溯源、特点与定位

（一）省制设置的演变

中国古代王宫禁地称“省”，即省中。魏晋时期，于中央设中书、尚书、门下三省，辅助皇帝处理日常政务，“省”始成为官署名称（城镇规划君何方洪认为现在日本的“省”就参照的我国古代“省”）。北齐时，曾于地方设行台省，管辖地方，省又成为中央在地方的派出机构。行台，隋唐以后亦有设置，设置较普遍的为金朝。金熙宗完颜宜于天会十五年（１１３７年），在刘豫齐国故地置行台省。以后，地方遇有重大事务，中央常遣尚书省官员坐镇地方便宜行事，称“行尚书省事”。但金时的行尚书省，仍是中央在地方的临时派出机构。元承金制，元世祖忽必烈以中书省总理全国政务，改地方行尚书省为行中书省。随着疆域开拓和政局的稳定，至成宗大德年间，除京都附近地域由中书省直接管辖治理，称为“腹里”，在全国共设１１个行省，各行省设平章（官职名）政事，总揽一省军事、民政、财政诸大权，行省成为地方最高行政区划。

明承袭元末的省制，但将南京、北京附近地域归中央直隶，称为两京：南京、北京；另设置１３个行省。清初，将明代的两京分别改置为行省：北京辖区置直隶行省，南京辖区置江南行省。康熙初又分陕西为陕西、甘肃，分江南为江苏、安徽，分湖广为湖北、湖南，共１８省，这就是人们通常所称的中国“本部１８省”。晚清光绪末年，先后在东北设置辽宁、吉林、黑龙江３省，在西北边陲设置新疆省，在东南自福建省分出台湾岛置台湾省。清亡时，全国共设２３个省，其中台湾省于１８９４年中日甲午之战后，沦于日本。可以这样认为，元朝行省制的确立，是中国行政区划史上的一个重要创举，而清朝则基本完成了现代省级行政区划的设置。

民国时期，省级行区有所增加，至民国３６年（１９４７），全国除西藏设立地方之外，共设有３５个省（台湾省已被收回）。中华人民共和国成立前，各级地方人民政府进行了省制调整，１９４９年底，全国共设省建制２９个。

截至2021年12月底，中国的行政区域划分为３４个省级行政区，包括２３个省、５个自治区、４个直辖市、２个特别行政区，加上一个新疆生产建设兵团就是35个省级行政区。

图二：我国现状行政区划统计表

（二）省制现有的特点

省、自治区、直辖市、特别行政区同为中国地方行政建制和区划的最高层次。从元朝开始建立省制至今已有７００多年的历史，除去人民共和国成立之初的一个极为短暂时期外（被大行政区取代，前后约５年），省一直是中国国家结构最高层面的占据主导地位的建制单位。充分认识“省”这种建制单位的特点，有助于进一步理解中国地方政制中的一些基本问题。

省作为国家的基本行政单位，一般具有三个特点：一是地盘比较大，人口较多；二是下辖若干层级的地方行政单位，实行层级管理；三是省机构直接面对中央政府，它能代表中央管辖、领导、制约地方，又能代表地方抗衡中央。具有这三个特点的地方行政单位，不管用的是什么名称，如我国的省、自治区、直辖市、特别行政区，美国的州，日本的县、府、道，英国的郡等，实际上都是最高一级地方行政单位。

纵观我国省的发展历程，至少具有以下三个方面的重要特性：第一，省是一种规模相当大的地域政治实体，其地域面积和人口同世界上一些中等规模国家不相上下。第二，省是一种具有悠久历史的地域性政治实体，其存在的时间普遍超过当今大多数国家（包括一些大国）。第三，省在中国的政治结构中分担中央的部分功能。

（三）明确省制定位

所谓定位是指省级行政区在中国行政区划体系中的功能与特点。实际上是省区与中央、省区与基层的政治经济相互关系问题。中国省级政区有四种类型，即一般地域型政区——省，民族自治型政区一自治区，城市型政区——直辖市和特殊型政区——特别行政区。张友谊在论述中国地方分权问题时曾指出：“中国的地方分权既包括中央与一般地方行政区域的分权，又包括中央与民族区域自治地方的分权。”从“一国两制”角度看，上述四种类型中的前三种属于同一大类，即都实行的是社会主义制度，第四种类型实行的是资本主义制度。但从国家结构形式角度看，民族型和特别行政区实行的是区域自治，是同一类型，只不过后者是更高程度不同的自治。民族自治区与特别行政区既是我国地方行政区域的一部分，又享有一般地方行政区域（省）和城市行政区域（直辖市）所不享有的民族地方的自治权或特别行政区的高度自治。这是我国中央与地方关系的一大特点。本文所讨论的省级行政区划改革问题，主要着力于一般地域型政区和城市型政区的改革问题。

二、我国省级行政区划改革的重要性

作为国家最高层次的地域型政区——省制的设立、调整是关系到国家稳定、地方发展、区域政治结构与权力分配关系的大问题，是国家政治、经济生活中的大事。根据政治体制和行政管理体制改革的总体要求，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军为指针，以完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化为方向，及时改革行政区划，使其适应和促进先进生产力、先进文化的健康发展，体现最广大人民的根本利益，已势在必行。

（一）改革省制是现代交通、通讯和管理体制变革的需要

我国现行行政区划建制和地方政府设置的基本框架，是在计划经济体制的条件下确立的，是与计划经济体制和当时的客观条件相适应的。随着经济社会的发展，特别是随着社会主义市场经济体制的逐步建立和政府职能的转变，行政区划面临的客观形势和环境正发生着深刻变化，现行行政区划体制中一些深层次的矛盾和问题也日益显露出来。正确认识和把握客观形势和环境对行政区划的影响，特别是经济体制转轨、交通通讯条件改善和城市化发展对行政区划的影响，是科学调整变更行政区划的前提条件。

1、交通运输条件发展对行政区划的挑战

区域间交通和空间可达性是相互依存、彼此依赖的。在某一特定时间，交通网络的结构和客货周转能力影响了区域内部的交流通达性，即交通系统本性决定了区域的空间可达性。空间可达性表现在出行费用和出行时间两个方面，当空间可达性提高时，区位联系的倾向随之增长，提供给人群和产业部门的出行机会和出行模式也将随之增加。现代运输业的迅猛发展让我们可以清晰地看到交通条件的改善。交通是联系地理空间社会经济活动的纽带，是实现社会化分工的根本保证。交通技术与手段条件决定空间相互作用的深度和广度，一个地区的交通状况往往成为该地区经济发达程度的重要标志，“要致富，先修路”，便是对其最简单、朴实的说明。过去，生产力水平不高，交通通讯不够发达，一定程度上造成行政区划建制的规模偏小，层次偏多。随着交通通讯条件的改善，当前我国公路、高铁、普铁、航空运输四通八达，高铁动车和高速公路迅猛发展，极大地缩短了市镇乡村之间的空间距离，极大地改善了行政管理的条件和手段。由于科技的进步、交通通讯的发达和管理手段的现代化，行政管理效率大大提高了，行政区域的管辖幅度可以增大一些，管辖下一级行政区的数量可以增加一些，管理机构则可以精简。这有利于从整体上适当减少行政管理层次，扩大行政区域管理的幅度，为行政区划体制的结构性调整创造了条件。

2、网络通讯技术的普遍应用改变了传统的行政管理基础

科学技术的飞速发展，特别是信息技术的普及与运用，有力地推动了社会生产力的提高，已改变或正在改变人们的思维方式和生活方式，对传统技术和传统产业提出了极大的挑战，其中与行政管理最密切、最重要的一个方面就是政府信息化发展。政府信息化正日益改变着行政组织的结构形态。网上办公、远程会议、虚拟机关的产生，打破了政府工作的时空界限，提高了工作效率，加强了政府部门之间的信息沟通和互动，从而使行政组织中的一些中间管理机构被撤销，形成行政组织结构形态的扁平化，这也为我国政府机构改革提供了技术上的保证。政府信息化对行政组织的影响绝不仅仅是技术上的，还表现在政治方面，即表现为对行政组织运作方式的民主化影响。这种影响表现为两个层面，一是行政组织内部运作方式民主化；二是行政组织外部运作方式民主化。

3、管理技术创新对行政区划改革的推动作用

发轫于企业治理的现代管理学革命，正日益渗透至社会管理的方方面面，政府管理首当其冲。我国原有的在计划经济时期形成的以政府为主体的“官本位”、“等级制”、“金字塔”式的垂直隶属关系的组织结构必将逐渐弱化。扁平化的组织结构将会有大的发展，这是现代社会组织结构发展的大趋势，现代化的行政管理要适应这种新趋势。根据现代管理技术发展，在行政区划设置和职能分工方面，应按照效率、效能原则，纵向层次不可过多，要尽可能地适中、适当，以缩短领导层与实施层的距离，便于上下沟通，降低信息失真率，提高工作效率。在政府机构改革中，政府的结构层次是十分重要的问题，如果政府的结构不合理，只在其机构数量上增增减减，是很难达到目的的。目前我国的行政体制表现为过分集权，计划体制的成分十分浓厚。下级政府工作机构的设置必须得到上级政府的批准；下级政府的工作必须在上级政府的工作布置之后才能进行；全国的财政收入由中央政府计划制订后，逐一层层分解给下级，下级必须保质保量地完成等等。由于集权体制的根本影响和政府想拉动经济的指导思想，使中央政府制定大量的各种各样的计划。计划要执行，必然要增设机构和人员去完成，这就决定了政府机构和人员的膨胀。执行要有效率，必然要减少管理幅度，因为人的精力和能力是有限的，管理幅度大了，管理效率就低。管理幅度缩小，必然要增加层次。随着社会主义市场经济体制的逐步建立健全，各级政府都在进一步转变职能。一方面，在经济管理方面正在从微观管理转向宏观管理，区域经济的运行逐渐由以纵向为主的计划经济转向以横向为主的市场经济；另一方面，随着“行政许可法”的颁布，政府部门的行政审批项目逐步减少，审批程序逐步简化和规范，行政管理的事务性工作逐步精简，这为行政管理幅度的扩大创造条件的同时提出了新的要求，这就要求行政区划的结构体系由层次多、幅度小向层次少、幅度大的扁平化、民主化、效能化方向转化。

（二）改革省制是适应社会主义市场经济发展的需要

行政区划设置的根本决定因素是生产力水平，地方行政管理需要多少层次、每一个行政区划单元管辖多大的地域空间，最终的决定因素是生产力水平。而新形势下之所以要逐步调整变更行政区划则主要是为了适应并促进经济的发展，为了使行政区划设置更好地更有效地为发展先进的生产力服务。这是由今天的时代背景和历史条件决定的。自然条件也是影响行政区划设置的一个重要因素，但生产力的发展和交通通讯条件的改善，可以解决自然条件差异造成的管理不便问题。同时，我国区域间经济发展水平极不平衡，东部地区进入了以工业化、城市化和信息化为支撑的新型现代化起飞阶段，中西部地区还在现代化的初期阶段。从东中西部地区的现实情况出发，国家的政策要有利于推进“东部腾飞、中部崛起、西部开发、东北振兴”的发展战略，东中西部地区要根据各自特点分别重点做好技术资源经济、人力资源经济和自然资源经济三篇大文章。作为上层建筑的行政区划改革创新，要为这个发展战略服务，根据地域经济发展状况确立改革创新思路，谋划行政区划调整变更的新格局。东部地区经济技术发达，城镇密集，经济市场化和国际化程度高，行政区划工作应着重适应培育国际化大都市圈经济的需要，积极推进都市联盟体制创新。中部地区经济技术不够发达，但人口密集，总量多，人力资源丰富，农村人口比重最大，对全国人均ＧＤＰ水平和现代化整体水平影响很大，行政区划工作应着重适应农业劳动力转移的需要增加设市城市数量。西部地区资源丰富，人口稀少，布局分散，发展成本高，行政区划工作要着重适应集中发展的需要调整扩大县城镇和重点镇行政区域规模。

（三）改革省制是淡化“行政区经济”现象，推进区域经济一体化发展的需要

行政区是为实现国家的行政管理、治理与建设国家，对领土进行合理地分级划分而形成的区域或地方。经济区是为实现国民经济因地制宜合理发展，对领土进行的战略性划分而形成的具有全国意义的专业化的地域生产综合体，它是商品经济比较发达的条件下，社会生产地域分工的空间表现形式。刘君德教授提出：“行政区经济”是指在既定的行政区划范围内，由行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊经济现象，是我国区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变过程中出现的一种区域经济类型。从中国区域经济的发展过程来看，行政区经济是特定历史时期的产物，它是中国由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中出现的一种特殊的区域经济类型，是中国特定体制环境下出现的一种过渡性质的区域经济。在计划经济时期，中国的地方经济是一种凌驾于自然经济联系之上的上下级层次之间的行政一经济联系，行政区之间的横向联系很不发达，即使是中央放权与收权，也只是中央与地方经济权力之间的转移而已，政府与企业、市场之间的关系并未根本改变。改革开放以来，企业的自主地位虽然逐步增强，但地方政府的经济权限也在扩大；市场经济体制不断推进，但地方政府仍然介入甚至替代企业在市场的竞争，政府与市场两个主体同时承担着行政区经济运行主体的职能，与计划经济时期的地方经济相比，行政区经济无疑是一种进步；但与建立在统一大市场基础上的经济区经济相比，行政区经济又是一种滞后的区域经济类型。（转型期凸现的行政区经济导致行政区之间横向经济联系的阻隔，从表面上看是由行政区划引起的，实质上体现的则是行政区之间的利益矛盾。）就行政区域规划而言，五级政府管理体制造成地方政府的“割据”局面，使全国统一的资源自由流通配置的市场一直无法形成。随着市场经济体制的完全确立，在确保稳定的前提下，积极创造条件，适度、合理地调整行政区划，改革、完善政区体制，则显得尤为重要和迫切。

三、我国行政区划的比较分析

（一）我国省级行政区划的历史演变与比较

省作为最高一级地方行政管理机构，在我国始于元朝。元朝统一中国后，在全国推行省制，元将全国分为１２大政区，即在中央京都附近设置中书省，称为“腹里”（包括北京、天津、河北、山东、山西），其他地方则分为１１个行中书省，简称“行省”或“省”。这１１个行省分别为：辽阳、岭北、陕西、甘肃、四川、云南、湖广、江西、江浙、河南、征东。“行省”之名不是元代首创，可追溯到东魏、北齐，距今１４００多年的历史。那时“行省”是官署的名称。中央政府的权力机构分为门下、中书、尚书三省。地方若有事，中央政府派员前往处理，组成“行台省”，但多属临时性质，其辖区、治所、职能变化很多，没有形成定制。这一制度在金朝运用最广，为加强对地方的控制，在远离金都的新征服地区设置了许多行台省。

元在征服中原的过程中，学习和发展了金朝的这一制度。每占领一个大的地区就设置一个行省，作为征服地区的行政机构，由于元对中原用兵时间长达七八十年之久，这种军管性质的行省制无法撤除，并在固定的范围内干预路、府、州的地方行政事务。因此，到平定宋前后，“行省”就渐渐成为路、府、州以上的最高一级地方行政区划，从而形成定制通行全国。由于“行省”迭置于原金、原宋有路、府、州、县之上，故形成总体以“省一府一州一县”四级制为主的层级多且层级关系复杂的繁琐的行政区划体系。元代行政区划层次复杂的另一重要原因是其疆域过于宽广，而作为第一级行政区的省数目太少，仅１１个行省。

明初沿用了元朝的行省制度，分设山东、山西、河南、陕西、四川、湖广、浙江、江西、福建、广东、广西、云南、贵州共１３个行省和一个中书省。洪武九年（１３７６）改设“承宣布政使司”，全国分为１５个大的行政区域，习惯上仍称行省或省。洪武十三年（１３８０）撤销了中书省，从此省便成为地方行政区划的通名。明朝地方行政管理机构分省一府一县三级，省下设府，府以下设县。清初沿明制，不久即改布政使司为“省”，初在内地设１８个省，另将东北、蒙古、新疆、西藏等地区作为特殊区域。晚清时期，省制增加到２３个。省之下分为府（州）、县。民国初年，一级行政区沿用清末的２３个省。后随时局变化不断调整，至民国３６年（１９４７），全国共有３５个省、１个地方、１２个中央直辖市，省下为县。

图三：1949年—1951年我国行政区划图

１９４９年到现在，我国行政区划体制调整变化较大，大致经历过以下变化，并建立民族区域自治型和特别行政区划体制。建国之初，至１９５２年前，实行大行政区、省（行署区）、县、乡镇四级行政制度。省县之间设立专区，专员公署为省政府派出机构。１９５３年～１９５４年，大区成为中央行政分治区，省为最高地方行政单位，其下设县，县下为乡镇。专区及区同前一时期一样，是政府派出机关的辖区。

图四：我国建国初期行政区划

１９５５年～１９６６年，大区撤销；在少数民族自治区设立民族自治区：１９５５年新疆省改制为新疆维吾尔自治区，１９５７年广西省改制为广西壮族自治区，１９５８年宁夏回族自治区成立，１９６５年西藏自治区成立。地方行政层次分为两大类：①省、自治区一自治州一县、自治县一乡；②省、自治区一县、自治县一乡。前者在地方行政体系中不居主导地位，为数较少。

１９６７年～１９７８年，地区革委会成立，专区更名为地区，事实上形成省、自治区一地区、自治州一县、自治县一人民公社四级制。１９７９年以后，市管县体制的普遍推行，地方行政层次再次分为两大类：①省、自治区一自治州、地级市一县、自治县一乡；②省、自治区一县、自治县一乡。前者在地方行政体系中居于主导地位。１９８２年宪法规定，在我国设立特别行政区，我国现行的行政区划体制由此形成。

图五：1999年我国行政区划图

（二）我国现行行政区划与主要发达国家的比较

目前世界上的大多数国家实行的是二级制和三级制，采用多级制的比较少。采用四级制及以上的国家仅占其中的约１／９，数量很少，且大多为发展中国家，如中国、泰国、印度、坦桑尼亚、塞内加尔等。其成因主要是长期的殖民统治和封建统治，复杂的地理环境、人文环境、社会发展水准低下和地方自治发展程度不高。我国行政区划层级较多，一般为四级制，有的地方甚至是五级制。美国总体上是二级制和三级制并存；加拿大的行政区划是两级制；英国从总体上看是三级制；法国、德国是三级制；日本、印度是两级制；俄罗斯、韩国为三级和四级制并存。不难看出，我国单位区划平均人口无疑是最多的，行政区划的人口集中性很大。而且某些省级行政区的划分表现出地区集中与组合，致使我国七普人口在６０００万以上的省就有９个。

行政层级的多少和行政幅度的大小受国家的政治结构、行政区划的历史沿革、经济社会发展水平、国家领土面积大小、人口数量等因素的影响。世界上的许多小国，如城市型国家新加坡、梵蒂冈等根本不需要行政区划；还有一些面积大但人口少的国家，如挪威、芬兰行政区划为二级制。行政区划不仅与国家面积和人口有很大关系，还和国家政治体制有关，比如美国、加拿大，不仅面积大，且人口也相对较多，但由于它们是联邦制的国家结构，行政区划也是二级或三级制。

图六：我国与其他国家行政区管辖幅度对比表

总的来说，在欧美经济发达国家，城市化水平高，城市型行政区在一个国家的行政建制中占主导地位，其行政区划层次多为二、三级制。而我国由于国土面积大、人口多，政府管理经验不足和特殊的社会制度等都导致了中国行政区划的多级制。行政层级和管理幅度的合理划分，要适合经济和社会的发展，在这方面，可以借鉴国外的经验，简化行政层级，增加地方政府的管理幅度。权力下放和地方分权也是为适应形势发展的要求而做出的理性选择。比如德国，从１９６８年到１９７８年的十年间，联邦德国境内的县从４２０个减少为２３７个，市从１３９个减少为９１个，行政区从２４０００个减少为８５００个，提高了政府的行政效率，并加强了地方自治。在美国，分设５０个州和一个哥伦比亚特区，下辖县、市，部分县、市下设乡镇，且乡镇的数量正在逐步减少，现在大约有１７０００个乡镇。这种扁平状的行政区划结构，使得管理人员管理职责更大，便于深入基层，有利于上下沟通，提高行政效率。同时，各个州根据州内的具体情况，结合地方特点，因地制宜实行行政区划，并采取合适的政府组织形式，满足了地方发展的需要，有利于地方管理。地方政府有较大的自治权力，这也增强了地方发展的积极性和自主性。加拿大的一级行政区划为１０个省和３个地区，二级行政区为４３００个，管理幅度大。这种行政区划特点与加拿大的联邦制和地方自治传统有关，还与加拿大地广人稀有关。加拿大对城市建制的改革成果是建立了大都市区和区域性政府，比较典型的有多伦多都市政府和在温哥华地区政府。加拿大地方政府在区域管理中采用的协商与合作机制，对我国统筹区域经济发展有极大的参考价值。在进行区域规划与管理时，要突破行政区划的限制，打破行政分割、各自为政的做法，逐步建立起区域内相关利益团体共同参与决策、相互协商、相互合作的机制。

图七：世界上191个国家行政区划层级图

此外，英国的英格兰区域协会、德国的超区域合作组织——法兰克福城市区域管理组织为我国在跨区域管理方面提供了参考。在面临共同的且个别政府又无法独立解决的问题，如交通、信息、供水供电供气等基础设施和环境保护等公共服务时，要加强区域政府间的衔接和沟通，实行公共服务的跨地区共建、共管、共用，提高资源使用效率，达到双赢、多赢。法国在城市规划方面的成功经验对我国当前的特大城市的管理有一定的借鉴意义，如巴黎大区的设立说明了只有将巴黎放在一个更广阔的空间内，才能既保护巴黎旧城，又保护巴黎的持续繁荣。

图八：中国与发达国家行政区划对比图

四、我国省级行政区划的现状、存在问题及原因

（一）我国省级行政区划的现状

2021年12月底，全国设有２３省、５自治区、４直辖市和２个特别行政区、新疆生产建设兵团为地方最高行政单位。省：河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、海南、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、台湾。自治区：内蒙古自治区、广西壮族自治区、西藏自治区、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区。直辖市：北京、天津、上海、重庆。特别行政区：香港、澳门。新疆新疆生产建设兵团：新疆兵团是实打实的省级行政区，由党中央、国务院和新疆维吾尔自治区党委双重管理，新疆生产建设兵团党委在新疆维吾尔自治区党委领导下工作，在行政区上独立，互不隶属。按中央与地方之间的关系和权限划分，可将其分为如下五种类型。

1、普通省制区域：省是国家结构中最高层面的一种一般地域型建制，也是最普遍的地方行政建置单位。现行省制是社会历史发展过程中逐步演变而来的，由于人口密度的不均衡、自然条件的地域差异及民族分布、历史传统等因素，各个省的规模差距很大，省情、区情差异性强。比如东南沿海、平原地区省区面积小、人口密度大、经济实力强，而西北边疆省区则与之相反。

2、中央直辖市区域：这是指由中央政府直接管辖，与省、自治区同级的地方行政建制。１９５４年颁布的《宪法》规定，全国分为省、自治区和直辖市，正式确立直辖市的行政地位。我国现有四个中央直辖市行政区域。

3、民族区域自治区域：在民族地区设置专门建制是中国行政区划的一大特色。中国是一个统一的多民族国家，在少数民族聚居的地方实行民族区域自治，可以解决国家治理少数民族地区的特殊需要，以维护政治上的统一和安定。如“道”则是中国历史上最早设置的民族区域型建制单位（《汉书・地理志》：“有蛮夷日道”）。当代推行民族区域自治制度，建立民族区域自治区以及嵌入其他行政区域的自治州、自治县（旗）等。

4、特别行政区区域：特别行政区是当代中国中央与地方关系在特定社会历史条件下的一个基本事实和在一定范围内存在的发展趋势，这在１９８２年《宪法》中得到确立。我国已设有香港和澳门两个特别行政区，并将推广到台湾地区。

5、特殊省级行政区：我国目前只有一个特殊的省级行政区即新疆生产建设兵团。生产建设兵团是指中华人民共和国建国后陆续组建的各类生产建设兵团，是中国通过军垦这种特殊体制达到巩固边防，发展经济，安置人员的目的，兵团成为党、政、军权合一，工、农、兵、学、商五位一体的半军事化组织和社会经济体系，尽管如今只有新疆生产建设兵团存在，但是在那段激情燃烧的岁月里，全国陆续出现过12个兵团，3个农建师，后来陆续都撤销了，只剩下最初建立的新疆生产建设兵团。新疆生产建设兵团承担着国家赋予的屯垦戍边职责，实行党政军企高度统一的特殊管理体制，在所辖垦区内，依照法律、法规自行管理内部行政、司法事务，是在国家实行计划单列的特殊社会组织，受中央政府和新疆维吾尔自治区双重领导；所属师、团场及企事业单位分布于新疆维吾尔自治区各行政区内，主要由兵团自上而下地实行统一领导和垂直管理。新疆生产建设兵团各级都建有中国共产党的组织，发挥着对兵团各项事业的领导作用。兵团设有行政机关和政法机关，自行管理内部行政、司法事务。兵团是一个“准军事实体”，设有军事机关和武装机构，沿用兵团、师、团、连等军队建制和司令员、师长、团长、连长等军队职务称谓，涵养着一支以民兵为主的武装力量。兵团的党、政、军、企四套领导机构与四项职能合为一体，在战略地位重要、团场集中连片、经济基础好、发展潜力大的垦区，设有若干个“师市合一”的新疆维吾尔自治区直辖县级市和若干个“团（场）镇合一”的建制镇，由兵团实行统一分级管理，师和市、团（场）和镇党政机构设置均实行一个机构、两块牌子。

上述五种类型的省级行政区域，它们之间不是孤立存在的，而是相互融合、制约和促进。它们统一于中国单一制国家结构中，维系着国家的统一和领土主权的完整，这是在长期的历史发展中所确立的，也是未来中国各行政区域变更的基本前提。

图九：我国现状行政区划图

（二）存在的主要问题

我国现行行政区划体制是在传统计划经济体制下形成的，有许多方面还是元明清民国时期遗留下来的，因而它不可避免地积淀着一些不合理的东西。这些不合理的东西集中体现为它制约着区域经济的形成与发展，制约着国土、资源的开发以及工业、城市的合理布局，制约着社会主义市场经济体制的建立和完善。一句话，它促进社会经济可持续发展的功能有限。

1、管理幅度不均，管理层次多且乱，有悖管理原则

2021年底全国（不包括香港、澳门、台湾三地）３2个省级政区，333个地级政区（包括293个地级市、30个自治州、7个地区、3个盟），2844个县级行政区（包括973个市辖区、388个县级市、1312个县、117个自治县、49个旗、3个自治旗、1个特区、1个林区），38741个乡级行政区（包括8773个街道、21157个镇、7693个乡、962个民族乡、153个苏木、1个民族苏木、2个区公所），平均１个省级行政区管辖10.4个地级政区，１个地级行政区管辖8.5个县级政区，１个县级政区管辖13.6个乡级政区，与国外主要国家政区管理幅度比较，管辖幅度明显过小。与此相对应，行政管理层次繁多。２０世纪８０年代实行市管县体制前，以三级、虚四级制为主，随着市领导县体制的推行，实四级制占居多数。此外，部分地方县、乡之间存在县辖区，乡、村之间有管理区，再加上事实存在的副省级、副地级、副县级，使得地方行政管理层次（不包括村级）多达９级。按照管理学原理，采用扩大管理幅度和减少管理层级的形式可构成“扁平型”的组织结构；采用缩小管理跨度和增加管理级数的方式，则形成“高耸型”或“直式”的结构。可见，我国的行政区划层次属于后一种，而美国等绝大多数国家实行的是前一种。一般而言，“扁平型结构”可使管理人员有更大的管理职责，并减少对上级的依赖性。由于扁平式结构层次较少，因而有助于缩短基层与上级组织的行政层次距离，因此有利于信息情况的上下沟通。但是，如果上级领导的下属太多，则会出现管理上的困难等其他方面的问题。“高耸型结构”可能使上级对下级进行更具体的指导和更严密的监督，也可以给有能力的下级提供更多的晋升机会。但是，由于级别层次多，需要的各级管理人员也多，因而开支就会增大；层次多，信息情报的沟通也会困难；层次太多，也容易出现办事效率差，各级组织容易出现相互依赖、相互指责的情况；过多的层次，由下至上的逐级汇报，难免出现一些不真实的汇报。这样，高级领导人就难以真正了解下情。我国现行行政区划层次是与计划经济体制相适应的，由于当时我国的经济决策、经济联系以政府垂直系统为主，因而这一系统既有利于中央政府通过各级行政区的上通下达管理国民经济，又照顾了我国地域辽阔的基本国情，有效地控制了每一级行政区下属的行政区数量。但随着社会主义市场经济体制的建立与完善，政府职能、市场、金融体制、财税体制、投资体制等改革的不断深入，简化行政层次，才有利于中央政策的及时贯彻，有利于建立一个灵活高效的行政体系，有利于根据各地的自然经济特点和优势，建立各具特色、协调发展的省区经济结构。

2、省级行政区幅员偏大，且悬殊较大

我国大陆地区现有32个省级行政区划设置（不包括香港、澳门、台湾，但包括新疆兵团）。2020年第七次全国人口普查我国总人口为14.1178亿人，平均一个省人口4412万，面积30万平方公里，分别是４８个大国一级政区平均规模的15.4倍、4.1倍，相当于一个中等国家的规模；面积超过英国、意大利，接近波兰、德国，世界上230多个国家和地区平均规模的0.48倍，人口则超过南非、西班牙、波兰，是２３０多个国家和地区平均规模的2.01倍。美国的面积和我国相当，人口只有我国的１／４还不到，一级行政区联邦州的数量为５０个。俄罗斯面积相当于我国的２倍不到，人口只有我国的１／１０左右，一级行政区的数量有８１个。日本的面积只有我国的约１／３０之一，人口只有我国的１／１０不到，一级行政区的数量也达到了４７个。法国面积和人口均约只有我国的１／２０左右，与我国一个中等省的规模相当，但一级行政区的数量达到了９５个。我国一级行政区的平均管辖范围（除去港、澳）达到了30万平方公里，与韩国、英国、德国、日本的国土面积相当；人口更是达到近4400万，高居世界首位，约相当于世界上一个中等规模还偏大的国家，因为联合国规定人口超过5000万的国家为世界人口大国，而我国人口达6000万以上的巨型省区就有９个。

同时，省区之间在面积大小、所辖人口多少等方面悬殊很大。新疆面积约占全国陆地面积的１／６，分别是江苏、浙江两省面积的１６倍，宁夏的２４倍，台湾、海南的４５倍，北京的１００倍，上海的２７０倍，香港的１６００倍，澳门的６４０００倍。人口最多的广东省已达1.26亿人，而人口较少的海南、香港、宁夏、青海、西藏、新疆生产建设兵团只有几百万，最少的澳门2020年底总人口只有68.32万人。河南与西藏人口相差３５倍多，与澳门人口相差达200多倍。省区规模过大不利于加强中央政府的宏观调控和集中领导。美国前国务卿基辛格博士在日本金泽市举行的“北陆地区论坛”演讲时指出，中国几乎每个省的面积和人口都比欧洲一个国家要大，中央政府的统一控制无论如何也会放宽。

图十：我国地级市行政区划分布图

3、“市管县”体制的严重弊端

“市管县”体制是我国城市行政管理体制之一，即由市管辖若干县或自治县，以经济相对发达的中心城市带动周围农村的行政管理体制。“市管县”体制始于解放初期，从１９８２年开始大规模的推行。它是试图解决城乡协调发展，并探索一条有中国特色的城市化道路的一次伟大尝试。经过近40年的发展，“市管县”体制的推行，不仅没能真正发挥城市的中心作用，也没能实现试行这一体制的宗旨，并且出现了许多新问题。概括起来讲，主要体现在三个方面。

（1）行政管理的矛盾。“市管县”体制实化了省县之间的中间层次，既违背了《宪法》关于行政区划的规定，又增加一个行政管理层次，有违“精简机构”、“降低执政成本”的原则。1982年至2021年，地级政区从317个增加到333个，市辖区从５２７个增加到973个，县级政区总数从2790个增加到2844个。地区体制时期，由于地区属于省（自治区）派出机构而不是一级政权建制，很多行政管理工作由省直接对县、省里管得比较宏观，县的自主权和回旋的空间都比较大。在“市管县”体制下，市对县的领导是全方位的具体的领导，不利于发挥县级行政单位的积极性。

（2）经济利益的矛盾，市县争利是市县矛盾的核心。产生这个矛盾的主要根源是市的经济实力不够雄厚，加上有些市管辖县的数量多、人口多、面积大，市带县带不动，市对县的经济社会发展难以有大的倾斜、扶持和援助，相反甚至要依靠县的“贡献”来投入市区建设，因而在财税分成、基建投资、开辟新的生产项目等方面常常优先考虑市区。有些新设的地级市每年还要县里上交市里一定数量的市政建设经费，用于市政府所在地的中心城市建设。这样就出现了“市括县”、“市挤县”的情况，认为市不仅带不了县，还要揩县的“油”来肥市。

（3）城乡关系的矛盾。在“市管县”体制下，市里既要抓城市工作，又要抓农村工作，在工作部署、城乡利益分配等方面难免出现不平衡，普遍存在重城市轻农村、重工业轻农业的现象，在一定程度上加剧了“三农”问题的严重性。市政府的工作重心一般放在城区，把发展二、三产业放在突出的位置，久而久之自然对农村工作指导不力。总的来说，“市管县”体制作为计划经济时代的产物，是一种单极、点状、分割、独立的行政管理模式，不符合社会主义市场经济发展的要求，是新旧体制交替的阶段的一种过渡形式。

4、行政区域边界尤其是省界犬牙交错，破坏了自然经济区域的完整

我国区域边界很不规则，不仅给现代行政管理带来不便，而且容易引起边界纠纷，不利于安定团结。“犬牙交错”的郡界划分方法始于秦，以防地方势力利用山川自然形势割剧自立。作为一项普遍的区划制度，在西汉初年反映得尤为明显。元明清三代省界划分中的“犬牙交错”现象，承袭秦汉旧制而有所变通，而元则将“犬牙交错”进行到极致，并延伸到省级以下的政区。以满足中央集权统治和防止军阀割剧的需要为首要原则，不顾唐及以前的“山川形便一原则，亦无视历史上最重要的几条山川边界——秦岭、淮河、南岭、太行山等的存在，使得任何一个行省都不具备完整的形胜之地。比如陕西行省跨秦岭而有汉中盆地，使四川省失去其北面的天然屏障秦岭。

图十一：犬牙交错的行政区划图

“犬牙交错”的行政区域边界在冷兵器时代有效地避免了地方的分裂割剧。在以自给自足的小生产为主的封建社会，生产规模小，地域分工协作少，商品经济很不发达，商品流通数量小、距离近，地域内部自给自足，对外闭关自守，因此副作用不大。进入现代社会，社会化大生产与市场经济日益发达，商品交流频繁，地域生产专业化与分工协作不断增强，这种“犬牙交错”的边界人为地破坏了自然经济区域的完整性，割裂了经济区内部的客观经济联系，阻碍了人、财、物和信息的正常流通，严重影响了经济社会的发展，也不利于地方政府的行政管理。

图十二：犬牙交错的四川省与陕西省地图

5、对部分大城市的特殊地位重视程度不够，主动辐射有限

现行省制的又一个缺陷是对特大城市的特殊地位重视不够，直辖市偏少，且分布极不均衡。省和直辖市虽然都是直隶于中央的一级行政区域，但二者是不同性质的行政建制。省是国家出于地域辽阔的原因而划分设置的行政区域，包括农村和城市，且以农村地区为主。直辖市是国家设立于大城市地区的地方行政单位，其行政区域以城市为主，包括部分农村地区作为其郊区。对于具有特殊地位和特别重要的大城市，直接隶属于中央管辖是完全必要的。世界各国发展的经验都证明，大城市是一国或一个地区经济社会文化发展的支柱和核心。在我国实现现代化的进程中，应重视发挥大城市的这种极核作用。当前我国的直辖市数量过少，且大都分布在东部沿海，这对促进全国现代化是不利的。

6、政区通名体系混乱

我国政区通名体系混乱，专名重名、同音、用字和读音不规范，给交通、邮政通信等行业和人们的社会交往带来诸多不变。

一是通名体系混乱、层次不清、概念模糊。在横向结构上，同级政区的通名过于繁多，如县级有县、自治县、县级市、旗、自治旗、市辖区、林区、特区８个。在纵向结构上，不同等级的政区使用同一通名，等级不明，如“市一有中央直辖市、副省级市、地级市、副地级市、县级市。同样是“市”，面积、入口相差数百倍、千倍甚至万倍。市的功能和概念不断被扩大，几乎成了万能单位，这种不规范、不统一、不科学的设置，造成“市”的等级、规模、隶属关系的混乱，最典型的就是市（地级）管市（县级）。

二是专名重名、异字同音或近音，用字生僻难认难写，不符合正音、正字的规定。①政区专名重名，据统计，仅县级以上（不包括市辖区）政区专名就有数百个重名，容易引起混乱的是部分重名政区不驻一地，如阿坝藏族羌族自治州和阿坝县，吉林省和吉林市。②三个政区同名的问题，比如大理自治州大理市大理县，临夏回族自治州临夏市临夏县，和田地区和田市和田县等。③政区专名异字同音或近音，拼音重名。县级以上政区专名汉字不同而拼音相同的就达３００多个，占县级以上政区总数的１０％。④部分政区专名用字生僻，包括使用异体字、繁体字等，如焉耆、隰县。⑤通名专名化，一是历史政区通名专名化——通州、晋州、涿州、定州、沧州、霸州、冀州、深州、朔州、忻州、锦州、盖州、徐州、邳州、常州、苏州、通州、海州、楚州、扬州、润州、泰州、杭州、鄞州、温州、湖州、嵊州、台州、衢州、徽州、滁州、宿州、池州、宣州、福州、泉州、漳州、赣州、抚州、胶州、莱州、青州、兖州、德州、滨州、郑州、汝州、林州、孟州、禹州、邓州、鄂州、荆州、随州、郴州、永州、靖州、广州、雷州、高州、化州、惠州、梅州、连州、潮州、柳州、全州、钦州、梧州、贺州、宜州、象州等；二是现行政区通名专名化——兴国县、景德镇市、柳市镇等。三是自然聚落通名专名化——运城市、驻马店市、扎兰屯市、奎屯市、石家庄市、枣庄市等。

（三）存在问题的原因分析

1、与我国社会发展水准低和交通通讯条件相适应

我国地方行政建制之所以层次较多，省县之间之所以要设个管理层，是与我国国家结构的单一制特点和山区多、平原少的地理条件密切相关的，是与一定的经济发展水平和交通通讯条件相适应的。新中国成立初期，中央人民政府曾对行政区划体制进行改革，具体措施主要有三条：一是划小省区，二是增设直辖市，三是设立大行政区。三条措施的共同目的都是为了巩固新生的人民政权，便于中央政府对地方的行政管理。国家进入全面建设时期以后，为了减少层次、提高效率，对建国初期的这种行政区划体制又进行了调整，撤销了大行政区，合并了一些省和直辖市。但地级管理层仍然保留。当时之所以没有撤掉地级管理层，是因为省区面积大、交通通讯条件落后；因为计划经济体制下政府管的事务多，政府不仅要制定下达各种各样的经济计划指标，而且还要分配生产生活物资，诸如柴油、化肥、钢材等生产物资一般都由政府一级一级调拨，具体琐碎的事务性工作之多、工作量之大。同时，行政审批一直是各级政府及其职能部门的一项日常性工作，也是影响行政管理层次和管理幅度的一个重要因素。随着改革的深化，需要政府审批的事项会越来越少。县以上的行政管理越来越由微观转向宏观，省政府及其所属部门管理的下属单位个数可以大幅度增多，省完全有能力直接领导几十个县。过去，交通通讯不发达而造成的管理不便是我国行政管理层次过多的另一个重要原因，现在公路、铁路、航空四通八达，电话、电视、信息网络日渐普及，方便了联络，缩小了空间，缩短了省县之间的行政距离，省对县的管理和县与省的联络都较之过去便捷得多。特别是近几年随着高速公路的发展，从一些县城到省城，过去需要两三天的时间，现在只需几个小时甚至几十分钟。

2、“市管县”体制在市场经济中的局限性。

“市管县”体制的矛盾，根源于这个体制本身的局限性，是行政体制与市场经济的矛盾，从理论上讲这个体制不符合市场经济的发展方向。市管县是一种“城乡合治”思路的产物。当时，政府希望通过市管县来进行城乡互补，缩小工农“剪刀差”，实现城乡一体化。实行“市管县”体制，只是做到初步把城市经济区与行政区的形式统一起来，在内涵上，因受到我国的行政性分权改革，同时政府职能转换不到位的影响，两者没有得到真正的统一。突出表现在：大市带县以后，仍沿用传统的行政手段与管理方式对所辖市县进行经济管理。使得“市管县”体制在一定程度上打破了旧的条块分割，又形成了新的“块块”。实际上将中心城市作用的发挥限制在新的框框内，不仅不利于市场经济条件下充分发挥中心城市的作用，促进竞争性市场的形成，而且给更大范围内的统筹发展增加了难度，阻碍了地方比较优势的发挥及区域间各要素的合理流动和优化组合。为了消灭城乡差别而推行城乡合治，这是一种肤浅的逻辑。只有城乡分治——城市自治和农村自治，才是真正的城市化道路。城市和农村是完全不同的两种社会组织形式，有着完全不同的运行系统，两者之间的关系应该是平等开放而不是统治与被统治。但在中国的大部分地区，市管县带有明显的统治经济特征，城市不仅不能带动农村经济社会发展，反而对农村的进步产生了“负拉动”效应。过去是农业补工业，现在是农民养市民。在经济动力不足、工商业并不发达的城市，政府为了缓解财政压力，只有向农民伸手了。说到底，市管县的城市化道路，是一种排斥市场机制的道路。在这样的体制下，没有实力的市也要维持着庞大的行政级别架构；而一些有实力的县级市，比如顺德、南海、江阴，它们的ＧＤＰ甚至比有些省都要高但却连银行支行的设立资格都没有。所以，在很多地方，市县之间存在着强烈的利益冲突。

3、基于政治、军事需要

以满足中央集权统治和防止军阀割据的需要为首要准则，人为地把同一自然地理单元分割给若干个行省，突破了以前按山川自然地形划分政区的传统做法而形成“犬牙交错”的省界。这种行政区划分界强调政治性和行政性，没有考虑或很少考虑行政区划的经济性因素。虽然在军事不发达的社会有效地避免了地方的分裂割剧，维护了国家的统一和安定，对自给自足的小农经济没有影响，但终究造成行政区与自然区、经济区的很不一致，“行政区划这一看不见的墙有可能对区域可持续发展产生一种阻滞效应”。在迈向知识经济时代的今天，现代化的高科技战争已不局限于地面，是“陆、海、空、天、电”这五位一体的军事角逐，呈现超立体、大纵深、全方位、多层次的特点。利用破坏完整的自然地理单元来防止地方割据，对数字化的、多维空间的立体战争已经没有任何意义。

4、法治基础薄弱

行政区划作为国家的结构体系，无疑应力求稳定。回顾１９４９年以来，在行政区划体系安排上曾经出现过的频繁变动，究其原因，主要体现在对于行政区划的变更，缺乏较为完善的法律规范，与行政区划相关的法律，仅有一部《行政区划管理规定》，内容比较简略，没有涉及地方行政建制设置的标准。其他与行政区划变更相关法律性文件，都是以国务院“决定”、“指示”、“通知”等政令形式发布。因此在行政区划变更上，更多的是一种执行行为而不是一种执法行为，因而易受人为因素影响。行政区划法制的健全，对于行政区划的调整、变更，可以做到有法可依，更具规范性。同时有助于排除人为的主观因素，不致出现大起大落的大规模变革，有利于行政区划的相对稳定性。

5、行政区划的布局缺乏长远战略规划

行政区划是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题。行政区划设置是否科学合理，直接关系到国家和地方行政管理的效能，关系到资源科学配置和生产力合理布局，关系到经济社会的健康发展。随着经济体制改革的不断深化和市场经济体制的逐步建立，在短短四十年里，“市管县”体制产生出的矛盾和问题越来越多。可见当时在行政区划调整时的考虑不够长远。

五、省级行政区划改革的制约因素及应遵循的具体原则

我国现行行政区划设置的合法性源于现行宪政制度。由此，行政区划改革隶属于政府行政体制改革的一个组成部分，因其涉及区域政治权力、经济利益、社会资源的再分配，涉及地域文化的包容与整合，涉及区域中长期发展等敏感话题，历来是公共管理的一大难点领域。省级行政区划改革的目的是缩小省级行政区划的规模，简化行政管理中的隶属结构层次，以达到大部分省级行政区划管辖范围的小型化和行政管理结构层次上的扁平化，切实提高地方政府的行政管理效率。但是，目前行政区划改革中所面临的难题比较多，操作的难度也比较大。认清影响行政区划改革的主要制约性因素，采取相应的对策，在发展的过程中消除这些负面因素的影响，是一项极具挑战性的课题。

（一）省级行政区划改革的制约因素

1、当前行政机构设置与行政管理模式的制约

省级行政区划改革属于行政体制改革中区域管辖范围的改革，其目标就是使省（自治区）级行政管辖区域的小型化，提高政府行政管理效率，保证行政管理行为面向社会、面向公众的公开性和公正性，增加政府行为的透明度，确保省级行政区划内行政机构的管辖权限、行政管辖承载量，与所辖区域的人口、经济、社会等方面规模的基本一致性。

目前行政管理的模式是按现行行政区域划分的要求设置的，无论是机构设置的类型、相应机构的职能、机构的隶属关系、机构的权限要求，都与省级行政区划改革后机构设置的要求相差甚远。如果考虑到省级行政区划改革后管辖区域的不同、机构结构层次上的不同、机构职能管辖范围的不同，那么，这种机构设置格局和管理模式，无疑就形成了省级行政区划改革的一大制约因素。从省级行政区划改革所必须具备的各项前提条件看，行政机构设置的顺利过渡，对改革的成功具有至关重要的作用。这是因为区划改革的目的，就是为了更好地发挥行政机构的管理职能，提高政府行政管理效率，适应市场经济进一步发展对行政管理提出的要求，而这种作用的发挥显然是取决于区划改革后行政机构的运作。以现行行政管理体制下行政机构设置和管理模式的现状来看，它与行政区划改革后职能行使的要求存在着多方面的差异，这一转换过程将是长期的，它需要在论证、探索的过程中，一方面要完善后过渡时期的行政管理，另一方面又要为未来行政区划机构设置作必要的铺垫，由此可见机构改革过渡的艰巨性。

省级行政区划改革，不仅是省（自治区）级行政管辖范围在幅员、人口等方面的缩小，它还涉及相应行政机构的设置、行政职能的转换、行政行为范畴的划分。改革后的省级行政区划，不以地域结构为构成单元，不以地域文化模式为构成单元，它将打破地域界限，以管辖区域的小型化、隶属机构设置的扁平化为改革目标，同时，在机构设置上也力求精练，分工明确，不同行政层级的行政机构尽量避免在设置和职能上的重复。

2、现行经济利益格局的影响及地方保护主义的制约

当前中国的经济格局，东南沿海与西北高原之间的差距是相当大的，即使在同一省份，这种不平衡的格局也大量存在，如在经济最发达的广东省也存在着欠发达地区。在历史的发展过程中，因经济发展的不平衡形成了地区间经济水平的差别后，经济利益的驱使和经济利益分配因素的支配，就形成了明显地从维护地方利益着眼的地方保护主义。这种在地域观念影响下形成的地方发展思路，虽然具有符合地方实情、依据地方利益发展要求的优点，但从整体上看，却与国家的战略发展要求与宏观管理产生了多方面的冲突。

3、长期省籍建制下的传统地域观念过重

我国省（自治区）级行政区划的划分，是依据一定的历史沿革、山川地理、风俗民情等共同因素所形成的，它的存在已经有了几百年的历史。在过去交通和通讯极其落后的时代背景下，人们活动和交流的范围极其有限，现行省级行政区划的幅员范围，大致规定并形成了在这一范围内人们活动和交流的空间界限。在这一特定的范畴内，人们生存和活动所依赖的自然地理特征、气候特征、山川地貌、风俗民情，以及在这一自然环境中所形成的自然经济形态、生活习俗等铸就了具有鲜明地方特色的地域观念。从今天我国大部分的省（自治区）级行政区划看，每一个省（自治区）都有自己特色的地域观念，这种观念在几百年的历史演变中，形成了隶属于这一模式下人们的基本价值观、生活方式、方言特色，形成了主导许多人行为方式选择的内在驱动，带有突出的地方文化烙痕。这就有了行政区划改革与传统地域观念的冲突，这种具有省情特色的地域观念，是长期历史发展过程中形成的心理积淀，在中国，大多数人的地域观念是根深蒂固的，“某某省人”是他们最普遍认同的地域身份标志，地域观念成为主导人们参与社会活动、经济活动重要的心理影响因素。省级行政区划改革不仅是行政区域的变更，而且还是对传统地域观念的突破，对这种模式支配下的传统价值观念、生活方式、行为取向的突破。改革开放以来社会发展和经济生活的变化，虽然逐步弱化了这种观念和文化积淀，但那种对内在心态起支配作用的“根意识”，却使他们在面对变革各种传统的过程中，必然要带来程度不同的心理障碍和心态失衡。因此，行政区划改革所面临的传统地域观念和文化模式的制约，是一个需要以社会观念的更新和经济的发展，来改变人们传统观念和生活方式的长期变革过程。

（二）省级行政区划改革应遵循的具体原则

中国的省级行政区划工作，必须坚持为党的总路线、总任务、总目标服务，为社会主义现代化建设服务，为国家的政治稳定和经济社会发展服务。故行政区划要遵循有利于国家行政管理、国民经济和社会发展、民族团结及巩固国防和相对稳定的总原则。

1、行政区与经济区的协调性

行政区与经济区关系的协调实质上就是为了使经济区的市场调节能力与行政区政府控制市场的能力达到与区域地位相符的均衡状态，并在中央政府的宏观经济政策调控下，使区域统一的经济系统能产生自我组织能力，使得这种均衡具有朝着有利于培养市场利益主体的决策能力和创新能力的方向发展的运行趋势。经济发展区域化是我国市场经济深刻发展的新趋势，一个经济区域往往跨越多个行政区。例如：“长三角”经济区跨越上海、江苏、浙江３个行政区单元的１５个城市，“大珠三角”跨越广东（１４个市县）、香港、澳门３个行政区单元，“京津唐”环渤海而建，包括北京、天津和河北的３个地级市和５个县级市。在各个经济区里，行政区之间产业发展自成体系，产业同构、同质竞争，生产力布局重复现象严重；外向性经济发展各自为政，甚至恶性竞争；地方保护造成生产要素在区域内流动不畅和市场分割。以长江三角洲地区为例：由于内部自然禀赋比较相似，该区内产业结构趋同现象十分严重。以“两省一市”（浙江、江苏、上海）为统计口径，计算出来上海与江苏的产业结构相似系数为０．８２，上海与浙江产业结构相似系数为Ｏ．７６，江苏与浙江产业结构相似系数高达０．９７。城市之间也大抵如此，苏州、无锡、常州三城市的主导产业基本是“机纺化冶食”，甚至各行业的比重都十分接近。不仅长三角存在这些问题，珠三角、京津冀及其他经济区都是如此。产业同构造成了不少的重复建设和政府资源浪费，直接影响了产力的空间布局，阻碍了市场作用的正常发挥，引起盲目竞争、不公平竞争。因此，经济区的经济发展要突破行政区界线，在较大范围内按经济区网络进行合理组织，以实现行政区与经济区的整合。行政区划的界限一旦成为经济发展的瓶颈和障碍，就应加以调整。

2、保持自然地理单元的完整性

自然地理单元主要是依据各地自然地理条件区分的，其界线不是按照省界，而是依据山地平原这样的地貌单元来分隔的。而我国现行省制基本继承了元以来的“犬牙交错”现象，打破自然区域的完整性，人为地造成与自然地理格局的不和谐。１９８４年，全国农业区划委员会编制的中国自然区划方案将我国自然地理区划分为：一级区，包括东部季风区、西北干旱区、青藏高原区：二级区即自然地区，包括东北、华北、华中、华南、内蒙古、西北、青藏七个自然地区；三级区是自然副区，全国划分成３５个自然地理副区。虽然行政区划不必与自然区划完全重合，也不可能完全重合。但在进行行政区划调整时，如果考虑自然地理因素，则有利于在这类行政一自然区域内进行科学合理的区域规划。实现区域内的人口、资源、环境与经济、社会的协调发展，从而达到区域内可持续发展的目标。省辖行政区域范围的设置，还须考虑到综合地势因素。它要求一定范围内经济布局的相对均衡性和合理性，这些条件是以自然地理的基本特征为依托的。我国地貌地势西高东低，呈三级阶梯状分布，以及山脉众多，纵横交错，起伏显著，构成了我国地貌的骨架，控制着我国地貌形态类型的空间分布，其中有的山脉还是我国重要的地理分界线，如南岭、秦岭等。在省级行政区划范围内，应当尽量在保持地形完整性的基础上，适当考虑平原、山地的合理配置，即使在沿海地带，也应是平原与丘陵相交错；在西部地区则是山地与盆地或绿洲、草场的多重组合。

3、区域内交通、通讯网络的通达性和完整性

过去，生产力水平不高，交通通讯不够发达，一定程度上造成行政区划建制的规模偏小，层次偏多。由于科技的进步、交通通讯的发达和管理手段的现代化，行政管理效率大大提高了，行政区域的管辖幅度可以增大一些，管辖下一级行政区的数量可以增加一些，管理机构则可以精简。这有利于从整体上适当减少行政管理层次，扩大行政区域管理的幅度，为行政区划体制的结构性调整创造了条件。根据中心地理论的相关理论可知，省区形状的不规则、省区内部通达性不佳直接导致了中心城市的扩散作用降低，往往省区中心城市的触角难以达到的地区都是发展较落后的贫困地区。这一原则也适用于其他各级行政区，这在国际上也有类似的做法，如韩国政府拟将首都从首尔迁往位于中部地区的燕岐一公州，主要原因之一就是想协调地区的均衡发展。新的省区调整过程中，必须强调其地理区位和交通区位，保证新的省区形成以省区行政中心（省会或首府）为中心的、通达各县市的交通通信网络。

4、区域经济发展的紧密性．

区域经济是按照自然地域、经济的内在联系、商品流向、民族文化传统以及社会发展需要而形成的经济联合体，是特定地区国民经济整体的总称。我国是地大人众但人均资源占有并不丰富的发展中国家。各地区在自然资源、地理区位以及人文特点等方面存在着极大的差异。这种差异不仅影响着各地区的经济发展，而且影响着各地区的工业化、现代化的进程和经济发展的道路。因此，区域经济问题是中国经济和社会发展中的一个重大问题。党的十六届三中全会提出了要统筹区域经济发展，国家也加大了统筹区域经济发展的力度，提出了实施西部大开发、振兴东北老工业基地、促进中部地区崛起等战略。区域经济的协调发展，是指区域之间在经济交往上日趋密切，相互依赖日益加深，发展上关联互动，从而减少区域间经济差距，达到各区域经济与社会的可持续发展的过程。

以“苏、浙、沪”三地的旅游开发为例：２００４年之前，三地的旅游开发局限于各自的行政区域内。如围绕太湖的无锡、苏州和湖州就各打各的牌：无锡称“太湖绝佳处，毕竟在鼋头”；苏州说“太湖风光美，一半在姑苏”；湖州道“环太湖地区唯一因湖而得名的城市”。现在，“苏浙沪一利用各自旅游资源的互补性，进行区域旅游统一规划，优化体制，搭建共享信息平台，打造品牌，形成完整的“园林山水都市游”，各个地区在区域合作中拓展自己的旅游业，取得了可喜的成绩，实现“三赢”。

5、区域人文文化现象的近似性

中国文化总体上是统一的，但这种统一性是通过一个个文化圈来体现的，呈现出多元的复合状态。在过去交通和通讯极其落后的时代背景下，人们活动和交流的范围极其有限，在这一特定的范畴内，人们生存和活动所依赖的自然地理特征、气候特征、山川地貌的不同，历史地形成了不同的自然经济形态、风俗民情、语言特征、意识思维特征等为内涵的人文文化圈或区域人文文化。由于对地方文化的认同和依赖，这些大区域人文文化区之下又细分为众多的地方色彩浓郁的小型文化区，它们各有特色且又相互联系，共同组成我国统一的中华文化圈。在划分省区时应该照顾到这些区域人文文化区的近似性，但自元以来的“犬牙交错”的行政区划原则，人为地割裂和拼凑了一些省区，导致区域人文文化现象的不完整。如陕西、甘肃跨秦岭南北，江苏、安徽、河南跨淮河南北等人为割裂现象均应加以改变。诚然，我们不能一味追求人文文化现象的完全一致，因为这类现象在一省或一地市内的差异现象也很明显，如四川省内的川南、川北、川西、川东、甘阿和攀西在方言、文化方面的差异就很大。

6、区域中心城市的依托性

城市是人类文明和进步的标志，是人类历史发展到一定阶段的产物。任何一个城市的形成和发展，都是和相关区域的经济发展联系在一起的，城市是其所在区域经济的增长极。

区域中心城市依周边地区而存在：一方面，中心城市与周边地区在经济发展差别的比较中存在；另一方面，中心城市不可能在周边地区十分落后的情况下率先步入现代化的行列。中心城市和周边地区这种千丝万缕的联系，要求地区之间应该而且也必须进行协调，实现共同发展。我们要深刻把握这种区域经济发展的规律性，重视区域中心城市集聚功能，发挥中心城市的增长极作用：通过中心城市经济活动的扩散，发挥对周边地区的带动作用。发挥中心城市资本效率优势，形成区域增长极。开发初期，中心城市资本的边际效率可能较高，资金可能会由周边地区向中心城市流动，这可能会进一步加快中心城市经济发展和现代化进程，而使周边地区经济发展速度和现代化进程受到负面影响。但这一过程不可能持久，随着大量资金向中心城市的流入，中心城市资本的边际效率会逐步下降，周边地区资本的边际效率会逐步提高，这时资金开始从中心城市向周边地区返流，周边地区的经济发展速度和现代化进程就会加快。

因此，从长远的角度来看，资金在中心城市和周边地区之间的流动不仅有利于中心城市的经济发展和现代化进程，而且也有利于加快周边地区的经济发展。近期要从资本效率的角度，加大对中心城市的投资力度，快速形成区域经济的增长极，这样才可以在长期内求得共同快速发展，而不是在短期内求得相互平衡。发挥中心城市对周边地区的技术扩散作用。中心城市技术进步的条件和环境较好，技术进步的速度较快，技术供给的能力较强。周边落后地区这方面的情况相对较差，技术通常由中心城市向周边地区流动。

因此，要建立和形成技术在中心城市和周边落后地区之间有效地流动和扩散机制，发挥中心城市在地区经济发展中的技术制高点作用。发挥中心城市人才集聚优势。人才是地区经济发展最宝贵的资源。由于中心城市的发展机会、教育基础设施和生活条件相对较好，中心城市集中了一个区域中大量优秀的人才。同时，在一个区域内，人才表现出由周边落后地区向中心城市流动的趋势和特征。要有效解决一个地区发展中的人才匮乏问题，必须加快提高现有劳动力素质，实施人才开发战略。一个地区人才的培养和储备，要依靠中心城市在教育、科技等方面的优势。同时要形成一个有利于人才成长和利用的有效的人口流动机制。在现阶段，中心城市能够给人才提供广阔的发展空间和用武之地，要肯定和鼓励人才从周边落后地区向中心城市的流动，这样有利于经济发展。中心城市发展了，周边落后地区必然受益，不能靠行政手段强行阻止人才的流动。否则，不仅不能充分发挥人才在落后地区的作用，而且中心城市的人才需求也得不到满足。

7、保持县级行政区的基本稳定性

中国的县制萌芽于西周，产生于春秋，发展于战国。至秦代基本定型后，一直为中国固定的基层地方行政区。县制能保持如此长久的稳定性充分说明，县制作为中国基层行政区划的实体单位，其设置符合行政管理运行规律，其规模适当、管理有序、设置合理。经过几千年的发展，中国的县在经济、社会、文化方面已形成相对独立的地域实体。它既是一级基层行政区，也是一级基层经济社会和自然相互交融、相对独立的综合体。“郡县治，天下安。”中国县级以上历代行政区划变更很大，但基本都能保持社会稳定，其中一个很重要的原因就是因为“县”作为基层行政区划能够始终保持相对稳定，这也是中国行政区划演变的规律和特点之一。在新的省级行政区划改革中，保持县级行政区的基本稳定，基于两个内涵：一是保持县作为我国行政区划体系中的一个层级不变。在新的省区划界线时，基本以县级作为界线，而不破县为界。二是对现行县制予以肯定的同时，对其一些不合理的现象加以调整，如前述的通名规范问题，因辖县过多过少应予以调整等，并且这些工作都可以在省级区划进行大调整之前进行，这对于保持社会稳定有着极其重要的作用。

图十三：省级行政区划调整设想图

六、省级行政区划的改革方案构想

根据政治体制和行政管理体制改革的总体要求，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻党的十九大和十九届五中、六中全会精神，以第二个百年奋斗总目标，遵循有利于社会政治稳定、有利于改革开放、有利于国家行政管理、有利于经济建设、有利于民族团结和精简、统一、效能的原则，针对当前行政区划存在的主要问题，以转变政府职能、改进领导方式、提高行政效率、降低管理成本为目标，行政区划改革的总体思路是：减少层次，划小省区，扩并县乡，重构社区，创新市制，理顺通名，整改专名，整合边界，分等管理，区域协调。根据这个总思路，分省的具体方案是设立６个都市省，３７个省，５个自治省，２个特别行政区，即在原有３４个省级行政区的基础上，增设１６个省级行政区，使我国的省级行政区总数达到５０个。

（一）理顺政区通名体系，更改不规范的政区专名

1、对省、县、乡级政区通名进行规范

（1）省级。一级政区通名规范，“省”作为一级政区的通名从元朝至今已沿用700多年，不仅被人们普遍接受，而且在国际上也是比较规范的，因而予以保留。特别行政区是出于某种特定的政治需要而设置不同于一般的地方行政建制，在中国是一种源远流长、历代不绝的政治举措，也应予以保留。而“区”和“市”用于不同层次的行政区，在实际工作中使用很不方便，常会造成一些麻烦。因此，保留省和特别行政区，将自治区改为自治省是可行的，将直辖市改为都市省，体现大都会的特色。香港、澳门、台湾实行一国两制，设置特别行政区；少数民族聚居地区设置自治省；城镇化达到一定水平的省级政区改为都市省；其余地方设置省。

（2）县级。县级保留县、自治县，增加都市县。其他县级名称如市（包括地级市、县级市）、旗、自治旗、特区、林区，根据具体情况分别改为县、自治县、都市县。

（3）乡级。乡级保留乡、民族乡、镇，增加市。其余同级称谓如街道、苏木、民族苏木、民族镇分别改为市、镇、乡、民族乡。

2、对政区专名的规范

政区专名作为地名的重要组成部分，是人类社会长期发展的产物，具有历史继承性，在一定程度上反映了特定时代或特定地区自然或社会的客观情况，是人类社会发展的“活化石”，应保持相对稳定。但对政区名称中存在的重名、同音、用字和读音不规范等问题应逐步予以更改，以方便人们的社会交往。

（1）专名重名的处理。对市辖区的重名问题，应更改郊区、城区、市中区、新城区等既重名又通名化的名称。不过对市辖区名称的调整可结合市辖区的调整而逐步更改，最终随废旧辖区的撤销而彻底解决。对县级以下政区专名重名问题，结合撤区并乡建镇予以解决，重点是城关镇等通名化、无地域特色的专名。

（2）异字同音、近音专名的处理。同一省区内通名相同的县级以上的异字同音和近音专名，其中发音相同的要尽快更改，发音较近的尽量调整；其他的不做专门更改，但在调整行政区划时要注意减少异字同音和近音专名。

（3）用字生僻、不规范专名的处理，应由行政区划和地名主管部门会同有关专家制定审音定字方案，一次性解决。

（4）对一个市县内专名相同的、政区不驻一地的，可根据当地具体情况，或迁移驻地，或更改名称。

（5）通名专名化的处理。对行政区通名专名中用“市”、“县”字的要尽量更名，用“镇”、“乡”字的可逐步变更，今后不再用名山大川等著名自然实体名称命名政区，尽量减少历史政区通名和自然聚落通名专名化。

图十四：五个计划单列市升格直辖市设想

（二）划小省区，调整省级行政区划规模的建议方案

秦朝疆域面积４００多万平方公里，根据各地经济发展水平，结合自然地形，前后被划分为３６—４６个郡，管辖１０００个左右的县，平均每郡统辖２０多个县，为二级级制，是中国行政区划史上的典范之一。西汉武帝时，是汉代鼎盛时期，全国分设１０３个郡国，统１５８７个县，大致千里一郡，人口百万，平均每郡辖１５县，“太守专郡”，是历史上中央与地方的关系基本上达到“内外相制，轻重相权”境地的时期。这种区划模式为以后各朝所称道，被誉为地方行政体制的楷模。有统计指出，重庆在１９９７年升格为直辖市后，撤销了地级市这一级政府，直接管理当地４０个区县，行政管理成本显著降低，减轻了农民的负担。学术界普遍认为，中国政府层级过多的一个重要原因是省份太少。因为省份少，所以各省管理的范围过大，一些大省如广东省、山东省七普人口已超过1亿，河南、江苏、四川人口都近１亿。原本我国《宪法》规定中国实行“中央一省一县一乡镇”四级行政制，但因为省一级政府没有办法直接管理太多的县，只好在省和县之间硬生生安插一级不受宪法承认的地级市来“分担工作”。行政层级过多的结果是政府管理成本高昂，管理效率低下。在行政层级只有三级（中央一郡一县）的汉代，官民比例是ｌ：７０００，唐代为ｌ：３０００，清朝是１：１０００，建国时１：６００，现在则是ｌ：３５，即３５人养一个公务员。重庆从人口大省四川分拆出来直辖后，取消地级市一级政府，财政供养人口比例达到ｌ：５２，若以ｌ：３５的平均比例为标准，重庆今天少供养了２８５０００名公务员，每年节省财政支出近３２亿元人民币。德国克里斯塔勒在《南德中心地》中研究了从属层次的数量推测模式，根据克氏理论推测，我国省级单位应在４９个左右。

1、划小省区，调整省级行政区划规模的思路

（1）力求使重新划分后的省级行政区面积、人口数量相对均衡，规模适度，区域版图完整紧凑。将人口超过5000万的广东省、山东省、河南省、江苏省、四川省、河北省、湖南省、浙江省、安徽省、湖北省、广西自治区等省区的行政区划进行拆分。按此方案调整后，各省份除广东省外人口都保持在5000万人以下。将省区面积过大或过于狭长的新疆、内蒙古、甘肃三省，建议进行拆分。将现行区划不尽合理的地区，也应做出适度的调整。按此方案进行调整后，各个省级行政区的区域版图更加完整紧凑，各省级行政区域的长宽比例均不超过３：１。根据中心地理论（德国地理学家克里斯塔勒提出）中有关最优区域形态的理论，即对单个区域而言，圆形是最优形态，它使中心点区位（位于几何中心的行政中心城市）向四边的通达性最佳，缩短管理距离，提高行政管理效率。但由于圆形区域问存在空隙，从行政管理学理论的角度进行分析，方形、六边形是最优的政区形状（浙江省政区是典型是六边形状。目前我国省级政区的形状类型有：方形、六边形、矩形、平行四边形、三角形、凹形、新月形、哑铃形和纺锤形。）我国幅员面积较大，各地自然及人文条件相差悬殊，不可能在全国应用这种区划模型。在认真考虑了人口、面积、自然地理环境、经济、交通、历史沿革等因素的基础上，也力求接近这种理想的区划模型结构。从建议方案地图中可以看到，长江、黄河下游及南部沿海地区基本呈蜂窝状排列，而且都能以一个较大城市形成一个高度结合的综合经济地域。

（2）力求使新的行政区划适应地区政治、经济、文化可持续发展的需要。此方案可使一个省级行政区以省会城市为中心，以其他中型城市为辅助，以现有铁路、公路及航空交通网络为框架形成一个密切联系的政治、经济、文化综合区域。原有的省会城市继续发挥地域中心城市的作用，全部保留为新区划的省会。在原有省会城市的基础上，将齐齐哈尔、通辽、青岛、徐州、赤峰、阜阳、南阳、怀化、桂林、湛江、宜宾、赣州、酒泉-嘉峪关、喀什等城市确定为省会城市，建立新省，重点培植以这些城市为中心的综合经济区域，使他们与原有省会城市一起构成我国的地域中心城市网络，以带动周围地区的经济发展。在新省会选址问题上，重点考虑新省会城市的交通、人口、水源和经济规模等方面因素，以能够在较大区域内发挥中心城市辐射作用的中型城市作为首选。此方案希望能够通过对省级行政区划的调整，达到促进贫困、落后地区经济发展的目的。上述新选定的省会城市除青岛外，所辐射的地区，与其邻近地区相比，均为相对贫困落后的地区，在这些地区独立建省，定将有利于中央对这些地区采取政策倾斜进行重点扶持，从而推动这些地区经济的快速发展。此方案也关注地域文化方面的因素。对于客家人及客家方言的主要分布地区粤东、赣南、闽西地区，建议单独组建一省（初定名为梅汕省），既可利于这一相对落后地区的经济发展，也可利于保护以客家文化为代表的中国古代民俗文化遗存。对内蒙古、甘肃、新疆、陕西等省区的拆分，也在相当程度上考虑了地域文化差异的因素。

（3）严格把握直辖市标准，有限度地增设直辖市。根据现行直辖市的发展现状、我国直辖市的空间布局和国家的长远战略规划，拟建议增设直辖市的城市标准是：一是要有相当的规模，包括人口和经济规模。中心城区非农人口要在500万左右。在经济规模上，不仅要看城市ＧＤＰ总量，城市ＧＤＰ占全省ＧＤＰ的权重，还要看其结构的先进性及经济质量。要具有广及数省的经济辐射能力和一定的城市影响力。二是地理区位和交通条件。为使直辖市实现合理布局，从目前情况看，应在东北、西北、华中、华南地区各选一个。同时要求交通十分方便，既便于与大区域内各省区的联系，也便于与外部的联系。三是从省情来看，被选直辖市，应是非现行区划的省会城市，尽量在双中心的省区中选择，且与现有直辖市或省会城市保持一定的距离，如青岛、大连、深圳。

（4）力求通过最小的调整幅度达到最佳的调整效果。此方案尽量保留原有的省级行政区划界线和原有省名，只对个别边缘县市进行调整。保留的省界占省界总长度的２／３以上，新建省区的面积也只占全国面积的３４％，不会对全国的稳定造成太大影响。对于上海市、山西省、浙江省、海南省、青海省、西藏自治区、台湾省、香港特别行政区和澳门特别行政区９个一级行政区，分别从政治、历史和地域独立性等方面考虑，保持原有区划不变。对吉林省、辽宁省、天津市、江西省、贵州省、云南省、新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区８个一级政区的飞地、嵌入式区域等根据自然区划、空间布局进行微调，这样便于各地区的行政管理和经济发展。

2、划小省区，调整省级行政区划规模的具体方法

（1）北京及周边地区。对于北京、天津以东、以北的秦皇岛、唐山、承德、张家口４个地级市以及京津中间所包围的隶属于河北廊坊的三河、大厂、香河３市县，建议划归北京，这样有利于北京大都市辐射作用的发挥，促进京北、京东这一带相对落后地区经济的发展。为实现区划版图的完整，将天津蓟县也划入本行政区。原北京直辖市在行政级别上或领导级别上往往要高于其他行政区，但其区划范围偏小，与高配的行政级别不太相称，如果按这样的方案进行调整，北京都市省的面积达到１１万多平方公里，人口达到３０００多万，其作为首都行政级别高于其他行政区就显得顺理成章了。原设在河北省境内的部分中央直属单位及北京市属单位（如北戴河等）也摆脱了飞地状态的尴尬。

（2）增设深圳、大连两个直辖市。依据上述设立直辖市的条件，增设深圳、大连为中央直辖市，改称都市省。符合前述直辖市设立标准的只有深圳、大连两市。其他几个非省会城市苏州、无锡、宁波、佛山因城市人口规模不足、距现有的直辖市和省会城市过近而不能被选，青岛则因有一定的辐射范围更适合做省会。对于原行政区划中的重庆，区划范围过大，建议划小区划范围。

（3）东北地区。在东北地区北部黑龙江省和内蒙古自治区相邻地区以齐齐哈尔为中心可形成一个省级区域，以齐齐哈尔为省会组建一省，因横跨大小兴安岭，并包含兴安盟大部分地区可名为兴安省。考虑到哈尔滨的城市辐射作用远大于齐齐哈尔，而大庆为典型的资源型城市，辐射能力更弱，故将大庆市的林甸、杜尔伯特二县划入兴安省。这一省的设立在相当一部分区划专家及爱好者中基本已形成共识。通辽、赤峰一带的归属问题，却是一个令人头痛的问题。民国时期，此地曾归热河省和辽宁省管辖，新中国成立后的２０世纪７０年代，曾有一段时间将这一地区分别划入吉林和辽宁，区划格局也不够理想，但若不将通辽、赤峰一带从内蒙古划出，则又破坏了整个东北经济区域的完整。所以建议将通辽、赤峰和吉林省白城市组合建立一省（暂定名辽北省），省会通辽。

（4）胶东地区。青岛作为胶东地区的中心城市，其城市辐射范围完全可以囊括青岛、烟台、威海、潍坊４个地级市及日照市的部分地区，特建议以青岛为省会设立一省。

（5）淮河流域。这一地区的山东、河南、安徽、江苏四省均为人口大省，建议在这一地区以阜阳和徐州为省会分别设立两省，暂定名为淮阳省和沂河省，以有效分解山东、河南、安徽、江苏四省的人口规模。

（6）河南、湖北交界地区。这一地区以南阳或襄阳为省会建立新省，暂名为汉江省，辖区基本包括襄樊市、十堰市、南阳市及随州市（广水除外），这样可以有效疏解京广线的交通压力。

（7）三峡地区或武陵山片区。在三峡地区建省的意见早已有之，但后来设立了重庆直辖市，就无人再议。但重庆并未包括整个三峡库区特别是距三峡坝址不远的宜昌市。作为管理三峡库区的省会城市，宜昌位于三峡水坝附近，远比重庆管理三峡库区更合适。现在要重新分省，在三峡地区增设一省似成必然。建议在这一地区以宜昌为省会建立三峡省，同时缩小重庆市的管辖范围，因有枝柳铁路方便了湘西土家族苗族自治州、张家界市与宜昌之间的交通，所以应将以上二市州纳入三峡省。如果三峡地区设省不可行，那么第二套方案就是武陵山片区设省，包括湖南省的怀化市、湘西州、张家界市、邵阳市的西部县市，湖北省恩施州，重庆市秀山县、酉阳县、黔江区，贵州省铜仁市、黔东南州为武陵省范围，省会设在全国交通枢纽的怀化市。

（8）湘黔桂粤交界地区。在这几省交界地带，湖南省会长沙偏于东北，广西首府南宁偏于西南，贵州省会贵阳又略偏西，在其间自然形成了以桂林为中心的一块较大的远离各省省会的区域。广西壮族自治区的壮族人口主要分布在区内中西部地区，东部的桂林、贺州、梧州、玉林、北海及贵港市的部分地区壮族人口比例较低，居民以汉族和其他少数民族为主，建议将上述地区从广西壮族自治区中划出，与相邻省份的远离省会的地区共同组建新省。桂林市以前曾为广西省的省会，与附近各省会城市距离适中，文化旅游资源也很丰富，拟在此以桂林为省会组建一省（暂名桂林省或广北省），辖区包括广西桂林、贺州全部及柳州北部三县，湘西南永州全部及邵阳、怀化的部分地区，同时也可将黔东南苗族侗族自治州的天柱、锦屏、黎平、从江四县划入。另外，在广西、广东交界地区以湛江为省会组建一省（暂名为广南省），辖区包括广西梧州、玉林、北海和贵港、钦州的部分县市，广东的湛江、茂名、阳江及云浮的罗定市。设立此省，可加大梧州一带与沿海的联系，促进这些地区的经济发展。

（9）粤闽赣交界地区。粤闽赣交界地区的梅州、河源、赣州及龙岩西部地区基本为客家人聚居地，潮州、汕头、揭阳、汕尾为闽南语潮汕方言区，建议在上述地区以兴宁为省会建立一省，暂名为梅汕省。有很多区划专家和爱好者都赞同在这一地区组建一省。

（10）川陕、川滇交界地区。四川面积较大，人口较多，东北部的达州、巴中、广元、南充、广安五市与省会成都距离较远，而陕南、川东北之间的大巴山、米仓山比秦岭低得多，不妨将陕南与川东北联合组建一省，暂定名为北川省（陕南汉中、安康二市居于秦岭之南，自然地理、地域文化与陕西中北部差异较大，且由于秦岭的阻隔，此二市与省会西安之间交通不便，虽近年筑成西康铁路，但作用仍有限）。只是在这一地区选择省会较为困难，论地理中心，应选巴中，但巴中城市规模小，交通状况不佳，缺少发展空间；论最大城市应选南充，但南充位置过于偏南，且与盆地内原有两大省会级城市成都和重庆距离都很近，不利于城市自身发展及带动全省；而汉中、安康、广元三市的地理位置更偏，反复权衡，综合考虑中心位置、交通条件、与现有省会城市之间的距离等因素，觉得达州附近为最佳，如在达州附近的三汇镇一带建设新省会，此地铁路可通成都、重庆、安康，南边约３０公里处的大竹为多条主要公路交汇处，又有水运之便，当为最佳选择。对于陕西的划分，也有一些人建议保留汉中、安康在陕西省内，而将北部划出，与甘肃庆阳地区组建新省，省会设在延安。这样的划分也曾设想过，但后来觉得陕北一带人口密度较小，单独设省规模略小，而且延安一带自然生态破坏严重，水源不足，又有谷地地形的约束，城市缺乏发展空间，因此放弃在陕北单独建省的想法。

四川、云南两省省会之间，距离很远，交通不便，建立在此增设一省，暂名为南川省，简称隽，源自汉晋南北朝时“越隽”之地名。此省范围包括四川的宜宾、泸州、内江、自贡、乐山、攀枝花、凉山彝族自治州全部和汉源、石棉、九龙三县，以及云南昭通市所辖全部市县。省会宜宾，宜宾较之西昌或攀枝花，更接近此省的人口中心（此省人口多居于东部５市），且交通条件更为优越。

（11）甘肃、宁夏及内蒙西部地区。现在的甘肃省，东西过于狭长，乌鞘岭西北方向的河西走廊地区和乌鞘岭以南、以兰州为中心的地区两部分之间自然地理及人文差异较大，而且距离较远，交通不便。而内蒙古自治区的西部的三旗在１９５５年以前曾分别归甘肃和宁夏管辖，故建议将甘肃河西走廊地区与内蒙古自治区西部的额济纳旗、阿拉善右旗整合建立新省，这样将有利于对黑河流域及巴丹吉林沙漠进行综合治理。因其地位于甘州（张掖）、肃州（酒泉）旧地，故用甘肃省名命名此省，而将以兰州为中心的省份命名为陇西省，并按照方便交通的原则，将六盘山以东的平凉地区部分市县及庆阳地区划入陕西。对于内蒙古自治区的阿拉善左旗和乌海市，因其与宁夏接近，仍划归宁夏回族自治区，以便于宁夏对其风沙源地腾格里沙漠进行统筹治理。

（12）青海、西藏地区。本想将青海省会西迁至格尔木，将西宁一带划归兰州所在省，以平衡省会的辐射区域。但这样可能对青藏高原北部及柴达木盆地本已十分脆弱的生态环境造成致命的破坏，不利于环保，故青海省的区划以保持现状为好。