新加坡如何摆脱“圈层型”扩张梦魇？

每经记者：杨弃非 每经编辑：刘艳美

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TOD（Transit-Oriented Development，以轨道交通为导向的城市发展）是什么？在新加坡，恐怕没有人能给出标准定义。

作为新加坡规划核心部门，市区重建局（Urban Redevelopment Authority, URA）执行规划师黄玉山，尝试用三个层次解释这个不那么“新加坡”的概念：

在顶层，它是综合的土地使用和交通规划理念；中观，它涉及对交通要道与战略通道的布局；而在微观，它将关系到如何让一个新城或区域自给自足。

无论怎么解释，都与城市规划密切相关。当TOD这个源自欧美国家的概念染上浓重的亚洲色彩时，新加坡这座以规划见长的国家城市，利用轨道交通为城市开拓出更大的发展空间。

“因为新加坡资源十分紧缺，必须通过细致规划，保证每一寸土地得到最高效利用。”负责新城规划的建屋发展局（Housing Development Board，HDB）规划师Stephanie说。

在他们与URA等部门共同努力下，新加坡从靠近南部的中心地区拓展成为包含23个新城的“星群式”城市格局，轨道交通则作为“血管”，将各种资源汇聚到每个市镇，形成高度聚集的功能中心。TOD“新加坡模式”也由此成型。

有效聚人、聚产的TOD理念，不仅渗入新加坡城市发展的细节，也重塑着城市风貌。

在此之前，新加坡曾以机动车出行为主，直到1987年才出现首条地铁线路；而如今，在人均GDP超2.5万美元城市中，新加坡不仅人均VKT（Vehicle Kilometers Traveled，机动车行驶公里数）最低，每年人均轨道交通行程也最长。

改变仍在继续。2019年3月，新加坡对外公布总体规划图草案（Draft Master Plan）。市民组队前往URA中心展厅，为公示中的新规写下建言。其中一块主题为“便捷与可持续交通”的展板，呈现出新加坡全新的交通蓝图——诸如Car-lite（减少用车）城市、公交与轨道优先走廊（Transit Priority Corridor）等新概念，勾勒出一个未来绿色出行和步行城市（Walkable City）的面貌。

“可能与其他城市不同的是，新加坡在进行包括交通在内的城市规划时，通常是以50年甚至更长时间为考虑范畴，政府通过精细规划、投入大量资金，为其落地给予‘兜底’。”陆路交通管理局（Land Transport Authority, LTA）战略规划主管麦景昇指出。

更值得一提的是，轨道交通在帮助新加坡成功开发新城的同时，最终的落脚点，依然是以满足人的需求为根本遵循。

城市扩张，从“爬行”到“蛙跳”

“想了解新加坡的未来，要看榜鹅新城。”在解释新加坡版TOD时，Stephanie数次提到。

榜鹅（Punggol）新城位于新加坡东北角，距樟宜国际机场不远，周遭仍处于开发状态——商业区尚待完善、榜鹅电子产业园企业还未完全入驻，但大量人流已涌入开往新城的地铁。

在新加坡，类似榜鹅这样的新城，并没有遭遇“空城”“鬼城”命运。自1960年起，新加坡先后4次推出新城打造计划，皆有效完成了新城重要使命——缓解与疏散新加坡中心地区过于集中的人口。

这种改变来得并不容易。最初，政府大兴土木，通过组建HDB在离中心区域更远的地方修建大量“组屋”，以此推动新城发展。到上世纪80年代，新加坡已经按照这种思路打造了13个新城。但数据显示，直到1990年前后，城市人口密度才实现总体显著下降。而这主要得益于当时三条主要地铁线路的开通。

也正是从这个时期开始，新加坡短短30年的轨道交通史，开始与城市规划“无缝衔接”。

“轨道交通代表的是一种综合、集约式的规划方式。”麦景昇指出，“土地资源稀缺是新加坡规划的前提，要尽量把土地发展集中在地铁线上。”

事实上，TOD本身就是一种层级式发展理念。所谓层级，就是为城市发展提供一些“焦点”——区域中心。新加坡在规划时，通过这个理念使得住房、商业、公共服务等城市核心功能最大限度地集中在地铁站周围，并形成真正的绿色出行城市。

“在城市规划中，功能是关键。”新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授顾清扬也表示，“轨道交通的重要之处在于，它能够将城市不同功能连接起来，这让城市有了合理配置功能、将功能分散布局的基础。”

借助轨道交通布局，新城成功发展的更大红利，是让新加坡摆脱了城市“圈层型”扩张的梦魇。

“当城市面临扩张需求时，大部分城市诉诸一寸土地一寸土地地向外推开，这种‘圈层型’结构，在为城市带来集约发展红利的同时，也引发诸多城市病。”顾清扬说，“是轨道交通让城市扩张从‘爬行’变为‘蛙跳’。”

眼下，除去金融服务业最为集中、位于新加坡南侧的中心地区（Central Area），在城市西、北、东三个方向各有一个区域中心，23个新城照扇形大骨架分散排布，形成类似“星群”结构。

这种有点有面的城市形态，也进一步推动“花园城市”形成——由于新城无需连片，新城之间原始的绿地与滩涂地资源得以保全，这不仅构成新加坡“城市绿肺”，也为市民提供了更多开敞空间。根据最新规划，在人口密度高居全球前三的新加坡，到2030年，90%的家庭周围400米以内将有公园。

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绿地为肺，各个新城如同脏腑，轨道交通则是联通各个器官的血管，为各类资源往来与交换搭建起畅通通道，并保障脏腑各司其职、有效运转。

在这样的体系下，新加坡的城市肌体健康且精密地成长。

规划要早，过程要“留白”

要实现TOD模式，关键在于让轨道交通真正成为城市流量入口。如果私家车比行人拥有更高路权，要想让轨道交通引导城市发展，几乎无从实现。

新加坡公路占土地面积超12%，政府通过推行汽车配额制、征收上路税等措施，直接减少了路上车辆，还通过一种电子道路计费系统ERP，对不同路段征收不同过路费，间接调整路上车辆结构。最终目标是，引导更多人从地上走进地下、搭乘地铁。

在ERP设计者Menon看来，这一套系统之所以能在新加坡平稳落地，主要归功于“提早规划”。

据他介绍，早在上世纪70年代，新加坡就引进ERP前身——地区许可制度(ALS)。当时，新加坡机动车保有量还不高，市民对公共交通需求旺盛。趁这一时机，政府加深了市民对于公共交通的接受度高于机动车的印象，为随后一系列政策实施铺路。

这样提早规划和提早预见，确保了公共交通发展的时机，但仅有时机是不够的，还要做大量协调工作。

新加坡规划的时间线以50年为基础单位，在如此长的时间轴中，情况不可能一成不变。况且，TOD实践中涉及部门众多，需要协调的内容庞杂，小至各方建设进度难以匹配、大到利益冲突与博弈都时有发生。要保障具体规划落地，需要在开发建设过程中不断协调。比如，诞生于上世纪60年代 、始建于上世纪70年代的滨海湾，尽管已经成为世界闻名的打卡景点，但到现在仍在不断进行新的建设与调整。

基于此，新加坡设置了一套有利于“持久战”的架构。

在新加坡，几乎很难从一个部门完整地提取关于某一项规划的全部信息，因为所有规划都是各部门协作完成。

由于同样隶属国家发展部，负责概念总蓝图（Concept Plan）、总体规划图草案与区域规划的URA和负责具体市镇规划的HDB能够有效协作。而在每一个具体市镇规划过程中，HDB一般会召集负责陆路交通的LTA，以及负责绿化、医疗、学校等的各政府部门相关人员组成一个委员会，由一个总规划师牵头，推动商讨。当意见无法达成一致时，可能会请求相应部委给予意见，还有可能诉诸内阁，进行更大范围讨论。

一系列案例可以看出，新加坡在着眼于长远规划和灵活处理具体规划细节之间的关系。

组屋就是一个典型的“新加坡式”规划案例。超过80%的新加坡市民获益于这个世界有名的公屋模式，也因此，组屋能够有效引导人员流动，成为调整城市发展的重要工具。

对于待规划的片区，HDB通常会分批次、有步骤地建造组屋。而若看单次开放房源，又通常会既包括已成熟区域，又包括新城地区。通过控制房屋供给，HDB可以帮助调整各个新城的发展步调，让“对的时间、对的人出现在对的地点”。

新加坡组屋 图片来源：杨弃非 摄

从另一个角度来看，这也与其规划始终要“留白”的理念一脉相承，为规划前的充分讨论和开发后的调整提供了可能性。

再以榜鹅新城为例，Stephanie的团队采取的是片区式规划思路——未开发地区将用于未来调整。尽管这些地区的轻轨站已修建完毕，但依然维持关闭状态，直到其周边配套完成后，才会加入运营。

另外一个例子是在现有开发中为未来留下“锁眼”。据Menon介绍，在新加坡商业中心乌节路地铁站，预留了一种叫作“敲除板”（Knock-out Panel）的结构。对于晚于地铁站修建的购物中心或其他建筑来说，可以直接敲除这一结构，在最小化影响前提下，接入地铁站。

“强政府”，不等于“弱市场”

因地制宜、因时制宜，让新加坡在背靠轨道交通进行城市规划建设时，显得充满动感且不失区域特色。但一切的核心，还在于以满足人的需求为根本遵循。

HDB中心所在的大巴窑（Toa Payoh）地铁站，距乌节路仅三站距离。即便是工作日下午，站前商业体中也人流如织。商业体中亲民的服装品牌、电子商品店、与通过整合路边摊形成的“美食广场”构成了主要业态；而在地铁站另一侧，是一个宽敞的公交集运站——这两种功能几乎构成了新加坡大部分社区型地铁站的“定式”。

大巴窑站前商业体 图片来源：杨弃非 摄

“TOD理念的本质是以人为本，应该是人有什么需求，就如何打造。”顾清扬指出，以地铁站为中心打造的社区，自然需要匹配当地需求。所以并不是每个纳入TOD发展的地铁站周边都一定是大型商场，也可能是小型商铺集合，还可以是一个社区医院、一所学校。

一个地铁站具体应该放什么，基本上都能在规划中找到答案，这主要源于新加坡“强政府”规划模式。与此同时，在规划的每个细节中，市场的声音也很“响亮”，因为这些声音代表的就是人的需求。

比如，在新城选址时，更多依靠的是供需关系科学的调研与专业计算，而非单纯对交通、距离等因素的考量。每个区域中心的迅速发展，也都是立足于当地产业基础与市民需求。

榜鹅新城新片区规划中，包含了一所新学校的建设。Stephanie介绍，大部分新加坡学校都是公立学校，如果需要引进，基本上与教育局协商就可以实现。但要作出“引入学校”这个决定，则源自市场反馈的数据：

事实上，HDB通常会在组屋入住前15~20年就开放预定，根据预定数据获得某一地区完整的人口画像，并以此判断这个区域是更需要学校还是养老机构，或其他配套的基础设施。

“在进行规划前，我们通常还会从人力资源部获取一个地区的社会人口数据，比如工作人口占比等，我们也会与电信、交通公司合作，了解用户移动模式、地区流量，这些都是我们进行下一步规划的基础。”黄玉山指出。

大量具体数据，让规划部门有了精确规划的底气和依据。他们甚至会详细到规划某个地区某个商铺的具体用途，到底是用作发廊还是餐厅，以此保证每个社区供需基本平衡。

在新加坡，一种普遍认知是：强政府与市场不仅不冲突，相反，由于专业规划团队的存在，让规划能够满足甚至超前预测市场的需求变化，在此情况下引导市场发展，也更好地满足人的需求。

黄玉山提到，位于海军部（Admiralty）地铁站附近的新型住宅形态——海军部村庄（Kampung Admiralty），为了满足养老需求，医疗养老机构被引入站城一体空间中。但政府只给这些机构运营者30年牌照，目的是应对将来可能出现的人口结构变化。

“这样做的好处是，让运营商也能提前了解到30年后可能出现的状况，提前做好准备。毕竟，如果他们没有根据实际情况作出改变，也可能会面临顾客减少、营收恶化的情况。”

步行城市，打通“最后一公里”

然而，并不是每个城市都能效仿新加坡的高投入模式。而且，新加坡轨道交通在通达性上，依然存在改善空间。

在新加坡，高投入是其维持城市高水平发展的先决条件。为改善地铁运营和提供更好服务，LTA近几年逐渐将地铁营运资产从SBS与SMRT两家公司回收，以新地铁融资框架（New Rail Financing Framework）方式,将更多主动权握在自己手上。

据麦景昇介绍，LTA不希望运营公司太过考虑盈利导向的运营方式，因为新加坡地铁也开始面临老化问题，由于顾及成本，运营公司通常不愿支付巨额费用来维修或提升相关设备和系统。目前，新加坡地铁的目标仅仅是实现“车票收入覆盖运营成本”。

即便在这种高投入情况下，新加坡轨道交通的连接性仍没有做到尽善尽美。

在新加坡旅游，打车仍然是更便捷的交通方式。在新加坡生活数十年的顾清扬也承认，在“最后一公里”问题上，新加坡仍有改善空间——他每天从家到学校上班，在地铁上花费的时间与从地铁站走路到学校花费的时间几乎相当。

根据2013年《陆路交通总体规划》,到2030年，新加坡将力求每10户居民中有8户居住在距离地铁站步行10分钟以内的区域。与此同时，地铁里程数将从现在的240公里增至360公里。显而易见，这项新规划在着手解决“最后一公里”问题的同时，也意味着新加坡需要投入更多资金。

造成这种问题的一个原因是，在解决到达性问题时，新加坡主要是从地铁本身来考虑，骑行、步行系统仅是补充。尽管步行城市的目标已被写入新一轮城市总规中，但在新加坡实际操作中，这种对路权的再分配，还处于试点阶段。

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比如，在为数不多位于主城区的试点——明古连（Bencoolen）地铁站附近，仅一个街区采用了车道让位于骑行与步行道的规划，不仅前后缺乏连接，且路段内自行车与共享单车供给也有限。

新加坡社科院经济学副教授Walter Edgar Theseira指出，这已经引发新加坡的反思——长期以来，新加坡只通过规划地铁线路来解决连通性问题，私营公交、慢行系统等方式被局限在很小的范围内。

基于此，步行城市的目标对于新加坡而言，将是一个庞大工程。在现有明古连试点的础上，新加坡还将开辟更多步行和骑行专用路径，从而形成覆盖全新加坡的网络。

在麦景昇看来，通过打造慢行系统增加TOD辐射范围的同时，也能在全社会强化一种新思维方式。“这是一个信心的问题。”他说，“地铁成网后能够产生‘网络效应’（network effect），市民出行的第一反应就是轨道交通。由此出发，全社会在寻求发展时，会更加关注TOD这种更可持续的模式。”

眼下，新加坡政府也开始引入更多地产商和规划者共同进行TOD城市开发，解决财政高投入高补贴问题，让地产商在通盘规划时有更大灵活性和自主权。

此外，新加坡还尝试用更多方法进一步提高地铁使用率。比如，与横贯南北的轨道优先走廊相匹配的是，机动车道被移至地下，地面则用于公交车、自行车与行人通行。更加“行人友好”的环境下，轨道交通的重要性也会得到空前提升。

把轨道交通刻进城市“基因”里——这是许多与麦景昇一样的规划者，对新加坡未来的共同期许。

每日经济新闻