郑永年：中国如何避免“官员不作为”现象

自中共十八大以来，中共高层的主调子就是改革。去年的三中全会决议出台了336项改革方案，今年的四中全会又出台了180多项。从顶层设计的角度看，改革广度和深度前所未有。这些改革方案一旦落实，必将改变中国的制度体系。然而，如果人们把眼光放在官僚机构层面，无论是中央还是地方，就会变得悲观起来。尽管大家都在讨论改革，但没有多少人在行动，呈现出普遍不作为的现象。改革不仅是顶层设计的问题，还要解决谁来干活，谁来改革的问题。至少如下几个原因影响着官员的不作为。

首先，十八大以来的改革方式的转变，就是从以往的分权式改革转向集权式改革，这表现在深化改革领导小组等新权力机构的成立。集权式改革有其必要性和必然性。中国的改革先易后难，早期的改革比较容易，“穷则思变”，人们拼命地去追求自己的利益，改革充满动力。但到今天，既得利益觉得现在的利益格局够好了，不仅不要改革，反而阻碍和反对改革。在这样的情况下，继续的分权反而会导致情况恶化，没有集权，什么事情也做不了。

不过，集权也产生了一些负面效果。从分权到集权，方式一转变，很多官员不知道如何作为。在集权的情况下，一些官员就会说：“反正权力都在你手里，那么你去干活吧。我没有权力，只能等着看。”

其次，反腐败运动也对官员的作为产生影响。反腐败有其必要性和必然性。中国官员的腐败的高度（层级）、额度（金钱的数量）和广度（所涉及到的领域），已经超出了一般人可以理喻的程度。如此的腐败使得执政党合法性低迷，需要大规模甚至是超常规的反腐败，才能赢得社会的再信任。从执政党生存和发展来说，反腐败是一场输不起的战争。这里，不难理解“不作为要比乱作为好”的说法。不过，反腐败运动既遏止了官员的“乱作为”，也遏止了官员的“作为”。改革需要官员有所作为，否则改革的举措无从落实。

再次，官员任务导向的转型，即从以前的经济指标的单一目标，转型成为多元目标。这种转型也使得很多官员不知如何行动。学术界已经发现，中国的体制在实现单一目标方面，具有强大的能力。以往的GDP主义，就是这样一个单一目标。当然，追求GDP（国内生产总值）的目标，对各级官员和政府来说都是正面的，因为大家都可以获得利益。现在，政府官员的目标多元化，经济发展进入“新常态”，不再追求GDP指标，但其他的指标例如环保、社会满意度等多了起来，无论是体制还是官员，都表现出劣势来，很多人不知道做什么，怎么做？

第四是来自民意的压力。因为腐败等因素，今天的中国，政府官员和老百姓之间互信极低。从前的一些改革，不仅没有给大多数老百姓带来利益，反而损害了他们的利益，老百姓因此不信任政府官员。在人民不信任官员的情况下，官员就无法作为。有些地方，政府官员也是想做一些好事情的，但老百姓不相信，一些改革举措，一旦出现来自社会的压力，政策就缩回来。民意的压力也来自今天中国社会利益和声音的多元化，做什么样的改革，总会出现阻力和反对者。尤其是在社交媒体时代，反对者具有了强大的动员能力，聚集足够的反对声音，甚至挟持改革方案。

不作为具有严重恶果

所有这些因素导致了官员的不作为，具有严重恶果。从经济上说，如果官员不作为，中国有可能陷入中等收入陷阱。根据世界银行统计，二战以来，全球只有十多个经济体逃避了这个陷阱。这大部分是石油国家，其余的就是东亚的日本和“四小龙”。有作为的政府，配合市场的作用，是东亚经济体逃避中等收入陷阱的前提条件。人们因此称东亚模式为发展型政府。无论是产业的升级、环保的改善，还是中产阶级的塑造，不仅仅是市场的行为，而是和政府的作为密切相关。中国政府在整个改革进程中，扮演了类似东亚经济体那样的角色。如果政府转向不作为，必然影响向高收入社会的转型。

其次是社会治理问题。日本是一个不需要政府的社会。前些年发生地震、海啸、核泄露三大灾难，日本政府不作为，但社会是有作为的。社会自身维持秩序，有效救灾。这些年的灾后重建，社会力量也在扮演主要角色。欧洲社会也差不多，因为预算原因，政府关门一段时间没有什么问题，社会还是运作良好。但中国社会力量至今仍然发展不起来，政府又开始不作为。政府不作为早些年已经显现，例如政府不是通过社会改革来缓解政府和社会之间的矛盾，反而是通过过度使用专政工具，即维稳体制，来强行维持社会的稳定，结果导致了更大的不稳定。尽管现在在纠正这种情况，但要社会具备自我治理能力，还要走很长的路。一旦政府不作为，社会本身无能力作为，国家有可能陷入失序状态。

解决和克服政府不作为的问题，必须涵盖如下几个方面。

首先，需要再分权。集权是为了克服既得利益对改革的阻力和反对，而集权本身不是最后的目标，要推动改革，就需要再分权。改革者需要权力，没有权力什么事情都做不成。中央政府是改革的顶层设计者，也是一些领域的改革主体，例如财政税收、金融等。但在很多领域，中央本身不是改革的唯一主角，地方政府、企业和社会才是主体。因此，在向既得利益要回权力之后，要重新把权力下放到改革的主体者那里。行政审批权的大规模下放是个起点。现在政府不作为了，但理论上权力仍然在政府手中。如果不能分权，企业和社会也不能作为。

第二，要处理好改革的法律基础问题。以往中国的改革经常都是领导人个人意志的体现，领导人一换，一项改革就不了了之。改革的法律化可以使得改革不会因为领导人的更替和变化而中断。同时，改革没有法律基础，也很容易受到来自社会方方面面的压力。社会压力一出现，改革就半途而废。法律基础上的改革可以改变这种局面。

但是，改革要进行下去，就需要处理好改革和现有法律的关系。在中国，改革经常是需要突破现有法律框架的。中国的改革开始时往往是“非法”进行的，一段时间之后才去修改法律，把改革合法化。如何处理这一矛盾？

根据其他国家的经验，中国首先需要清理旧的法律、法规和政策。中共是唯一的执政党，长期执政，在法律和法规上只能做加法，很少能做减法，因为后来的领导层往往不能否认前任所制定的东西。更为重要的是，现行的很多法律和法规，大都是把以前的利益合法化。要改革，首先要把恶法、不合时宜的法律和法规清除，之后再立新法，这样既为改革清除障碍，也为改革提供法律依据。

第三，处理好多元化改革目标之间的关系。三中和四中全会推出了全面推动改革的方案，但在实际执行过程中还是要有一个先后秩序，尤其要找到突破口。突破口仍然很重要，没有人或者领导集体，能够同时推进这么庞大的改革计划。如果真的推动了，更有可能出现意想不到的“颠覆性”结果，这是必须竭力避免的。改革还是必须循序渐进。同时，改革目标的优先次序也非常重要。例如，要处理好不动产登记和私有财产保护之间的关系。在不动产登记之前，首先需要制定保护私有财产的法规；否则财富就会外流。原因很简单，首先要把财富保护在中国国内，然后再讲分配方面的公平。改革的突破口和优先次序的确立，更有助于解决官员的不作为问题，给他们一个行动路线图。

第四，要处理好民意和改革之间的关系。改革者必须处理好老百姓的短期利益，和整体社会的长远利益之间的关系。只要是符合社会的长远利益的改革，即使遇到了不利的民意，也是需要做的。新加坡政府就是这样做的。改革不能被少数人的利益和民意所挟持。少数既得利益集团经常通过各种方式挟持民意。在社交媒体时代，少数人很容易挟持多数人的意见。正如毛泽东曾经说过的，政府既不能当人民的大老爷，也不能当人民的尾巴。看着民意治国，只能越来越糟糕。政府应当进行有利于整体社会利益的改革，赢得民意的支持，而不能让一些民意挟持增进社会整体利益的改革议程。

第五，要处理好反腐败运动和提供激励机制之间的关系。政府官员的“乱作为”就是腐败。通过大规模的反腐败运动，现在基本上遏止住了“乱作为”，但没有提供另外的激励机制，这也是目前官员不作为的经济因素。这方面，中国有很多的改进空间。主要有三个问题。

合适的奖励人才机制

其一是要改变官员的收入结构。中国公务员的基本工资和其额外的收入不成比例。中国是唯一公务员的各种补贴远远高于基本工资的国家。举大学为例，大部分教员，尤其是年轻教员的基本工资，只占其年收入的30%甚至更少。这就要求教员通过各种方式去创收，例如申请项目、写赚钱的文章或做演讲，甚至从商。这个过程中，没有人知道滋生了多少的腐败。教育界的专业主义精神也消失得无影无踪。对很多教员来说，教书培养人、从事科研是副业，而到处赚钱则成了主业。官员也一样，权力寻租是主业。世界上各国公务员的基本工资是主体，甚至是全部的收入。中国如果能够调整工资结构，国家所花的钱总数差不多，但效果完全不一样，可以让公务员安心工作，教员安心教书培养人才。

其二是高薪养廉问题。公务员的工资水平还是偏低，在今后相当长的一段时间里，高薪养廉还是需要的。公务员加薪会遇到社会压力。但一旦出现无效无能的政府，社会压力会更大，使得政府和社会进入恶性互动。通过高薪养廉塑造有效政府，为社会提供有效服务，满足社会需要，就可以在政府和社会之间实现良性互动。

第三是政府的人才问题。在发达国家，往往是一流人才做企业，二流人才做政治。但是在后发展中国家，往往要吸引一些一流人才做政治，因为高效政府是赶上发达国家的有效途径。这里就有一个政府与企业界竞争人才的问题。新加坡的官员高薪制度不仅仅是为了养廉，也是为了和企业界竞争人才。人们经常讲经济竞争力，实际上也要讲政府的竞争力问题。现在世界各国政府都是治理能力低下，主要是政府问题，而非经济问题。一个国家出现了严峻的经济问题，要走出困境还需要有一个有效政府。

总体来说，通过三中和四中全会，中国改革的顶层设计已经到位。但如果解决不了官员不作为的问题，顶层设计就会变成空中楼阁。如果改革方案实行不下去，不能为社会提供实在的改革成果，社会对改革和政府的不信任会降得更低，政府的压力也会更大。可以说，改革方案能否实施下去，也是一场输不起的战争。“重在执行”，已经成为中国改革的硬道理。

（感谢郑永年教授授权新加坡眼发布本文。作者任新加坡国立大学东亚研究所所长，英国诺丁汉大学当代中国学学院中国政策研究所教授、研究主任。中国政治、国际关系与社会问题专家。）