新加坡城市建设经验及对中国的启示

原文收录在国家发展改革委国际合作中心课题组“十四五”时期城市建设与治理现代化研究新加坡章节。

经课题组同意，现公开发表。

01 新加坡概况

新加坡是一个城市岛国，面积仅有728.3平方公里，人口570万，没有任何天然资源。同时，新加坡还是一个华人占主体的社会（约为总人口的74%），原为英殖民地，1959年实现自治。为争取生存与发展空间，1963年与以马来人为主体的马来亚合并，组成马来西亚。由于种族矛盾激化，1965年新加坡被马来亚“踢出”马来西亚联邦，被迫宣布独立。当时新加坡面临着严峻的生存与发展问题：安全没有保障，发展没有腹地，内部存在严重的种族冲突。李光耀曾将这段时期的新加坡称为“只有心脏，没有身体的经济体”。当时，大多数人都倾向认为新加坡必然失败。

不过，新加坡仅用了不到半个世纪的时间，从第三世界城市跨入第一世界城市（主要指标变化见表1）。首先，新加坡的人均国内生产总值从1960年的350美元（低于同区域的菲律宾），2020年达到58,819美元，亚洲排名第一。其次，早在1985年左右，新加坡就已基本消灭贫民窟、种族村，也没有无家可归者。第三，新加坡也常年被经济学人、美世咨询等知名机构评选为亚洲最宜居的城市。他们在评估新加坡的宜居水平时，特别指出新加坡排名名列前茅的原因，主要是新加坡具有国际竞争力的经济活力、一流的基础设施（地铁、市内交通、通信和智慧城市等）、花园城市的良好环境、居者有其屋的住房保障以及良好的互联互通水平。

新加坡城市建设所取得的巨大成就，有哪些支撑性的基础理论或范式？各类政策如住房、交通和园林绿化等是如何演进变化的，背后的原因是什么？有哪些成功的经验和案例值得参考？新加坡的城市建设经验对中国城市有哪些启示？本文将讨论这几个基本问题。

02 城市建设基础理论

(1)政府主导开发

新加坡建立之初，由于市场小，经济活动主要依靠传统的转口贸易，城市建设规模很小，导致本地的私人建设力量如承包商等力量很弱，难以满足新加坡大规模工业化和城市化的快速需求。同时，由于财力有限，政府需要节约建设成本，使得许多项目，尤其具有一定公共产品或类似公共产品的项目如公共住房、交通基础设施和园林绿化等建设难以吸引有实力的企业参与。第三，深受传统儒家影响的新加坡管理者们，深信政府对经济发展和城市建设有天然的、不可推卸的首要责任，也是政府以民为本的根本遵循。

新加坡政府相信，资本永远是逐利的，在涉及重大民生和市政等基础设施开发，如工业园区、住房、交通、环境、园林绿化、城市更新等，如果完全交由市场主导，可能产生以下四方面的负面影响。首先，私人部门或无法完全按照政府的意图和节奏供应急需的“城市产品”，从而影响政府对居民的政治承诺。其次，在有限的政府财力条件下，建设的质量无法完全保障。第三，无法兼顾长期利益，避免“重建设、轻维护”、“重外延、轻内涵”等现象。最后，增加了私人开发部门与其他利益相关者的协调成本。

因此，新加坡对于涉及长期性、基础性或普遍性的“城市产品”供应，如住房、交通和环境等，借鉴的是凯恩斯的国家（政府）干预理论，而不是在西方国家城市占据主导的自由市场理论。以政府为主导的开发建设模式，政府不仅提出发展战略和规划蓝图，还负责组织动员、协调推进、以强有力的制度、法律、组织和财力等推动政策实施。更重要的是，在规划方案的执行中政府善于统筹和协调相关部门、机构，使政府有机统一迈向城市国家共同的政策目标。

(2)长远规划

新加坡土地有限，既要满足城市发展的基本用地需求，又要满足国家层面的用地需求如国防、水源供应、港口和机场。同时，一些短期对新加坡有利的开发建设方案或项目投资，从长远判断不一定是最优的。坚持内涵而不是外延扩张的精细化发展模式，也要求提前预判未来40-50年的发展方向及路径，以未雨绸缪；这样做，还有利于平衡和协调不同政府部门对同一个问题的不同立场。

区域内的其他城市，比如泰国的曼谷、马来西亚的吉隆坡和菲律宾的马尼拉等，由于缺乏长远考量，要不缺乏长远规划，要不无法坚持落实长远规划，导致城市的发展比较凌乱，缺乏清晰方向，民众获得感较新加坡民众来得差。新加坡一直极力避免这些“邻居们”犯的错误，成功走出一条不同于这些城市的一条新路。

因此，在政府主导开发的助力下，新加坡政府非常重视长远规划，并遵循“先规划、后建设；先地下，后地上；先大环境，后小环境；先长期，后短期”的基本理念。从1965年开始到1985年，新加坡依据1971年概念规划（1967年开始制定，确定了新加坡现在的城市骨架），完成了市区更新、快速路网、地铁、组屋市镇、裕廊工业园区、雨污分流地下管网等大型工程和基础设施建设。

(3)可持续发展：

平衡经济、社会与环境的发展目标

新加坡独立时，政府面临资源局限、 基础设施匮乏、经济停滞和高失业困境， 引进外资是推动经济的唯一办法。为此，李光耀提出将新加坡建设成清洁、绿化的城市，使之区别于马来西亚、印度尼西亚、越南等邻国，为竞争获得外资集聚比较优势。由此，花园城市运动逐渐展开，“花园城市”设想逐步变成现实。另一方面，虽然新加坡降雨充沛，但由于缺乏战略纵深，无法储存足够水源，所以城市长期缺水。在发展经济的同时，对水、空气和土壤的保护成为城市决策者的共识；许多新加坡人也接受这样的理念，即发展经济不以牺牲环境质量为代价，因为对所有新加坡人而言，新加坡是他们的唯一家园。

同时，新加坡是一个多元种族、多文化、多宗教、多语言的复杂社会，早期的种族冲突让新加坡社会付出过沉重代价。如何让新加坡的经济发展和环境改善，造福所有新加坡人民，是当时的决策者思考的又一问题。

因此，新加坡政府特别注重经济、环境和社会的可持续发展和平衡发展。而这个理念的产生要早于“可持续发展”概念的提出。李光耀先生在20世纪60、70年代就强调经济活动对环境的影响要最小化，让环境与经济发展相兼容。1972年，新加坡就成立了环境部，是世界上最早建立环保部门的国家。

(4)城市规模经济理论

城市规模经济理论阐述了从城市规模经济出发，寻求城市的最佳规模及内部的网络等级。新加坡人口规模不大，本地市场小。在确定重大项目获基础设施规模时，特别注重考虑经济和技术可行性，以确定一个合理发展的规模。比如，上世纪70年代初，新加坡“规划之父”刘太格先生领导团队开发新镇时，就提出不能照搬西方新镇模式，必须按照新加坡的情况，因地制宜，经过深入调查研究，确定了20-30万人口为新加坡组屋新镇的人口规模区间。少于20万人口，市镇内部的商业等设施无法支撑；但一旦超过30万人口，又会带来交通压力。

在确定城市的规模方面，刘太格博士等提出300-500万人口，是一个城市理想的人口规模。一旦超过，城市就变得臃肿，会产生一系列城市病问题。在新加坡1991年概念规划中，为建设城市规模过大可能的不利影响，新加坡提出“去中心化”的发展思路，将非核心的商务功能较均衡分布到新加坡的东部、西部、北部和东北部，一个中央商务区（CBD，在新加坡南部）和另外四个片区中心。每个片区中心约有100万人口，相当于马来西亚名城—槟城的规模。片区之下共有25个新镇（图1），每个新镇约有20-30万人口，各新镇再细分为小区（约有2万人口）和组团（约2500人）。这些不同层级的城市单元，以计算过的合理规模为依据配套相应设施，辅以便捷的交通，有效满足了新加坡居民“衣食住行”等需求。

03 城市建设政策沿革

(1)住房建设政策沿革

在新加坡，住房政策由新加坡国家发展部负责制定，其中所属建屋发展局专责公共住房为主的市镇规划及建设，市区重建局负责私人住房用地规划、土地供应和设计方案审查。通过这样的机制设计，确保新加坡的住房从规划、建设和后期的管理均由政府主导，私人部门仅发挥辅助作用。

同时，市区重建局和建屋发展局共同合作，在总体规划层面确定各个市镇布局、规模和面积等—每个市镇容纳20-30万人口，10平方公里左右。同时，新加坡的新镇规划建设，既解决基本住房需求，实现居者有其屋目标，又确保各个社区配有良好的商业、环境等“硬件”（hardware），配以和谐的邻里关系等“软件”(sofeware)，实现社区归属感和凝聚力的“心件”（heartware）建设目标。

新加坡的住房政策随着新加坡的经济、社会和环境变化也不断的更新演化，以适应新时期居民对美好生活的期待。按其建设重点，大致可以分为三个主要阶段：

第一阶段，从1960年到1980年代初期，新加坡政府提出并落实“居者有其屋”政策，目标是“在新加坡鼓励实现有产民主制”。建屋发展局将新建的组屋出售给买不起私人住房的中低收入群体。政府还规定，购买组屋只可用于自住，并且限购一套。1968年，《中央公积金法（修正案）》允许居民购买组屋时，使用公积金支付首付和还月供。这个阶段的住房政策注重与社会政策和经济政策结合。比如在1964年出台的联合抽签制度允许父母与已婚子女一同申请毗邻的组屋。1982年，根据“多代同购优先配房计划”，申请几代人同住家庭较其他家庭可享有优先购房且贷款期限更长。这些都是为了提倡尊敬与孝顺的传统价值观。同时，允许居民以公积金支付首付和月供，有利于培养居民的工作纪律性，因为公积金的缴纳是与其工作息息相关的。如果是因不努力工作而失业，也就失去支持供房的重要收入来源之一。

第二阶段，组屋翻新计划(upgrading programme)。到上世纪80年代末，大多数组屋已有20多年屋龄；加上早期受资金、设计水平等制约，组屋的总体质量和水平不高，部分社区的环境也开始退化。为了藏富于民，并且持续改善居民的内外部生活环境，建屋发展局推出一系列的组屋翻新计划。翻新所需的资金由政府和居民共担，但政府承担的比例高达95%。这些持续的翻新计划，缩小了老旧组屋市区与新建组屋市镇的物理差距，吸引年轻家庭到老旧社区，确保居民的房屋价值随新加坡经济发展水涨船高。

第三阶段，再创我们的家园（remaking our heartland）。有别于早期的组屋翻新计划，再创我们的家园计划不限于某个组屋单元、楼栋和邻里层面，而是对整个组屋市镇进行整体性改造，赋予每个被改造市镇特色定位，成为该市镇居民引以为豪的家园。

(2) 交通建设政策沿革

第一，从1971年开始，在规划层面，新加坡的交通建设就与土地利用长远规划紧密结合。彼时的交通建设政策由交通部主导，优先领域是建立完善的城市交通路网。当时新加坡交通部的长远计划是建设方格式高速公路和适当的公路阶梯制度。在阶梯系统中有高速公路、主干道、次干道和地方道路，快慢分流，各自发挥不同的功能，满足不同的交通需求。车辆可沿着高速公路，从一个地区直接到达另一个地区，而后从一处交叉口转入主干道再折入地方道路，进入生活小区抵达目的地。

所有交通路网的建设，全部以满足经济发展和居民的需求为建设依据，比如泛岛高速公路主要是连接樟宜机场和裕廊工业区。长达十六年的地铁建设论证，最后的一个理由就是“建设地铁是否给新加坡人民创造更加美好的未来”。同时，道路建设也注重对环境的保护。在建设中央高速公路时，按原定计划，穿过市区的部分路段是地上公路，不只影响城市景观，也会对人口稠密的市区带来环境和噪音问题。因此，中央高速公路修改部分设计，在部分人口稠密路段建设下穿隧道，造价是地上公路的四倍。

第二，从上世纪80年代开始，交通建设的核心转为倡导并落实“公交优先”政策，这是新加坡宜居城市和可持续发展的基础性政策之一。经过约20多年的发展，新加坡的人口从1965年的189万增加到1985年的274万，人均国内生产总值从1,580新元增加到14,921新元。人口增长加上更多人可以负担得起私人小汽车，虽然整个城市的交通还是通畅的，但中央商务区部分路段在早晚高峰期出现了一定程度的交通拥堵。新加坡政府立足长远，未雨绸缪。首先，经过16年的讨论和激烈辩论后，1983年决定开工建设耗资50亿新元的地铁线。这成为新加坡交通建设转向公交优先的关键策略。其次，1998年起，在市区拥堵路段建设电子公路收费系统（Electronic Road Pricing, 简称ERP），对繁忙时段经过这些易拥堵路段的车辆征收拥堵费。

第三，大量兴建专用自行车道等，交通政策逐步转向鼓励慢行交通（骑行和步行）。2013年开始，新加坡陆路交通管理局（陆交局）提出到2020年将新加坡的自行车道长度增加到190公里，远期到2030年增加到240公里（图2）。同时，在2011年32个地铁站3000多个自行车车位基础上，再大量增加自行车位。

(3)园林绿化政策：

从“花园城市”到“花园中的城市”

新加坡政府在“花园城市”建设中主导园林规划建设、管理、文化创新、技术支持和教育科普等，如由公园局维护历史悠久的新加坡植物园，指导滨海湾花园等国家级项目兴建，为全岛绿化设置标准，以及开发创新已在全球70多个城市应用的“生物多样性指数”(City Biodiversity Index, or Singapore Index)，和国际交流等等。

新加坡的城市绿化依托土地整体性使用规划（概念规划和总体规划）和布局，除保留足够的发展用地和自然保护区之外，政府严格规划各类指定专门用途的土地使用的性质和强度，利用商用和民用建筑的成片、集中和高层高密度设计，对留出的地面空间进行植树绿化。

从1990年代开始，新加坡“花园城市”已经拥有优化的布局结构和完善的绿化体系，是政府几十年努力积淀的“环境基础设施”（Environmental Infrastructure），在此基础上，新加坡政府提出园林绿化政策转型为建设“花园中的城市”。这是在“花园城市”基础上进一步增强城市绿化和街景美观，强化城市国家的身份特征，通过城市自然生态系统的保护和发展升级“花园城市”。具体来说，就是将当时矩阵式的公园绿地系统、绿化系统和扩大的水域空间相互连接，形成网络化、一体化的回归自然的生态空间。同时，延续“花园城市”建设，通过植物绿化美化城市，柔和冷硬的城市环境，更重要的是注重自然生态遗产和生物多样性的保护，将之延续扩展至已有自然保护区之外、融入到城市的人居生活空间——这是对环境建设范式的改变，要求城市进一步增强公园、公园连道系统建设和街景绿化（特别是垂直绿化和空中绿化），修复和提供适宜生物栖息的环境地貌。同时，培育公众对社区的归属感和主人翁意识，使保护和回归自然成为全体公众，特别是年轻一代认同和参与的行动。

打造“花园中的城市”是新加坡国家发展新的战略目标，它是在“花园城市” 基础上，使城市与自然完整融为一体，让 “花园”从城市的点缀变为城市的轮廓，它的实现使新加坡拥有独一无二的城市国家风貌，既服务于吸引全球投资和高端人才、建设全球中心的经济目标；又兼顾为人们提供良好的生活环境品质和生态关怀，体现了人与自然和谐共生的思想，从根本上坚持了可持续发展的原则。

04 先进经验和案例

新加坡的城市建设经验可以总结以下几个方面。

首先，城市建设（尤其是带有公共品或类公共品的项目或基础设施，如公共住房、交通和环境）由政府主导，主要通过各个专业性和执行力很强的法定机构；同时在时机成熟时也邀请私人部门贡献他们的资金、技术和见识。这确保了城市建设和发展从规划制定、组织动员、协调推进、建设、管理、评估形成一个个政策闭环。

其次，以长远规划作为引领城市建设的基础政策工具和核心技术手段，真正落实“先规划、后发展”理念。通过每10年一次的概念规划修编，对于影响新加坡未来40-50年发展趋势的重大经济、社会、环境、技术等影响因素或事件进行深入评估，以判断这些趋势对新加坡的住房、交通、环境等基础设施供应的数量、质量和形式的影响程度，并及时在用地布局方面作出科学合理安排。同时，透过一定的机制反馈在各部门的政策制定中，从侧面推动各部门各领域的政策改革创新。这一点，在新加坡的交通建设变化中，体现最为突出。

第三，落实可持续发展理论和宜居城市建设原则。在新加坡的城市建设中，十分注重平衡三个方面的目标，一是培育具有竞争力的经济，以吸引投资并提供就业机会；二是塑造安全健康的城市环境，包括干净的空气、水和土壤；三是提供高品质的生活，包括为新加坡居民创造更多福利和提升他们的幸福感。

案例

新加坡市区重建

上世纪50年代，新加坡79%的人口住在贫民窟。二战给新加坡造成严重破坏，二战结束后，逃往外地的人相继回流，成千上万的流浪者、失业者挤在高度集中的市中心，大量的贫民窟迅速增长。导致情况恶化的一个重要原因是英国殖民政府40年代颁发的《租金控制法令》，目的是为了防止业主提高租金，可是业主却丧失维护房子的动力。人口快速增长造成对住房的高度需求，有些屋主为了获取更高租金，大小房分割转租他人，一个房间甚至可以租住几十人。摇摇欲坠的骑楼，破旧肮脏的环境，疲惫贫穷的劳工，肺结核、传染病肆虐的城市。1959年，新加坡取得自治，人民行动党上台执政，并于1960年成立建屋发展局，紧急建设住房，解决住房短缺。从1960年初期开始，新加坡政府就清楚知道，要取得城市化的真正成功和解决住房问题，必须有一个完整的市区重建计划。因此，在建屋发展局内部成立了一个单位—市区重建组，专责市区重建工作；到1974年，该小组从建屋发展局剥离出来，成为一个独立法定机构—市区重建局。该机构统筹规划、组织动员、实施和管理市区更新的全部工作。

新加坡的市区重建是指清除贫民窟、重建市中心区、改善环境及服务等，并创造就业的机会。市区重建并不意味着只是供给良好的住房，也会为商家提供办公、银行、旅馆、商场等建筑物及场地，为商业带来机会，刺激经济增长。这项大规模的计划虽然需要政府与私人企业合作，但新加坡政府意识到单靠私人企业将遭遇许多难题，而由政府主导，在征地，迁移住户，重新分配土地等方面更有效率和公平。

新加坡的市区重建，首先强调以规划为引领。因为如果没有规划，只顾眼前，就会让新加坡的重建工作走入死胡同。比如保护历史建筑的行动，就是因为重建的初期便意识到其重要性，在决定重建的时间便将历史建筑保护纳入整个规划之中，否则在今天的新加坡市中心，就不会有牛车水和小印度等历史街区了。

其次，新加坡的市区重建注重应用可持续发展原则。市区重建一是提供高质量的商业空间，为商业带来发展机遇，刺激新加坡经济发展；二是注重提升环境质量与品质，比如从1977年开始历时十年的新加坡河清理整治工作；三是注重为受影响居民提供住房和就业机会，尽量采用成片搬迁和安置的办法，以保留原居民群体的社会网络和归属感。

05 新加坡城市建设经验

对中国的启示和建议

(1)将提供优质的城市公共品

上升为战略层面，加强顶层设计

新加坡政府在提供城市公共品或类似公共品方面不遗余力，将其视为兑现政治承诺的主要内容。这些包括，为约82%的新加坡人提供优质的公共住房，以落实“居者有其屋”政策；建设安全、可靠、舒适和可负担得起的公共运输设施及提供公共运输服务，以打造无堵城市；建设享誉海内外的“花园城市”及后期的“花园中的城市”。近年来，中国城市的城镇化和工业化取得了举世瞩目的成就，但同时也存在着不少挑战，如房价居高不下，交通拥堵等。新加坡政府高度重视这些涉及民生的重大项目或基础设施，并将其作为政府的核心职责，在战略上予以高度重视，同时投入大量的人力物力，即着眼于提出解决当时紧迫问题的方法，又立足于制定中长期的解决计划。这些经验值得国内城市参考和借鉴。

(2)政府在城市建设中发挥主导作用

新加坡政府认为政府部门推进城市建设是责无旁贷的，在一级政府架构下，设立了超过十几个涉及城市建设的法定机构，这些法定机构的体制机制非常灵活，同时拥有大量的专业技术人才，基本可以独立完成相关领域从规划、建设和管理等全流程工作内容。如建屋发展局（公共住房）、市区重建局（规划）、国家公园局（园林绿化）、陆交局（交通）、建设局（建设管理）、国家环境局（环境保护和公众卫生健康）、公共事业局（水资源管理）、裕廊集团（工业开发）、海事局（港口）、民航局（机场）等。这对于国内快速发展中的城市尤其有借鉴意义。这些城市面临大量的城市发展和建设任务，并且往往时间紧迫；目前，他们大多数只能通过外包方式，完成建设任务。然而，从建设实施的质量、水平、时间及成本看，总体效果参差不齐。新加坡政府有意识地主导城市建设任务，同时内部有专业团队可以较为独立完成相关任务。

(3)坚持长远规划引领发展的作用

新加坡的概念规划时间跨度是40-50年，总体规划时间跨度是10-15年。在总规委员会机制下，所有涉及到用地的布局和需求，都需要在总规委员会这个层面来平衡和协调，尤其是在短期内有冲突的用地需求。目前中国的许多城市均设立了规划委员会，但其组成人员大多数是政务官，规划专业人员的比重偏低，无法真正发挥规划对重大项目和基础设施的引导作用。同时，人员的频繁变动导致长远规划的意图也常常无法落地。所以，应该在中国城市建设中，真正坚持由规划引领发展，同时提高规划工作的科学性、专业性、权威性和稳定性，让每个城市的规划成果赢得领导信任、老百姓口碑和同行尊重。

(4)因地制宜制定并更新城市建设政策

新加坡的各项城市建设政策并非一层不变，而是随着经济、社会、环境、技术等变化，定期评估和更新，以适应新形势新要求；同时，非常强调政策制定的科学依据。如公共住房政策，近年来为鼓励新加坡居民多生育，对那些养育孩子较多的家庭，在申请公共住房时给予较多优惠和优先权。对于老旧社区，如果已婚子女申请与父母就近居住，在申请公共住房时也有优先权。中国的城市建设政策颗粒度普遍较高，不够精细，导致政策在实施过程中，产生较多“错配”现象。比如，在一些城市出现了住房短缺问题，由于缺乏深入研究，仅仅尝试从总量上实现供给平衡，但实际上不同的家庭结构、总收入水平，他们的住房需求并不完全相同。所以，中央和省级政府应该给予城市政府在建设决策方面更大的自主权，并鼓励他们不断提高政策制定的精细化程度。

(5)真正落实可持续发展战略

在新加坡，可持续发展理念深入人心。通过发展经济，增强改善民生和提升环境品质的资源和基础；通过提供良好的社会服务，创造一个和谐社会，为经济发展提供稳定的社会环境；以持续提升宜居环境，从“花园城市”过渡到“花园中的城市”，吸引了更多海外人才、资本和项目到新加坡寻找机会。这就形成“经济、社会和环境”良性的相互促进作用。遗憾的是，部分中国城市，在平衡三者关系方面，依然没有找到好办法。既不要像过去那样唯GDP主义，牺牲环境质量，为了金山银山，丢掉绿水青山；又避免出现另一个极端，只要绿水青山，不要金山银山。新加坡的经验表明，“保护绿水青山”与“创造金山银山”两者并不矛盾。只要中国城市能够超越短期思维，坚持长远规划，并且分步骤、分阶段实施科学合理的计划，让全体居民享受到实实在在的发展红利，即良好的就业机会、良好的社会服务及和谐社会环境和干净的水、空气和土壤，高水平的公共卫生服务水平，是完全做得到的。甚至，在某些领域，这些城市可以比新加坡做得更加出色。

作者 | 林光明教授

编辑制作 | 曹政鹏

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