范磊：从烟霾肆虐看跨界议题治理

最近，弥漫新加坡全国的烟霾让这个有着花园城市美誉的国家的污染指数一度达到历年来的最高值，给新加坡人正常的生活、工作和户外公共活动等都造成了非常大的影响。与其它国家内生性的环境污染问题不同，新加坡的烟霾不是产自国内，而是从临近的印度尼西亚飘洋过海而来。这些由旱季的自然林火和人为烧芭所引发的烟霾随着西南季风的移动蔓延到新加坡和马来西亚境内，最终造成肆虐整个地区的跨界难题。

近年来在全球化以及经济与社会发展的推进下，跨界议题有了逐年上升的趋势，主要集中在被称为非传统安全的治理层面，内容涉及环境与气候、疾病扩散、灾难救援、非法移民、恐怖主义等等多个领域。目前跨界议题已经成为双边与多边机制共同关注的议题领域，并且随着国际交往和地区化进程的发展，跨界事务在越来越频繁的同时也呈现出日益多元化的色彩。

单以环境问题为例，除了新马等国所遭受的烟霾来袭事件之外，处于东北亚地区的韩国和日本也因受到源自中国内陆沙漠的沙尘暴影响而心存不满。为此，中日韩三国自1999年起就启动了关于环境问题的协商机制，迄今所举行的15轮部长级会谈已经在三国间建立起较为完备的合作机制，而相应的非政府组织所推动的第二轨道也在民间建立起有效的合作关系，为解决这一跨界议题在做着积极的努力。

对于东南亚而言，旱季的自然和人为火患引发的烟霾肆虐由来已久，它的存在对相关国家人民的生产和生活都会带来不良影响，长期以来不但未得到解决，反而愈演愈烈。要寻找解决路径，首先应探寻该问题产生的根源及其发展过程，追本溯源，方能正本清源。目前，这些原本产生于某一国家内部的问题，随着跨界联系的密切以及地缘相邻，较易对他国和整个地区产生影响，当缺少有效的约束机制来规制其行为时，便会陷入无政府的瘫痪状态，使所有当事方共同成为受害者。

新加坡在推动跨界议题解决方面做出了积极的努力，从2003年的非典（沙斯）危机到近年来的禽流感（H5N1），再到海啸救助以及环境合作，都体现出负责任的国家形象，值得肯定。今年烟霾问题再次出现以来，政府各部门积极应对，与印尼沟通协商解决方案，并就该问题可能引发的健康、国家安全等问题等制定多项预案，确保将负面影响减少到最低点。

不能无谓相互指责和推诿

跨界议题的跨界属性决定了要有效解决这些问题，单靠某一国家的力量已经远远不够，只有相关各方通过地区多边层面的协调、国家双边层面的合作以及社会内部的整合等展开通力合作，才能推动良性多层治理的实现。而在整个过程中又要做好防范、应对以及善后等多道程序，积极承担责任，勇于面对问题，不能无谓地相互指责和推诿。

地区层面来看，要积极发挥地区组织的多边协调作用。当前东盟（东盟）一体化进入关键时期，只是由于主客观条件的限制，在诸如统一签证、移民和人口流动、环境保护与资源开发等跨界议题方面暂时还不能统一意见。不过，主要成员国并没有放弃努力，在此次烟霾来袭后，由新加坡、马来西亚、印尼、文莱和泰国等组成的“东盟次区域跨国烟霾事务部长级指导委员会”就表示将在8月底召开会议，在次区域层面商讨烟霾管控机制问题。此外，东盟在跨界犯罪、恐怖主义、疾病防治等多个领域也已经建立起较为有效的制度化机制，已经取得地区治理的积极成果。

在国家层面，首先要有相应的政策指导，以具体的政策措施来预防和避免负面议题的出现。比如新加坡目前虽然尚未出现中东呼吸综合征患者，本地爆发疫情概率也很低，但是最近政府却已经划定后备隔离所，便于事态发展时可以迅速做出应对。同时，出现问题以后要积极应对，找到问题的根源所在。很多国家在面对诸多棘手议题时采取鸵鸟政策，这往往会错过解决问题的最佳时机。另一方面，有关国家应该加强在跨界议题的双边合作，既要确立起完善的预警机制，又要在问题出现时共同寻求解决路径。

在社会层面，要充分发挥公民社会的力量，通过公共伦理和社会规范引导公众良性发展并提升他们对于跨界议题的责任感和参与意识。同时与政府展开密切合作，以社会舆论优势给本国政府施压提高其行政能力，并能在问题出现时积极配合政府实现问题的解决与善后。

新加坡遭逢“史无前例”的烟霾污染，也让跨界议题的治理问题再次成为焦点，希望有关各方能以负责任的态度展开合作，尽早制定出合理的解决方案，为东南亚的地区跨界议题协调与解决提供更多借鉴。