新加坡住房保障制度的主要内容

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国际案例

新加坡住房保障制度的主要内容

一、确保价格合理可负担是关键

国际公共政策顾问机构Demographia于2020年1月发布的第16届年度国际住房可负担性调查报告显示新加坡与英国并列为住房最具可负担性国家的第3名仅次于排名第1的美国和第2的加拿大。在这项依据各国主要住房市场的调查中，新加坡的中位分数为4.6分。其计算方式是将新加坡住房价格中位数除以家庭收入的中位数，所得分数也就是居民在无其他消费的假设下，需要多少年才能完全拥有自己的房子。新加坡国立大学城市与地产研究院院长程天富教授在2019年的一项研究中也发现，新加坡的住房，尤其是组屋，无论是新建或转售组屋的价格都是可负担的。该研究基于价格和收入的计算，发现新加坡平均一户人家只需要储蓄不到四年的收入便能购买一套新的或转售的三房到五房的组屋。正如新加坡国家发展部前部长黄循财所言，如果是在非成熟组屋区首次购买组屋的家庭，所购组屋的月供将低于购买家庭每月收入的四分之一。

这些数字背后是新加坡从保持公共住房价格合理性以及供需两端着手，为确保国民无论其社会经济情况如何，都能拥有自己的房子所作出的努力。

2019年新加坡各类组屋房价收入比（原书配图）

二、降低开发成本

1. 透明、公平的土地征用

在为住房市场提供组屋方面，建屋局的强项在于其有能力保持低开发成本。全世界任何住房项目的成本中，很大一部分是收购土地的费用。帮助建屋局完成其建设公共住房目标的，一项最具有重大意义的法令是《土地征用法》。1967年取代《土地征用条例》的《土地征用法》为政府提供了一个能为保障城市发展而迅速征用私人土地的机制，从而促使当局能迅速地建设公共住房。在法案通过之前，由于政府无权轻易征用新家坡的土地而导致住房项目建设常常遇到延误和其他阻碍。

在执行这种可能引起争议和影响深远的法案时，必须确保整个流程以及相关法律和行政框架的透明性和公平性。新加坡建立了上诉的保障措施和渠道，以避免滥用法律，并确保被征用的土地确实是为了公共利益。该法于1974年被修订，规定赔偿金额与现现行市值或预定日期的市值挂钩，两者之间取金额较低者为准。2007 年该法案又被修改，规定赔偿金额与现行市值挂钩。但是，不让土地所有者通过圈地从国家财政中获利的原则没有变化。1959-1984年间，大约43713英亩的土地被征用（大约占新加坡国土面积的三分之一），其中一般土地被分配给了建屋局用于建设组屋。

2. 用过有效管理、信任和规模降低建设费用

除土地供应外，建筑施工成本的比例较大。建屋局试图采取一些措施来提升诚信、效率、质量和生产力。在建屋局成立之初，这些措施包括利用竞标减少利益集团的形成、杜绝贪腐和暴利、利用政府运营的生产商生产的建筑材料（例如：钢铁、花岗岩和沙子），建屋局一度甚至还运营制砖厂。建屋局也积极和富有战略性地为的建筑材料的供给开辟了不同渠道并形成一定储备以确保在不断建设的情况下依然保持合理的建筑材料价格。这些措施若要取得效果，政府和建筑公司之间就必须有相互信任相互合作的精神，而这种精神必须努力培养，比如通过确保政府准时付款来培养这种精神，又进而能减少工期拖延并降低成本。

3. 通过创新和制定标准节约成本

建屋局控制建筑法是施工成本的另一方面是不断地创新和利用市场上最斩的方法和技术。其中一个例子便是利用装配式建筑，即在工地之外的工厂里建造建筑的组成模块。建造出来的模块无论是在材料或设计上都与常规建造设施的标准相同，但所需建造时间却只有一半。这样的措施有助于创造新的效率和工作流程，从而控制并最终降低建筑成本。

在提升生产力方面，新加坡采取的一个方法是向当时的全球行业领先者（如20世纪80年代的日本建筑公司清水建设株式会社）取经，以提高建屋局承包商的生产效率。为此，建屋局聘请了清水建设株式会社对其承包商进行了一次深入调研，以提高承包商的工作效率。调研的结果和建议让建屋局深受启发，并意识到许多能让新加坡承包商减少浪费和提高效率的方法。

三、以强有力的政策平衡需求和增加包容度

1. 以市场区分来分流需求

由于开发成本已经保持在较低水平，而新组屋的售价相对于市场上的房子享有显著的折扣，这就无可避免导致市场出现供不应求的现象。所以就必须设立条件将住房需求分流。以确保组屋在满足目标人群需求的同时，也依然在他们的可负担范围内。新加坡公共住房的根本目标是满足公民的需求。

正如新加坡国家发展部前部长马宝山所解释的那样。在管理住房需求方面，必须设立一个公平、经济、高效的市场机制。新加坡已将一元市场（直接向建屋局购买新组屋）和二元市场（转售组屋）区分开来。设立两个市场能提供更多选项，以更好的应对新加坡多元人口的不同需求。

2. 确保分配机制公平透明

新组屋的分配主要有两种方式：排队（先到先得）和摇号（基于抽签）。组屋登记系统的基本原则是“先到先得”。然而，由于市场和供求关系的变化，这个方法在近年来变得越来越复杂，这主要是因为需求会受到大环境突发事件的影响，如1997年的亚洲金融危机。当危机爆发时，原本等待兴建组屋的人在很短的时间内消失了。导致供给过剩的31000套组屋花了五年时间才销售出去。在这样的情况下。建屋局则利用直接选购计划，分配未能售出的住房，让申请者按照先到先得的原则，直接选择他们心仪的住房。

摇号抽签系统在很多方面可以视为排队这一方法的自然演化。最明显的例子便是在2012年取代登记购买组屋制度的“预购组屋计划”。按最初的预购组屋模式，建屋局会在70%的项目单位被预购之后才会动工。因此，申请者只有在选购活动结束之后，才会知道项目是否会进行。自2011年5月起，建屋局会在建筑图绘制和相关招标文件齐备之后，便公开招标聘请建筑承包商，而不再需要70%的预购率。

然而，在供过于求时，便需要摇号已决定申请者选择组屋的顺序。在此计划中的组屋绝大部分将会分配给比较迫切需要房子的首次购房者，而每个购房者则必须缴纳一笔押金，以显示他们的诚意。虽然这种方法不完美，但被视为可以最大程度地减少由于经济变化或全球地缘政治事件而导致买方行为意外变化的最好策略。这种预购组屋方式深具灵活性，让建屋局能按市场情况调整组屋的供应量。举个例子，建屋局能在2011-2014年迅速增加预购组屋的供给，为强劲的住房需求提供了10万套组屋。在解决了首次购房者的积压需求后，建屋局能将供给降低至叫可持续水平，以避免供给过剩并积累售卖不出去的组屋。若预购组屋活动结束后还有剩余的房子，他们将会在“剩余组屋销售活动”继续被出售。

除了安排摇号外，建屋局也为申请者的申请资格设置了条件。这些条件将支持国家的战略目的，依照政府重视家庭的框架，为鼓励国民结婚生子、奉养父母而给社会不同群体提供保障。这些目的包括了为新加坡公民提供优先权，帮助国民结婚生子、开枝散叶，鼓励大家互助、互相扶持等。譬如说，为鼓励婚姻和生育，祖屋的供给有较高比例将会优先提供给首次购房的新婚夫妇和拥有孩子的家庭。基于资源和津贴有限，组屋局为购房者的资格设下了如公民身份、核心家庭收入上限和不得拥有私人产业等严格的限制。

优先申请计划适用于初次申请者以及那些住房需求更为迫切的人，帮助他们增加摇号分配到组屋的概率。这包括帮助拥有子女的已婚夫妇的“育儿优先配屋计划”和希望与父母住的近一些的夫妇的“已婚子女优先计划”（也适用于想搬到子女附近的父母）。

3. 给需求设定上限

管理保障性住房需求的一项重要策略是为购买者设置收入上限以及不得拥有私人房地产的规定。这是为了防止那些拥有更强支付能力的人与一个更需要住房保障的申请人在同一市场里竞争。此外，申请人在购得组屋后有五年的最低居住年限，期间不得将组屋售卖或出租，也不能购买私人房地产。这能遏制炒房的行为，并强化保障性住房“屋主居住”的原则。超过收入上限或是已拥有私人房地产的人，若还想拥有政府组屋的话，可以在公开市场转买转售单位。现有的住房津贴，无论是预购还是转售组屋，也都会根据家庭收入和所购买的房型而有所区别。当家庭收入随着经济一起增长，收入上限也将逐步调整，以确保购屋者能够继续享有适价的住房和相关津贴。

4. 为低收入家庭提供租赁组屋

尽管政府组屋价格相对可负担，但依然有些新加坡人因收入过低或一些不可预见的因素而无力购买自己的房子。针对这些群体，建屋局出推出了“租赁组屋计划”，让那些没有其他住房可以选择的低收入者入住租赁组屋。租赁组屋拥有大量的津贴，一房式组屋每月的租金从26新加坡元起，二房式组屋每月的中租金从44新加坡元起。

建屋租赁计划的价格表（原书配图）

目前，大约有5万户家庭居住在租赁组屋，但政府依然积极地帮助他们拥有自己的房子。其中一个例子是建屋局2016年推出的“重新拥屋计划”。该计划旨在协助居住在租赁组屋里的合格家庭在享有住房津贴和建屋局优惠贷款的同时，购买房契较短、价格更优惠的二房式灵活组屋单位。此外，建屋局在2019年5月增加了“住屋提升津贴”力度，帮助居住在租赁组屋，但之前购买过组屋的家庭在非成熟组屋区内购买新的或转售市场的二房或三房式组屋。建屋局在2019年6月成立了拥屋支援小组，帮助有意愿和决心拥有住房，但目前居住在租赁组屋的家庭，在流程上给予协助和指导。拥屋扶助小组会全面评估该家庭的情况，包括其财务、家庭成员的健康和就业状况，同时帮助他们安排预算和财务计划，让他们能还清房贷。

四、确保组屋可负担的金融措施

建屋局通过使用中央公积金、提供优惠利率的贷款、以及发放补助金或津贴，这三种主要金融措施帮助新加坡人购买组屋。

1. 利用公积金购房

建屋局1964年推出的“居者有其屋”计划帮助新加坡公民通过拥有自己的房子来分享国家建设的成果。然而，自推出该计划起的两年中，住房拥有率一直保持在5%以下，每年的销售量不超过2000套，这是因为大多数新加坡人仍然没有足够的购买力。

由于政府将促进新加坡人拥有房屋作为首要任务，便在1968年修订了《中央公积金法》，让公民能选择动用部分公积金购买组屋。国民可以用公积金支付首付款和每月的分期付款。随着法律的修订，租赁组屋的需求降低了，购买组屋的需求者提高了。建屋局同年便收到高达8455份购屋申请，其中70%是在法律修订后才申请的。

在现有公积金公共住房计划下，新加坡人能利用他们的公积金普通账户来全额或部分支付购房款、定期房贷、印花税、法务费和其他相关费用，如组屋翻新费用。这能让新加坡人在不减少可支配收入的情况下，拥有房屋。

2. 提供优惠利率的贷款

随着“居者有其屋”计划在1964年推出，建屋局也必须经营住房贷款的业务。毕竟购买组屋需要支付一大笔款项。因此，有必要为有需求的购房者提供相关金融协助。为了帮助有需要的人群，建屋局提供了优惠的住房贷款。偿还期为15年，利率在首付20%的前提下为固定利率6.25%。之后于1986年，建屋局的优惠利率从固定利率调整为浮动利率，并高于现有公积金普通户头利率0.1%。目前的优惠利率为2.6%。

目前，为了确保政府的资源能够分配给最有需要的人群，合格的购物者只能享有两次住房贷款优惠。组屋局也会进行信用评估，确保申请者谨慎购房，不会过度透支。自2003年起，购屋者也可以向金融管理局管理的规范性的金融机构借贷。这些机构为购屋者的多元需求提供了多种不同的配套金融服务。

3. 财政可持续地提供津贴

1994年推出的“公积金购屋津贴”为国人在一元和二元市场购买组屋提供了选项。过去几十年来，建屋局推出了许多不同的住房津贴和计划，并不断加强力度。这样就能让各个群体如单身人士、家庭，年长者、低收入群体、第一次和第二次购屋者都能够买到组屋。

“公积金购屋津贴”“额外公积金购屋津贴”和“特别公积金购屋津贴”等住房津贴主要用来减轻首次购房者的经济负担。自2019年以来，“额外公积金购屋津贴”和“特别公积金购屋津贴”被“额外安居津贴”替代。后者进一步地帮助低收入及中等收入家庭拥有第一套住房。无论所购房屋的类型和地点，都给予第一次购买预售组屋或转售组屋的申请者相同的津贴。为了鼓励国民相互扶持，子女或父母若是再购买转售组屋时希望与家人毗邻，可以申请“近居购屋津贴”。通过此津贴，合格的买主在购买转售组屋时，可获得最高16万新加坡元的补助。购买新组屋则享有非常优惠的房价的同时，还可获得最高8万新加坡元的补助。

此外，“多代同堂优先计划”将优先把组屋分配给一同申请预购组屋项目的父母与子女。这些项目将二房式、三房式和三代同堂组屋建设在同一栋楼里，以帮助已婚子女与他们的父母住在同一屋檐下。

建屋局在提供保障性住房的同时扮演了社会角色，其相关亏损由政府补贴。另外，建屋局通过不断地创新和有效地控制开发成本以及公积金计划和谨慎的财务管理，确保组屋住房体系的财务可持续性。

五、从租赁组屋到执行共管公寓：满足多样化的住房需求

除了努力帮助新加坡人拥有自己的房子外，建屋局提供住房的另一大特点是，还能提供多种住房类型，以适应不同的居民类型（从单身到多代家庭）的预算和期望。第一代的政府组屋简单实用，只有一房到三房几种户型。但今天的组屋却有了二房、三房、四房、五房和三代同堂等多种房型。这些房型会以混合的方式建造，同一个邻里，甚至同一栋组屋里会混建不同的房型，以鼓励不同经济阶层的居民相互交流。“执行共管公寓”是由中标土地的私人开发商设计和建造的。这项计划让新加坡人用较低的价格购买到由私企开发、质量更高的住房，并且有很高的购买率。

建屋局现有房型及其主要服务居民对象（原书配图）

“执行共管公寓”具有双重目的。它在为有一定收入的群体提供足以与私人公寓媲美的保障性住房的同时，还能够满足他们拥有私人住房的期望。在向私人开发商购买的五年内，屋主不得将执行共管公寓出售或出租。五年后则能将房子卖给新加坡公民或永久居民，再过五年，执行共管公寓将完全私有化，可以出售给外国买家。

执行共管公寓的一个最近的例子便是位于榜鹅的The Terrace，其拥有99年地契。该公寓一共有12栋楼，747个不同房型的居住单位，由庆隆集团开发。其梯田式的外观设计为居民提供了各种不同的生活设施。该开发项目还可以直接进入相邻的4.2公里长的榜鹅水道。这是建屋局和国家公园局的合作项目。该水道在为住宅区的周围增添了公园和水景的同时，也为居民提供了休闲绿地。

榜鹅执行公寓The Terrace（图片源自网络）

六、为老年人释放祖屋的价值

预计到2030年，每四个新加坡人就有一位65岁以上的老人。因此，建屋局已推出帮助退休的国民将组屋的价值释放并货币化的措施，以补贴他们退休后的收入。这些措施包括了“乐龄安居花红”，即让老年人选择大屋换小屋，并通过“终身入息计划”每月领取收入，如果在填补公积金退休账户后还有余额则可以直接转化为现金。国民也可以选择将他们的房子整套出租，或者是只出租一个房间，这样国民就能在收取租金的同时居家养老。

1998年，建屋局推出了小型公寓计划，为年过55岁的年长拥屋者提供额外选项。这些小型公寓设有老年人设施，并建设在社区空间和设施附近。让老年人在通过大屋换小屋套现的同时，享受到为老年人设计的服务和设施，并能够继续居住在熟悉的环境中，与子女和朋友毗邻。小型公寓一般面积为35-45平方米，是为单身老年人或老年夫妇而设计的。房子按30年房契出售，可续十年。小型公益不得在公开市场转租或转售。老年屋主若是在30年房契结束前离世或是迁居，可将房屋退还给建屋局并获得相应的退款。

自2015年以来，小型公寓计划被二房式灵活组屋无计划替代，后者为年龄满55岁以上的人士在原来99年房契的基础上再额外提供15-45年等屋房契较短的组屋。若选择组屋位于现有房子或者是已婚子女房子的附近，申请者还可以在“年长者优先计划”下享受额外优先权。此外，还有一项回购计划，能够让老年人是把房子剩余的屋契的一部分卖给建屋局，在换取终身收入的同时再换取一笔现金花红。

（本文摘于《住有所居：上海和新加坡的实践与探索》一书，2020年12月上海人民出版社出版，作者：上海市住房和城乡建设管理委员会、新加坡宜居城市中心）