小红点发挥大作用！新加坡在推进气候谈判中的角色

作者：刘智澎

被视为“挽救气候危机最后机会”的第26届联合国气候变化大会（COP26），上个月在苏格兰的格拉斯哥落下帷幕。经过两周的马拉松式谈判与协商，与会的197个缔约国克服分歧，达致了《格拉斯哥气候公约》。为维护国家利益，与会代表在谈判过程中不会轻易让步。新加坡作为地图上的一个小红点，如何在国际舞台上善用“中间人”的智慧，协助推动各国达成共识？

2021年11月13日傍晚6时。

原定前一天结束的COP26，已加时谈判24小时。会场内，各国代表神色凝重，交头接耳。会场外，一众媒体和观察员屏息以待。

张俊兴（左）与越南总理范明政在格拉斯哥的COP26会场交谈。（永续发展与环境部提供）

这样的场面对张俊兴来说，已经司空见惯。今年是他第三次代表新加坡，以永续发展与环境部首席谈判代表的身份参与气候变化大会。

张俊兴接受《联合早报》专访时说，在多边气候变化谈判进程中，新加坡经常受邀担任共同协调代表，角色虽小却非常关键。

今年，新加坡是《巴黎协定》第六条谈判工作的共同协调代表之一，与各国磋商建立全球碳市场的实施细则，解决了自2015年以来各方分歧最大的复杂议题。全球碳市场的建立，意味着一个国家可购买他国的碳信用额来实现部分气候目标。

飞往格拉斯哥之前，张俊兴几乎每天参与线上会议，通过耐心聆听和咨询，了解各方的立场以及在谈判方面有多大的回旋空间。

张俊兴解释，在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）下，每个国家隶属至少一个缔约方团体。新加坡是小岛国联盟（AOSIS）以及77国集团和中国（G77 & China）的成员国之一。

在大会正式开始前一周，新加坡先与这两个缔约方团体进行会前磋商（pre-sessionals），在130多个发展中国家之间制定共同立场，再与附属机构的所有缔约方展开为期一周的谈判。

若达成协议，文本将提呈主办方，由缔约方会议（Conference of Parties）正式通过；若未达成协议，主办方将召开非正式磋商，分成小组继续寻求共识。

张俊兴以《巴黎协定》第六条谈判过程为例说明，由于之前提呈的方案相当二元化，过了第一周仍无法达成协议。英国主办方决定召开部长级谈判，并邀请我国永续部长傅海燕与挪威部长协助推进谈判。

“进入第二周，我们取得显著进展。当我们意识到日本的提案获得一些支持，我们开始与各缔约方团体进行公平且透明的咨询，从中获得反馈，以此推进谈判和取得共识，最终打破了僵局。”

张俊兴强调，他从来不把达致协议视为理所当然，因为每届大会有各自的动能（dynamics）。在大会主席敲下锤子之前，谈判随时有可能出现变数，不到最后关头都不能松懈。

以今年的COP26为例，印度在其他依赖煤炭的发展中国家支持下，在最后一刻坚决反对一项呼吁“逐步淘汰”燃煤发电的条款，要求把措辞改为“逐步减少”使用煤炭。

张俊兴当时最担心的是，若主办方接受这一修订，是否会打开潘朵拉盒子，促使其他国家提出更多修订，破坏原有的妥协。

“所幸其他国家都采取克制态度，明白这是特殊情况（sui generis），不应影响谈判的整体平衡。”

尽管仍有一些批评的声音，指今年的谈判结果力度不足，张俊兴认为，今年首次在谈判文本中明确提及煤炭和化石燃料补贴，已是重大突破。

下届大会COP27明年将在埃及举行，全世界已把目光转向埃及，并且寄予厚望。

张俊兴说：“埃及主办方只剩不到11个月时间，在格拉斯哥的基础上出台另一个具有意义的谈判结果。这将是一项艰巨任务，冠病疫情还未结束，加上奥密克戎变种毒株的出现，为明年的大会增添许多未知。”

冠病疫情提高了谈判工作的难度，尽管远程会议能让各国代表在不出国的情况下参与磋商，但由于时差的关系，新加坡代表团常常得牺牲睡眠，通宵开会。

为清楚了解各方立场和诉求，由我国永续部、贸工部、国家环境局、总检察署和国家气候变化秘书处等机构组成的代表团，花了大半年时间，与近200个缔约国代表展开远程磋商。

在总检察署国际事务司担任副高级政府律师的陈一蕾，是《巴黎协定》履行和遵约委员会（PAICC）的新加坡代表，负责协助缔约国落实和遵循《巴黎协定》的各项规定。

陈一蕾在《巴黎协定》履行和遵约委员会的场边活动上发言。（联合国气候变化框架公约秘书处提供）

作为新的委员会之一，陈一蕾与成员去年才正式展开工作，不料却遇上疫情暴发。“透过线上会议尝试了解彼此的立场和建立信任，挑战相当大。没有什么能够取代面对面的交流和对话。”

陈一蕾笑说，由于成员处于不同时区，开会时间也成了“谈判”议题之一。例如，某个时间对某个地理区域的成员不公平，经常在深夜或凌晨参与会议，因此大家会互相迁就，找出轮流“分担痛苦”的方法。

对谢承良来说，彻夜开会的挑战在于，隔天一早还要回到工作岗位。

他在国家气候变化秘书处国际政策司担任副司长，过去三年受邀共同协调两个项目，其中一个同发展中国家建立呈报减排透明度的专家咨询团有关，另一个则为发展中国家呈报减排提供融资与技术上的援助。

由于负责两个项目，谢承良曾在凌晨三时参与第一场线上会议，清晨六时又紧接着参与第二场会议。“能够亲自飞往格拉斯哥参与实体会议，确实方便容易多了。”

张俊兴指出，远程会议的时长受限，一旦超过两三个小时，大家会开始感到疲惫，会议就得结束。鉴于线上会议较短，各国代表在发言时也会争取时间，不会长篇大论。

不过，也有发展中国家反映，远程会议缺乏包容性。张俊兴说，比起拥有先进无线网络的国家，一些发展中国家的代表无法在家中参与线上会议，只能回公司使用电脑和无线网络。

发达国家与发展中国家的“拉锯战”往往充满戏剧性，一言不合甚至会扬言退出，导致谈判陷入僵局。

谢承良曾在2016年共同协调《巴黎协定》规则手册中减缓气候变化的谈判工作。为期三年的密集谈判对他来说，是陡峭的学习曲线，也是难得的试炼。

谢承良（中）与联合国气候变化框架公约秘书处的成员合作，敲定《巴黎协定》中相关实施细则。（受访者提供）

“有时谈判过程高度政治化，充满戏剧性。一些与会代表经常援引技术程序上的异议来拖延讨论，并提出多种方案使谈判变得复杂，进而引起其他代表的强烈反应。”

今年的COP26也不例外。大会进入第二周，就应对措施的谈判工作眼看快要达成共识，却因为一些与会代表觉得利益未被顾及，威胁退出，而差点功亏一篑。

实施应对措施的影响问题卡托维兹专家委员会（KCI）联合主席戈文达沙美（Peter Govindasamy）当时连续三天，每天16小时马不停蹄进行磋商。他说，遇到这类情况必须敏感处理，除了说服各方留在会场，他还把扬言退出的代表带到一旁谈话，劝他们继续参与协商，直到达成共识。

“在听取各方意见的同时，我也向他们重申，谈判结果必须以原则和条款为基础。若他们的提案与《巴黎协定》的原则相悖，我会客气但坚定地提醒他们遵守规则。”

谢承良解释，由于决策过程建立在共识的基础上，而非投票制，最终方案必须获得所有国家同意才会通过。

“每个国家的利益和国情各异，在政治、经济和社会方面的优先考量也大不相同。我们得确保谈判结果不逾越任何一方的红线，同时让所有国家觉得他们的利益获得推进。”

不过，一些与会代表仍可能对彼此的立场存在误解，或有先入为主的错误认知。陈一蕾指出，这是因为人们未必充分了解彼此的国情。

“气候变化对所有国家来说都是非常棘手的难题，但大家也清楚单凭一己之力无法应对气候变化。只有当每个国家觉得他们的意见获得聆听和考虑，最终方案能使他们获益并解决他们关切的问题，才能真正达成妥协。”

新加坡长期致力于推动全球气候行动，在国际气候变化谈判中扮演“诚实中介”（honest broker）的角色，中立地带领各方在艰难议题上取得共识。

尽管我国的碳排放量仅占全球总量的0.11％，承受的气候冲击却不成比例。张俊兴指出，作为可再生能源有限的小型城市国家，唯一的解决途径是持续倡导以多边规则为基础的方式来应对气候变化。这意味着，每个国家都要尽一己之力，不能有任何一方掉队或推卸责任。

张俊兴强调，新加坡言行一致，对他国不具威胁，也没有任何隐藏动机（hidden agenda），因此深受各方信赖。

每当我国推出新的气候应对计划，都会与邻国分享经验，助他们从中借鉴。新加坡也是东南亚首个实施碳税，以及提呈加强版国家自定贡献预案（NDC）和长期低排放发展战略（LEDS）的国家之一，是区域内公认的“气候行动催化剂”。

当初受委接下首席谈判代表的任务，张俊兴坦言感到有点畏惧。“但现在回想起来，我没料到我们能在谈判进程中作出如此重大的贡献，这要归功于整个跨机构谈判团队的努力。”

戈文达沙美在COP26汇报卡托维兹专家委员会的工作进展。（联合国气候变化框架公约秘书处提供）

出身外交部的戈文达沙美，今年是第13次参与气候变化大会。身经百战的他，目前是贸工部气候变化国际组司长，也是太平洋联盟—新加坡自由贸易协定的首席谈判代表。他认为，信任和善意是谈判过程中不可或缺的成功要素。“这是我国前几任大使和外交官多年努力建立的声誉，没有什么比捍卫和推进新加坡的利益更高的荣誉了。”