李婧：新加坡“居者有其屋”的住房经验探析

2016年中央经济工作会议首次提出，要坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，要求回归住房居住属性。党的十九大报告再次强调了“房住不炒”的定位，提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”今年，“房住不炒”又一次出现在政府工作报告中，明确了稳地价、稳房价和稳预期的“三稳”目标。当前，我国常住人口城镇化率已达到63.89%，城市数量达687个。随着城镇化的高速发展，城市发展的重点已由“增量扩张”转向“存量优化”，如何有效盘活存量住房资源、规范发展住房租赁市场是“十四五”时期的重要议题。

新加坡自1965年8月正式宣告独立以来，经过几十年的发展，不仅成为“亚洲四小龙”之一，同时在城市保洁方面有着“花园城市”的美誉。作为一个人口密度较高的岛国，新加坡从20世纪60年代脏、乱、差的“贫民窟”形象提升成为“宜居”的国际化都市，其城市建设的成功经验值得借鉴。本文着眼于新加坡住房体系的更新实践，分析其“居者有其屋”的成功经验，以期为我国城市更新提供启示意义。

作者：李婧，华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师。

政府强力推动，法律体系完善

新加坡的住房体系中，政府一直发挥着重要的推动作用。

一方面，新加坡政府通过设立专门的机构，统筹保障住房的供给。20世纪60年代初期，与东南亚很多城市一样，新加坡面临着住房短缺、失业率高、贫穷肮脏、传染病高发等城市问题。

1961年，新加坡经济发展局（Economic Development Board, EDB）成立，标志着新加坡大规模工业化运动的展开。此时，大量劳动密集型产业的形成进一步加重了城市中心区的严重拥挤。[1]据相关调查资料显示，这一时期有超过80%的家庭与他人共用住房，50%的住户处于极端拥挤，22%拥挤但不严重，28%不拥挤。[2]

在这一背景下， 1960年，新加坡成立了建屋发展局(Singapore Housing Development Board, HDB），取代了原先由殖民地政府组建的新加坡改良信托局（Singapore Improvement Trust, SIT），并开始建设公共住房（组屋），以安置和疏散人口。

1964年，新加坡提出“居者有其屋”计划，由政府保障中低收入群体的公共住房。同年为提升拆迁安置工作的效率，新加坡市区重建局(Singapore Urban Redevelopment Authority，URA)成立，其职责包括发展规划、开发控制、历史保护等，同时负责编制概念规划和总体规划。[3]

另一方面，新加坡通过概念规划（Concept Plan）、总体规划(Master Plan)以及开发指导规划（Development Guideline Plan）三级规划体系，提供全面融合的规划制度。[4]

新加坡概念规划是综合性的长期规划体系（40-50年的发展），确定长期土地使用政策，与我国的国土空间规划相似。

新加坡总体规划主要侧重于实施层面的发展控制，是中期性的规划体系（10-15年的发展），依据概念规划中的宏观政策，为地区提供实施性规划，与我国的控制性详细规划相似。

开发指导规划则是在总体规划的框架下，将新加坡划分为5个规划区域（DGP regions），再细分55个规划分区（planning areas），制定编制分区域的指导规划，具有很强的实施性。组屋的选址和规划就是依照新加坡的规划体系，由总体规划确定土地开发强度分区，概念规划确定土地利用及新镇体系布局，在控制和引导层面对住房建设提供了有力的法制保障。

在政府的强力推动模式下，新加坡形成了以公共住房为主、私人住宅为辅的住房体系。新加坡的公共住宅不仅满足了居民的住房需求，同时以可持续性为目标实现社会融合。1989年颁布的《民族融合政策》中规定，组屋必须按照各种族人口比例设定，形成种族混居。

2012年推出的“多代同购优先计划”，为父母与已婚子女联合申请的家庭提供优先权，鼓励跨代际混合居住。[5]此外，随着“主要翻新计划”“家居改进计划” “再创我们的家园计划”等住房更新政策的推进，组屋的社区服务功能日益完善，逐步满足居民日益增长的住房品质需求，实现“居者有其屋”的核心目标。

政府主导的市场化运作模式

新加坡的住房体系实行以政府为主导的市场化运作模式。

首先，土地以国有为主，政府不依赖土地财政。对于作为“城市国家”的新加坡来说，面对稀缺的土地资源，如何最大化且高效的配置土地是十分重要的。

为解决住房问题，1966年新加坡颁布的《土地征收法》中就已规定，在满足公共利益需求的前提下，赋予政府可低价征用土地的权力，为新加坡大规模低成本组建组屋提供了土地保障。经过几十年的发展，新加坡国有土地面积占比由建国初期的44%增长至2006年的87%。[6]

新加坡以国有土地为主的模式使政府在土地的规划、出让、管理等层面拥有主导权，为建屋发展局提供廉价土地以用于开发建设组屋，有效促进稀缺土地资源的集约化运作。

其次，组屋的价格由政府统一定制，遵循居民可负担原则。组屋的价格定制以居民收入水平作为参照，房价收入比控制在3-4倍，相当于普通居民年薪中位数的3-4倍。此价保证了90%的家庭可承担三房式组屋的价格，70%的家庭可承担四房式组屋的价格。[7]

对于组屋的申请人，建屋发展局有着严格的资质要求。申请新组屋的家庭必须至少2名新加坡公民或1名新加坡公民和一名永久居民组成的家庭，且家庭月收入不得超过12000新币。申请二手组屋则没有月薪限制，且两名永久居民组成的家庭也可以申请二手组屋。

另外，政府也为购房者提供了额外安居津贴、家庭津贴和近居购屋津贴三项补助金方案，为中低收入家庭提供帮助。

再次，中央公积金制度为组屋建设提供资金支持，同时支持居民购房。新加坡的中央公积金是在立法规定下的强制性个人长期储蓄，不属于政府预算。

从个人的角度看，该制度规定雇员和雇主依照雇员工资的一定比例，按月缴纳存入中央公积金，用于养老、医疗、购房等。据相关数据显示，新加坡中央公积金用于购买住房占比最重，约为47.1%，其次是养老占比24.4%，用于医疗9.2%。[8]雇员可提取个人公积金账户的储蓄金购买组屋、偿还房贷，或支付印花税等其他相关费用。

从运营层面来看，新加坡中央公积金的运营由中央公积金局负责。除了雇员个人提取外，其余约80%的公积金主要用在住房和基础设施建设以及投资，保障了公积金用于住房补贴的可持续性。

与经济发展和产业结构相匹配

新加坡的住房建设阶段与其经济发展和产业结构密不可分。20世纪60年代工业化初期，新加坡面临着城市环境恶劣、人口严重拥挤、住房严重短缺等问题。这一阶段新加坡的城市更新是以清除贫民窟、改善物质环境为目标，开始大规划建设组屋。

20世纪70年代步入工业化后期，随着经济水平的提升与工业化的发展，新加坡的产业结构由劳动密集型转变为技术密集型，城市更新以商业区的更新和现代化建设为重点，引入概念规划，形成了两级规划体系。

1970年，建屋发展局实施“职业与居住接近”政策，规定社区20%的用地为工厂用地，鼓励新建跨国公司及工厂，提倡发挥“个人生产力”，为组屋居民提供就业机会。1979年，建屋发展局对“核心家庭”和“扩大家庭”进行了划分，明确了申请组屋的资质要求。[9]

20世纪80年代以来，新加坡迈入高收入国家行列，产业升级转型带来了社会经济矛盾，城市更新重点关注转向提升城市质量兼顾历史遗产的保护。

1982年，建屋发展局提出三代家庭申请组屋具有优先权，鼓励代际共同居住。1987年“新人口政策”的实施，为三孩家庭提供了优先权。[10]随着组屋市场化进程的加快，1989年，新加坡颁布了《民族融合政策》，提出了种族设限居住政策，推动多元种族移民的社会认同感。

21世纪以来，新加坡城市更新以提高生活质量、提升经济竞争力以及维持环境的可持续性为目标，进一步实现包容性发展。[11]2001年启动的“电梯翻新计划”、2007年启动的“邻里更新计划”“家具改善计划”“再创我们的家园计划”等都以优化组屋的质量和设计作为目标，满足居民日益增长的住房品质需求。

据相关数据统计，2018年新加坡已有83%的人口居住在组屋中，住房拥有率更是高达91%。2019年，为了使更多家庭拥有住房，新加坡又一次将申请家庭月收入调整至不高于9000新元。[12]

在“居者有其屋”的理念下，新加坡实现了公共住房的可持续性，在经济发展的过程中，通过不断完善居民居住环境、促进文化融合、保持社区活力、提升城市风貌，满足了居民日益增长的物质生活需求。

结语

自建国以来，新加坡以“居者有其屋”为核心理念，大力发展公共住房建设，覆盖了超过80%的居民，形成了以公共住房为主，私人住宅为辅的住房体系。