【鼎鸿】趣聊：深圳距离新加坡的“居者有其屋”还有多远？

10月31日，财政部发布的《关于支持深圳探索创新财政政策体系与管理体制的实施意见》显示，要加大中央预算内投资对深圳保障性住房筹集建设的补助；不久后，在11月9日，深圳市住建局首次发布了人才住房配售的公告。近期政策上和行动上频频触碰公共住房领域，这被专家视为是深圳住房全面学习新加坡模式的一批信号。

对于新加坡模式，相信业内人士多数有所耳闻，许多新闻和自媒体也做足了科普，本文尝试从一些被人忽视的角度来聊聊组屋制度的内核和有趣之处，并与深圳作比对，看看我们离居者有其屋还有多远。

01 组屋都是谁在住 ？

种族多元：从历史伤痕到国家底色

新加坡的住宅主要分为两种：公共和私人住宅。公共住宅包含由政府机构建设的组屋、私人发展商建设的组屋（2012年后不再开发）和执行共管公寓，其中占比最大的是建屋发展负责建设、售卖、管理的组屋，是政府为新加坡公民和永久居民提供的相对廉价的住房。

左：新加坡达土岭组屋，右：新加坡银峰私人公寓

① 历史伤痕：被迫立国的新加坡

鲜为人知的是，新加坡其实是以“被立国”的形式建国，原本新加坡属于马来西亚联邦，由于内部族权斗争，为了在联邦中排挤掉人口众多的华人，人口稠密而土地面积小的新加坡在1965年被迫独立，成为一个主权国家。

历史资料

这个经受过种族矛盾和斗争的国家，存在着种族多元、宗教多元的客观现实，也存在对开放包容社会的主观追求。在李光耀的带领下，历经了十余年的发展，80年代的新加坡在经济发展上已取得了卓越的成绩，并作为亚洲四小龙为世界所熟知。

随后的新加坡领袖吴作栋提出了国家意识形态的概念，他认为新加坡的国家核心价值在于四点：

1、 社区高于个人；

2、 家庭是社会的根本；

3、 通过达成共识而不是抗争解决分歧；

4、 强调种族和宗教的容忍和和谐。

社区、家、种族，这些看似处于云上缥缈的概念，实际却称得上是组屋制度的意识形态内核。

② 国家底色：多族混居，避免抱团

在现行的组屋制度中，公民家庭可以买新组屋，永久居民可以买二手组屋，存在一些类似国内安居房（现共有产权房）的购买条件要求，如薪资、婚姻情况、年龄等。公民概念很好理解，即是在新加坡土生土长的本地人，也必然是国家中享受政治权利和政策优惠最优先照顾的群体，享受政府花红、红利、津贴等；而永久居民则是通过投资移民、技术移民、创业移民、结婚移民等方式申请取得的一种身份，在购买组屋的政策上，永久居民虽然可以购买，但无法获得政府津贴。

这些政策的设计其实与国内相似，但值得一提的是，对于永久居民来说，存在一些组屋虽然自身满足购房条件，但却无法购买的情况，这主要是由于种族融合政策的存在。

该政策是1989年3月推出的，政策规定了居住在组屋内各种族的比例，为了保证其灵活性，建屋发展局分别为组屋区和每座组屋设置了这个比例上限，而为了确保公平性，这两个比例上限又是高于国家人口比例的。

新加坡各种族人口比例：2021年

这样设置的用意结合新加坡的立国历史背景来看便很好理解，在新加坡立国之前，各族群喜欢抱团而居，时至今日，新加坡也仍有牛车水（华人聚集）、小印度（印度人聚集）、芽笼（马来人聚集）等区域；而“被迫立国”的历史原因本就是族群间的政治斗争。

因此在最早期的组屋分配方式中，新加坡政府以抽签的方式分配新组屋，以确保各栋组屋中有各族居民可以共同生活，希望以此形成社区融合，避免族群矛盾。

新加坡的小印度（印度人聚集）

而当组屋转售市场活跃后，面向外来的永久居民，这种种族比例限制可以有效巩固原有的融合格局，避免出现单一族群抱团过紧的情况。在目前最新的政策中，同座组屋的非马来西亚籍永久居民，的比率不能超过8%。

当然，这项规定看似理想，实际上也存在经济弊端，比如人们在转售组屋时可能因种族比例政策限制，只能将组屋卖给固定群体，而错失以较高价格卖房的机会，这对于部分种族来说，不得不承受的经济损失又何尝不是一种激化种族矛盾的利剑呢。

但不得不承认的是，新加坡的组屋制度不仅试图解决居民买房难的问题，也很好地抓住了东亚文化中重视家庭、社区的核心价值观，通过住房制度来化解历史的遗留问题和未来潜在的社会问题，不失为一个防微虑远的好政策。

02 组屋都从哪儿来？

多管齐下：土地、金融和成本

① 土地：有法可依的强硬收储

新加坡立国之初，就大量引进人才、工厂以推动国家经济的高速发展，和许多地狭人稠的地区一样，新加坡很快就面临着土地资源紧缺的问题，也直接影响了组屋的建设。

建国以前，新加坡已有《土地征用条例》（The Land Acquisition Ordinance,1920），在1966年以后，该法令被《土地征用法》（The Land Acquisition Act）所取代，其中赋予了政府强制征收土地的权利，也规定了政府征收土地时，土地所有者不能以土地开发后的价值来向政府要求补偿。举个例子，如果一个养鸡场将被征收用以开发居住区，政府仅会按照养鸡场的标准进行价值补偿，这种方式使得政府可以用较低的代价对土地进行收储。

土地一般有出让收益和开发增值收益，在新加坡，土地出让的收益是纳入国家储备金进行管理的，而且该储备金的用途有限，需要经总统批准，并且土地出让收入与政府平时收入预算案分离，某种程度上抑制了政府高价卖地的冲动；至于开发增值，这些土地多数由裕廊集团（政府企业）进行工业开发，或者是由建屋发展局进行组屋建设，某种程度上增益也转移到了居民手上。

实际上，强制征收土地的价格约为市场价格的1/5（相对于私人用地市场而言），在1973年，为了进一步抑制土地价格及政府征地成本，该项法令继续修正，要求接下来政府强制征收土地的价格以1973年11月30日的市价为基准。到1985年，新加坡政府已拥有全国约76.2%的土地，而1949年该值仅为31%。在1987年专门成立土地部门后，建屋发展局征收土地的权利被收回，该局需向土地部门购买土地用于建造组屋，但购买价仍远低于市价。

《土地征用法》不断修正，1988、1993年不断调整土地征收价格的法定基准日期，从1995年开始规定每三年调整一次法定基准日期；2001年土地管理局（Singapore Land Authority，简称“SLA”），SLA成为唯一拥有土地征用权的政府机构，直到2007起，才规定SLA要以市价作为征地价格。

新加坡土地征用法的演变历程

虽然新加坡土地不是国有制，但在土地市场上，政府通过征收法，以“白菜价”征收并拥有了全国90%的土地，这确保了政府无论是建设工业还是组屋都能有较大的操作空间，这些土地的使用权或平价或无偿地出让给建屋发展局，为组屋提供土地保障以解决了建屋的土地问题了。

② 金融：政府不断向HDB输血

之前提到，组屋的建设的执行者是建屋发展局，而至于建设的资金的来源，筹集于多个方面，

一是中央公积金，新加坡政府通过中央公积金制度，强制公民对收入的一部分进行强制储蓄，经过40多年的发展，其覆盖范围也从公共和私人部门内的雇员扩大到自雇者。和我国的公积金不同是，新加坡的中央公积金已发展为向社会成员提供养老、医疗、储蓄等保障项目的社会保险制度，相当于包括了社保的职能。当然，中央公积金也会被政府用于投资，主要会被投放到三个部分，分别是股票、保险（住房保险、疾病保险）以及组屋、基础建设，所以中央公积金是组屋建设的资金来源之一，却并非唯一。

二是政府补助，在组屋制度的建设早期，建屋发展局就强烈依赖政府补助，在1970s-1980s间，建屋发展局资本支出中用于组屋的建设资金在新加坡政府预算发展支出中占比就在30%-40%之间，并且向政府融资也较为优惠，申请贷款利率保持在当时市场的贷款基准利率之下。而抵押贷款目前是建屋发展局的主要融资来源，2018年度建屋发展局694.35亿新元的负债中主要有640.47亿元来源于贷款，贷款是建屋发展局的最大负债。2018年政府抵押贷款、改造贷款、债券、银行贷款分别为404.14、0.33、229.83、3.54亿新元，占比分别为63%、0.05%、36%、1%。

早期新加坡贷款利率和HDB借贷利率的对比

③ 成本：“抠抠搜搜”的HDB

有了土地和钱之后，便可以开工建设了，组屋的建设由建屋发展局负责，但精打细算的建屋发展局还要在成本上下功夫，最初李光耀任命林金山作为建屋发展局的主席，林金山为了降本增效，一改以前直接雇佣特定承包商的方式，并且大力反腐，将团队中的一些投机腐败分子清除出去，杜绝吃回扣、降低验收标准的现象。以一种类似公开招标的形式让更多的施工单位互相竞争上岗，降低成本。实际上凭借当时政府的能力，完全可以自行下场取而代之，林金山在与物料供应商打交道时既强硬又公平，他曾与砖厂和花岗岩采石场的业主这样说道：“我会让你们赚钱，但利润要合理，如果价格太高，我们就自己去采石。”

尽管林金山要求很高，但他或许是乙方最喜欢的那种甲方。

林金山

“我还明确表示，如果在每个月1日和15日之前他们没有收到钱，他们可以直接来找我，我会找出原因。渐渐地，人们知道承包商可以按时拿到钱。这里没有投机、没有腐败……我们确保了一旦承包商只需要搞清楚我们想要什么、他们的立场应当如何、以及我们会如何公正地对待他们，那么彼此间就不会存在间隙，工作效率也随之改进。”

这种不卑不亢的态度，在林金山卸任后得到了传承，建屋发展局一直在寻求合理化运营、减少浪费和提升生产力的方式，比如聘请日本顶级建筑公司对组屋建设承包商进行详细研究，并提出提升生产效率的模型；或者是与供应商一起研发模块化的砖石生产技术以减少原料流失等。

03 深圳对标新加坡

居者有其屋，离我们还有多远

① 收入和房价的关系：

深圳距离居者有其屋的目标有多远，我们可以先简单地横比下新深两地的房价差异，下图是两地的居民收入、房价、公共住房价格的相关比对（Tanglin/Holand区域从区位和房价定位来看可以类比深圳福田），可以发现，新加坡公民的月收入和组屋均价差距其实没有很大，公民很快就可以购买到属于自己的房屋。

新深两地房价、居民月收入的对比

而且即便是组屋，也可以实现资产增值，下图展示了在过去十年内组屋转售与私宅的价格波动基本一致的事实，表明公共住宅在资产价值上并不弱于私人物业。

新加坡近年物业价格指数变化 （来自地产策划人_没没 的整理）

因此新加坡模式不仅是政府在努力，争取能早日实现“居者有其屋”，真正贯彻“来了就是深圳人”这一口号，广大市民们也很馋。

② 新加坡的“8:2”和深圳的“6:4”：

近年来深圳频繁提出要学习新加坡模式，加大公共住房供应，新加坡毕竟实施组屋制度半个世纪有余，在前文提到的土地征收活动的支持下，目前新加坡的住房体系结构简单而清晰，从房屋产权上分为私人住房和公共住房（组屋）这部分的比例大概在1:9左右，新加坡11.2%的住房存在与私人住房出售、出租市场中，82%为出售型公共住房，6.8%为出租型公共住房。

因此，传闻中新加坡80%的居民有房可住的消息倒是不假。

新加坡住房体系示意图

至于前段时间炒的沸沸扬扬的“深圳对标新加坡”、“60%的人可以住上公共住房”等消息，其实应该加上一些定语。

2019年4月，深圳住建局公布《深圳市公共租赁住房建设和管理办法》、《深圳市安居型商品房建设和管理办法》、《深圳市人才住房建设和管理办法》，提出2035的远景目标：到2035年深圳将新增170万住房供应量，60%以上为保障性住房，即公租房、安居房、人才房(三种统称“公共住房”)各占20%，剩余40%为商品住房。

深圳2021年各类住房的比例：共计1129万套

而根据2021年深圳市七届人大常委会二次会议近日审议《深圳市政府关于深圳公共住房情况的专项工作报告》，深圳共有各类住房1129万套，居住建筑面积共6.21亿㎡。其中，商品住房约189万套；公共住房约55万套；私人自建房约577万套；宿舍约192万套, 其他住房（含单位自建房、村集体统建楼、军产房等）约116万套。

事实是，深圳仍然存在大量的城中村住房，住在大大小小城中村的深圳人比我们想象中的要多得多，甚至连商品房的比例都未达到20%，因此所谓的“60%的人可以住上公共住房”，应该理解为未来短期内深圳的住房供给中，公共住房（包括租赁型）有望能与商品房达到6:4的比例。当然，让60%的深圳人能住上公共住房，是期盼也是目标。

结语

结合前文所述，新加坡能早早地实现“居者有其屋”，主要是因为很早地就把大量的土地收归国有进行租屋的开发调配，但这种强硬收储土地的开发方式又与其地域面积较小的地理条件、产业发展方向的选择（依赖工业、港口物流，农业依赖进口）相关，要完全照搬其成功路径是很困难的。而对于深圳来说，公共住房的制度建设确实有许多借鉴新加坡之处，但目前来看要真的实现60%的人口住上公共住房，或许还需要在存量空间上发力：深圳1997平方公里的土地中，建设用地为1004平方公里。而深圳城中村的土地面积约为350平方公里，约占17.5%的陆地面积，占总建设用地面积的35%。

公共住房的建设主要需要有充足的土地、足够的筹措资金以及合理的成本控制。相信业内的朋友们也能感受到，这段时间出台的《深圳市土地整备利益统筹办法（征求意见稿）》、《关于支持深圳探索创新财政政策体系与管理体制的实施意见》等政策中都在加大存量开发土地中的公共住房比例，并且在建设公共住房上进行更多的财政补贴，相信属于深圳的“6:4”很快就能到来。

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