美国如何操控“五眼联盟”？一起了解美国国家安全局的外部盟友

第二次世界大战结束后，英美及另外三个英联邦国家（加拿大、澳大利亚、新西兰）的情报机构结成统一战线，共同对抗以苏联为首的共产主义世界。1946年，这些被称为盎格鲁-撒克逊五国的国家建立合作关系，签订了《英美协议》（UK-USA Agreement），形成了“五眼联盟”（Five Eyes），该联盟在很多年中始终不为外界所知。五国中虽然英国在情报领域拥有最为丰富的经验，但主导这一协议的是美国。

合作的开端

19世纪诞生了一系列科技发明与发现：电报，摩尔斯电码/无线电波，蓬勃发展的电子通信，当然还有信息拦截技术。早在冷战之前，电子情报在军事上的重要性已成共识。1914年，军事通信监听和破译成功与否在一定程度上决定了战壕里士兵们的生死。1919年，英国政府创建了政府代码及加密学校，归属于布莱奇利庄园外事办公室。该学校在20世纪30年代末截获并破译了英国共产党和苏联共产国际之间的无线电通信项目“面具行动”（Mask Operation）。在大西洋彼岸，美国信号情报处[1]正记录着本国与苏联之间的外交通信。破译苏联情报（如Bride计划、维诺那计划[2]）的尝试开始于1943年。电磁通信拦截活动在二战期间尤为活跃，且在战后依然存在。斯诺登曝光的文件证实了“梯队”项目与“候鸟”（Transient）项目的存在。前者旨在拦截和处理国际通信卫星系统发射的通信数据；后者目标为苏联无线电通信系统。两者同为“霜冻”（Frosting）大规模监听项目的子项目。“霜冻”项目启动于1966年，目标是拦截所有通过通信卫星传输的信息。[3]广义上，“梯队系统”指的是英美情报部门合作建立的全球通信拦截系统。事实上，情报界跨国合作的传统由来已久。二战期间，多国情报部门联手破译纳粹密码就是一例。当时的德国凭借强大的恩尼格玛转轮密码机，相信其密码系统是牢不可破的。这一密码系统实现了前线部队与军用机场之间快速高效地通信，成为希特勒闪电战战略的重要武器。

1939年，法国总参二局获得恩尼格玛密码机使用说明及其加密代码，情报来源是汉斯-提罗·施密特（Hans-Thilo Schimdt）[4]。汉斯-提罗是德国战争部密码处一名雇员，1931年至1939年一直在利用德国情报换取金钱。法国将这些谍报与波兰军方情报部门共享。波兰数学家、密码学家马里安·雷耶夫斯基（Marian Rejewski）与另外几名同事据此解开了恩尼格玛这一恶魔密码机的部分秘密。1939年9月，德国入侵波兰。此前不久，波兰将破译工作移交法国和英国，并提供了两台恩尼格玛的复制品。[5]其中一台藏于剧作家萨夏·吉特里（Sacha Guitry）及其夫人、演员伊冯娜·普林坦普斯（Yvonne Printemps）的行李中，被秘密运至英国。以著名的阿兰·图灵（Alan Turing）为代表的布莱奇利庄园密码专家团队最终破译了敌人的信息[“厄尔特拉”（ULTRA）行动，意为“超级机密”]，陆地、空中和海上的战争因此得以提前数月结束。至此，英国认识到电子情报的重要性，决心加强与美国在该领域的合作。

《英美协议》

早在1940年6月，英国首相温斯顿·丘吉尔就与美国总统富兰克林·罗斯福进行了磋商，讨论建立优先互惠的情报合作关系。1943年5月，双方秘密签署《布鲁沙协定》（BRUSA Agreement）[6]。1941年12月，“珍珠港事件”爆发，不久，美国宣布参战。与其英国盟友一样，美国对日本在太平洋地区的扩张感到不安。因此，英美决定扩大现有的双边协议。1946年，英国与加拿大、澳大利亚和新西兰进行了多次秘密会谈，旨在协调彼此军事情报，各地区共担责任，支援经济中断的英国，以达到保卫英联邦的目的。1946年6月，继加拿大、澳大利亚之后，新西兰在伦敦的一次会议上也加入英国政府通信总部主导的“英联邦信号情报组织”[7]。因此，1946年的《英美协议》虽只有英美两大国签署，但事实上是一份涉及五国的协议。在接下来的十年里，该协议又衍生出多份附件[8]。美国为“第一成员国”（First Party Nations）；另外四个分布在全球不同区域的盎格鲁-撒克逊国家（英国、加拿大、澳大利亚、新西兰）则从一开始已结盟，被视为“第二成员国”（Second Party Nations）。在此框架下，美国国家安全局负责监听中南美洲、苏联东部（即乌拉尔山以东的亚洲部分）、中国及亚洲其他地区；英国政府通信总部负责非洲、苏联西部（即乌拉尔以西的欧洲部分）及欧洲其他地区；新西兰政府通信安全局（GCSB）负责西太平洋地区；澳大利亚国防信号局（DSD）负责东南亚及中国南部地区；加拿大通信安全局（CSE）负责苏联北部、高纬度地区和极地地区。

加拿大、澳大利亚、新西兰与英美在情报领域上有何渊源？

加拿大与英国建立情报合作后，也开始和美国接触。1948年至1949年，加拿大与美国达成了多项双边协议（如《美加协定》），建立了美加通信情报合作。双方联手收集、处理和传输除美国、英国和英联邦外其他国家的通信情报。1950年，美加两国海军签署了一项情报合作协议。至此，加拿大正式成为“英美情报共同体”（UKUSA Community）成员。

1947年，澳大利亚在墨尔本成立信号情报中心——国防信号办（Defense Signals Bureau），后更名为国防信号局（Defence Signals Directorate），现名为澳大利亚信号局（Australian SignalsDirectorate）。该局以珀斯（Perth）和卡巴拉（Cabarlah）两个监听站为据点，统筹在澳大利亚、新西兰、马来西亚、锡兰（现斯里兰卡）和中国香港的情报行动。1949年至1950年，英国政府通信总部与澳大利亚国防信号办展开联合行动，以新加坡为起点，监视东南亚国家。1974年，距离达尔文几公里远的肖尔湾接收站（Shoal Bay）[9]接手该行动，主要目标锁定在印度尼西亚。[10]美国国家安全局和英国政府通信总部一步步扩大它们的影响力。

1948年，新西兰海军部以“海军接收站1”（NR 1）为名，重新启用怀乌鲁监听站。[11]在十多年里，怀乌鲁监听站一直接收来自墨尔本的指示，并在英国政府通信总部的操控下，成为覆盖太平洋与东南亚地区的监视中心。事实上，它所收集的信息大部分与新西兰无关，主要是为满足英美两国的需求。设备的定期更新也由英美负责，以跟上苏联信息传输技术的发展。该监听站的工作人员最初大多数为军人，20世纪50年代中期改为文职人员，由英国负责培训。

在长达30余年的时间里，新西兰实际上都是在澳大利亚的领导下行动的。1949年，新西兰在惠灵顿成立联合情报局（Joint Intelligence Bureau）。该局参照澳大利亚国防信号办的结构框架，设置了情报分析员、行政和通信官员等职位，由军人担任。1955年2月15日，新西兰联合信号组织（New Zealand Combined Signals Organisation）成立，受国防参谋长管辖，统管新西兰所有电子情报工作，并由一名任期三年的官员监督。该组织还负责怀乌鲁监听站的运行（在越南战争期间，怀乌鲁监听站的情报、技术和行政团队都得到进一步发展）；同时，为驻外（包括墨尔本）的陆海空三军和驻舰部队输送情报人才。至此，新西兰的情报活动正式被纳入“英美情报共同体”。1977年，新西兰政府通信安全局成立。不同于军人占主导的澳大利亚国防信号局，该局主要参照英国政府通信总部的模式，很多职位由文职人员担任，且与美国的关系更为紧密。

1982年，怀乌鲁监听站的工作移交给新建的唐伊莫阿纳站。两年后，《英美协议》成员在新西兰政府通信安全局召开会议，讨论信息通信系统的升级。会议还有另一议题：将新西兰政府通信安全局的行动纳入美国国家安全局主导的全球情报网络。当时的美国国家安全局希望在南太平洋地区设立新的卫星通信监听站。新西兰政府通信安全局与澳大利亚国防信号局的负责人各自努力游说本国政府满足美国这一需要。几年后也就是1989年，新西兰怀霍派基地NZC-333（Waihopai NZC-333）建立。该基地拦截的信息经筛选后传送给由总理直接管辖的新西兰政府通信安全局。

除加拿大、澳大利亚、新西兰外，其他结盟国家的情报机构也小范围地参与了英美情报网络，这些国家包括德国、丹麦、希腊、意大利、日本、挪威、韩国、泰国、土耳其等，某些国家甚至成为《英美协议》的“第三成员国”（Third Party Nations）。

一个成员地位不对等的联盟

由于高度的机密性，“五眼联盟”的合作关系长期以来都不甚明朗。各国当初签署协定结成联盟，其公开目的是在冷战背景下交换信号情报。根据协定，成员国之间互派联络员，常驻于彼此情报部门。例如，美国在英国伦敦及政府通信总部所在地切尔滕纳姆各设了一个特别联络处，英国则在美国国家安全局总部米德堡派驻了一名联络官。但不久之后，美国迅速成为该联盟的主导成员。它无所顾忌地施行和滥用歧视性规则与做法，其他成员国则被迫调整其情报程序，并使用由美国国家安全局提供的情报设备，美国因此能不露痕迹地侵入其他成员国的设备，轻而易举地获取它们收集的情报。比如，美国在英国奇克桑德兹的设备始终监视着盟友的通信；美国驻伦敦大使馆则收集着白厅街的数据，而白厅街是英国众多军政部门的所在地。可见，最亲密的盟友也没能躲过绰号“大耳朵”的“梯队系统”。

各成员国信号情报机构通用的运行规则、程序、目标、设备和方法详述于以下文本中：《信号情报国际规范》、《通信情报安全规范》以及明确任务分配的《信号情报联合行动名册》。实际上，各成员国在该联盟协定中的地位并非对等，比如地面监听站截获的信息在交换时不得不受制于其中一方的优先权规则。一方面，美国在联盟中居主导地位，其他成员国投入人力、物力，向美国输送来之不易的情报。另一方面，美国将通过其空间技术拦截而来的情报视为国家财产严加保护，除非向美国国家安全局提出申请，否则其他成员国难以获取所需要的信息，但其中英国的地位较其他三国高一些。

新西兰是联盟中的次要成员，其例子可表明联盟的不平等性。1938年至1948年，新西兰虽属联盟次要成员国，但在英美情报体系中发挥着重要作用。新西兰通过国内外的情报活动，为英美联盟服务，受到英美官方的赞许，但并没获得实际好处。新西兰政府通信安全局将收集的信息输送给多个部门和官员，主要包括：美国、英国、澳大利亚和加拿大的情报机构和相关军事部门；驻西太平洋和夏威夷部队的指挥部；澳大利亚驻美国国家安全局的联络官；新西兰驻美国国家安全局、澳大利亚国防信号局的联络官；澳大利亚-新西兰军事情报参谋（ANZMIS）等。美国国家安全局将这些情报进行分析，形成报告，然后提供给美国情报系统与相关军事部门。但是在整个冷战期间，美国国家安全局除了共享几段涉及新西兰的苏联会谈材料外，并未向新西兰提供多少有用的报告。这些报告主要涉及苏联太平洋舰队、驻符拉迪沃斯托克和越南金兰湾的军事单位信息，以及苏联和南太平洋国家之间的往来信息。报告中还有其他信息，如：美国卫星情报系统“一流奇才”（Classic Wizard）收集的信息，用于通过雷达数据，定位舰艇；跟踪苏联情报卫星——电子型海洋监视卫星（Eorsat）[12]和太空卫星获得的信息。此外，新西兰政府通信安全局和新西兰安全情报局（NZSIS）每天都能收到关于伊拉克战争和苏联在阿富汗驻军情况的报告，以及一些与新西兰边缘利益相关的信息，例如在英国的黎巴嫩学生名单。然而，当法国对外安全总局（DGSE）对绿色和平组织船队的旗舰“彩虹勇士号”（Rainbow Warrior）[13]采取行动时，新西兰却未能提前获得警告。

1951年9月1日，新西兰、澳大利亚和美国为共同应对日本威胁，缔结了《澳新美安全条约》（ANZUS）。1985年，新西兰政府和民众反核呼声高涨，新西兰政府禁止核动力或携带核武器的舰艇进入其领水，由此与其他盟友产生了隔阂。美军“布坎南号”（USS Buchanan）不得已驶离新西兰。《澳新美安全条约》事实上已经终止。虽然美新军事层面上的合作停止了，但新西兰情报部门仍是“梯队系统”的成员，主要满足美国国家安全局的情报要求，尽管这或多或少损害了本国政府的外交路线和反核政策。美国国家安全局暗地里始终得以维持与新西兰情报部门的顺畅往来。这一时期，美英截留信息、操纵情报的活动可谓空前活跃。英国联合情报委员会每周向新西兰发送一份摘要，内容是委员会自认为重要的消息，但却系统性地避开了与新西兰相关的信息。然而，偶尔也有一些标注为“仅供新西兰查看”的报告，因为内容涉及对美国的批判。[14]一方面，新西兰情报部门与美国国家安全局的秘密合作说明了联盟对小成员国主权的侵犯。另一方面，公众则在错误信息的误导下，相信国家已经脱离《澳新美安全条约》框架下的联盟。[15]此外，“梯队系统”的监视目标并未完全透露给盟友，关键字搜索的列表通常都被视为秘密文件。通过这一手段，美国可以在新西兰领导人毫不知情的情况下，使用该国的监听设备和设施。绿色和平组织在穆鲁罗瓦环礁抗议法国核试验时受到监视，就是其中一例。

显而易见，即使是英美情报联盟的成员，也不能逃过美国情报网络的渗透。此外，“梯队系统”在监视英国的同时，还趁机利用在英国和其他盟友境内的情报力量，监视法国。那时，法国戴高乐主义正盛行，其核计划和独立的外交政策激怒了美国政府。事实上，非英语、非白种人、非新教的国家，即非“白人盎格鲁-撒克逊新教徒”（WASP）[16]的族群，或多或少都是情报收集的对象，并根据事件需要受到监听。所有北约盟国、日本、越南、泰国及其他东南亚条约组织的部分成员国都在此列。

《英美协议》框架下的“五眼联盟”与“梯队系统”一直以来都是复杂微妙的，在21世纪更是如此。这一体系的首要任务是为美国的政治、外交和军事利益服务，常常助其度过危机时刻。

[1] 通常被称为阿灵顿会堂（Arlington Hall），此部门后更名为信号安全局（SSA）。

[2] 参见第一部分第4章。

[3] Duncan Campbell，“GCHQ and Me.My Life Unmasking British Eavesdroppers”，The Intercept，3 ao?t 2015.

[4] 汉斯-提罗·施密特从事间谍行动时曾化名Asché。

[5] Paul Paillole，Notre espion chez Hitler，Paris，Robert Laffont，1985；Anthony Cave Brown，La Guerre secrète，Paris，Pygmalion，1981；Simon Singh，Histoire des codes secrets：del'égypte des pharaons à l'ordinateur quantique，Paris，Lattès，1999.

[6] BRUSA为British-US Communications Intelligence Agreement的缩写，译为英美通信情报协定。

[7] 战后英联邦信号情报组织（Postwar Commonwealth SigInt Organization）。

[8] “UKUSA Agreement Release 1940-1956”，www.nsa.gov.

[9] 肖尔湾接收站目前还参与了美国“X关键得分”（X Keyscore）情报收集计划。

[10] Desmond Ball，Signals Intelligence in the Post-Cold War Era.Developments in theAsiaPacific Region，Institute of Southeast Asian Studies，1993，p.63.

[11] 该监听站位于“海军接收站2”基地（Navy Receiver2）附近。

[12] Eorsat是Electronic Ocean Reconnaissance Satellite的简称。

[13] Ibid.，p.22-25.

[14] Ibid.，p.214.

[15] Philippe Rivière，“Le systèmeéchelon”，Manière de voir，n°46，juillet 1999，p.40-42.

[16] White Anglo-Saxon Protestant.