「美国研究」冯小桐：美国现有认知框架下的“杰作”——评布鲁金斯学会联合耶鲁大学所著《美国对华政策的未来——给拜登政府的建议》

冯小桐：美国现有认知框架下的“杰作” ——评布鲁金斯学会联合耶鲁大学所著《美国对华政策的未来——给拜登政府的建议》

作者：冯小桐，中国传媒大学传播研究院博士研究生

来源：《当代中国与世界》2021年第2期；时政国关分析

微信平台编辑：周悦

【内容提要】《美国对华政策的未来——给拜登政府的建议》是美国布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心和耶鲁大学法学院蔡中曾中国中心联合撰写的一份美国对华政策建议报告。该报告为拜登政府提供了一个看待美中关系的理论框架，并从外交、安全、经贸、国际秩序等角度进行了具体论述。该报告非常务实地对比了美中两国各自的优势与弱点，并以此为基础为美国政府提出了极具针对性的行动建议。但是，该报告的总体思路不是“向前走”，而是“回到过去”美国霸权鼎盛的状态，回避了维持霸权的可操作性和必须付出的代价问题，错误地把美国的发展逻辑套用在中国身上。最根本的问题在于，该报告没有意识到中国正在尝试走出会产生人与人、人与自然尖锐对立的发展模式，没有意识到中国正在逐渐向更高维度的生态文明发展方式转型。【关键词】布鲁金斯学会；耶鲁大学；美国霸权；中美关系；美国对华政策

《美国对华政策的未来——给拜登政府的建议》（The Future Policy of US Toward China，Recommendations for the Biden administration，以下简称《建议》）是美国布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心（John L.Thornton China Center at Brookings，以下简称“桑顿中国中心”）和耶鲁大学法学院蔡中曾中国中心（Yale Law School Paul Tsai China Center，以下简称“蔡中曾中国中心”）联合撰写的一份美国对华政策建议报告，于2020年11月3日美国大选选举日当天正式发布。认真分析《建议》十分必要。第一，桑顿中国中心和蔡中曾中国中心具有悠久的历史，相对而言较少受到一时的政治环境影响，能够比较务实地提出一些有价值的见解。第二，本次参与撰写的学者们都长期关注中国事务，《建议》在一定程度上可以代表美国知识界精英对于中美关系未来的普遍认知。第三，在美国现实政治的“游戏规则”之下，桑顿中国中心和蔡中曾中国中心对美国政府的战略规划、政策制定和政策执行具有实际影响力。《建议》中的一些观点，有可能以某种形式转换为美国对华战略与战术。因此，仔细研读《建议》，可以帮助中国学者和政策制定者从不同角度理解美国对华政策未来，并进行提前研判，以预备旨在应对不同情况的“政策工具箱”。本报告中所有作者均是资深中国问题研究学者，有的曾在美国政府长期任职。不过他们在本报告的写作中不代表任何党派或其他组织，因此文中不赘述这些作者的其他身份。总的来说，《建议》是美国国内一份高质量政策报告。它提出的问题、对于问题的分析和针对问题所提供的行动建议，相较于大部分媒体、政客和许多服务于特殊利益的机构发表的研究成果更加客观、中立（于美国两党）、可操作，并且有较为清晰的行动边界。如果用中国读者熟悉的“鹰-鸽”评判体系来看，《建议》是各个领域资深的中国问题研究学者共同写就，且写作者都针对本领域的问题提供了具体分析与解决对策，所以很难说它属于“鹰派”或者“鸽派”。从整体上看，在某些政策领域，各章节的建议是一致的；而在部分领域，有些建议则各有侧重。然而，所有章节的一致之处在于，《建议》提供了旨在推动美国国力增长的具体建议，以加强美国意义上的安全、繁荣和价值观。
一、对中国的定位：“战略竞争对手”（strategic competitor）而非“敌人”（enemy）
在《建议》的“介绍”部分，杰夫·贝德（Jeff Bader）为整个《建议》提供了一个认知、定义、解读和分析美中关系的总体理论框架。他认为，尽管在不久的将来，战略竞争将是两国关系中最重要的主题，但将中国视为敌人却有损美国利益。因为这样做会干扰美国政府对优先事项的选择，增加战争风险，疏远伙伴，损害竞争力，并使合作更加困难——即使是在符合美国利益的情况下。为应对中国高速发展带来的“挑战”，贝德建议优先保持美国在技术创新方面相对于中国一直以来的优势，建立一个多边联盟来对抗中国破坏“基于规则的国际秩序”（rules-based international order），并重建当前国际秩序的政治、经济和社会基础。贝德鼓励政策制定者从长远角度看待与中国的竞争，同时考虑中国丰富的优势和明显的弱点，以此设计一个连贯的国家战略,以在与中国的竞争中胜出（outcompeting）。贝德和《建议》写作团队对认识中国所追求利益的“准确性”（accuracy）“很有信心”（confidence）。他们认为：中国的核心利益始于国内；经济增长是中国保持长期稳定的关键；国家统一和维护主权是重中之重。《建议》认为，中国在过去十年里提出了很多雄心勃勃的长期规划，美国应该重点关注如下几个方面：中国人民解放军进一步现代化，特别是海军的进一步现代化；“一带一路”倡议；决心成为关键高科技领域的全球领导者；在国际政治和经济机构中发挥领导作用。所有这些加起来，形成与美国的“大国竞争”（major power rivalry），并且，意识形态层面的差异会加剧这种竞争。面对中国的“挑战”，贝德的总体评价是：“中国带来的挑战广度和规模都很大，但不应被夸大或误解”。具体来说，他认为，第一，中国人民解放军不太可能影响美军在全球的地位，且不会无端攻击美军。第二，中国的国内生产总值（GDP）有可能超过美国，但人均国内生产总值（per capita GDP）在可预见的未来仍将远远落后于美国。第三，中国还没有能力在国际金融领域成为规则制定者。第四，中国的经济增速将会相对于20世纪90年代和21世纪初放缓很多，而且环境问题日益凸显。第五，中国缺乏在国际上的“软实力”。客观而论，贝德所提出的理论框架超越了特朗普政府及其核心幕僚团队对美中关系的简单化的二元对立认知。首先，《建议》重新正面面对了中美关系在各个领域相互嵌套、相互依存的现实。他们不仅认识到“脱钩”（de-coupling）不仅不现实，而且反对像特朗普政府那样试图用极限施压或“一刀切”的方式来获取对中国的某种优势。这种认识为中美关系重新带来了外交机遇，尽管依然困难重重。对于中国来说，可在不同细分领域使用精准、有针对性、有弹性、多层次的交流合作方式。其次，《建议》写作团队从不同领域对美国相对于中国的优势和劣势有相对清醒、聚焦和准确的认识。保持清醒和冷静的中国研究者难以否认，在现有国际秩序运作规则下，《建议》中所涉及的问题的确是中国目前的短板，在某些关键性技术领域，中国与美国还存在不少差距。在这个方面，美国智库不仅有一定认知，而且视其为对华竞争的重要“抓手”。中国必须逐一突破“卡脖子”的每项技术。再次，《建议》写作团队也清醒认识到美国对华战略之所以会走到今天的状况，很大一部分原因是美国内部问题外部化的结果。《建议》所提出的对华策略依然来势汹汹，但如果仔细阅读就会发现，写作团队不主张与中国在实质领域发生碰撞。与之相对，《建议》格外注重“在世界范围内重振美国价值”。相较于在中国周边投射军事力量、与中国打“贸易战”等实际行动，用“重振价值”拉拢盟友可以省下许多成本。因此《建议》的潜台词是，如果要和中国“竞争”，根源上是要优先处理美国国内种种已严重阻碍美国进步的社会积弊。也因此，在可以预见的未来，中国在国际舆论层面将会面临更大压力。舆论态势并不能准确反映两国的复杂关系。最后，《建议》认为，美国与中国的“竞争”不是一场短时间内就能决出胜负的“擂台赛”，需要科学、连贯、跨党派、可操作的长期战略。但在美国政治的实际环境中，计划能否落实、落实的质量如何，中国的研究者需要对此保持不抱主观预设的紧密关注。
二、双边外交和与（美国）盟国合作
在《建议》中，李成（Cheng Li）建议拜登政府在建构和执行“连贯的对华政策”时应避免三个陷阱：第一，避免在中国共产党与中国政府或中国人民之间制造裂痕的公开努力。这些努力可能会产生相反的、意想不到的效果。作为对外界攻击的一种反应，中国共产党在国内的声望和权威只会进一步增强。第二，避免呼吁推翻中国共产党。第三，避免轻易断言中国人对美国构成了“全社会的威胁”（whole-of-society threat），因为这种断言只会坐实中国所宣传的美国对华偏见。相反，拜登政府应清醒认识到美国影响中国自主选择的能力，并以此为前提设计全面的对华战略。何瑞恩（Ryan Hass）指出，伴随着美中总体关系急剧恶化，直接外交对话大幅减少。他认为，近年来直接交流的减少并没有提高美国影响中国判定并追求其自身利益的能力，也没有产生在高层会晤中迫使中国让步的影响力。他鼓励拜登政府确定与中国领导人外交互动的速度和水平，以反映美国公众、美国盟友和伙伴对中国的看法，并确保不发生冲突。为了达成这样的平衡，何瑞恩建议拜登政府采取渐进的方式恢复与中国的对话。既让盟国和伙伴相信，美国优先恢复与他们的双边关系；也要向中国表明，在美中关系中，美国将首先把重点放在推进明确目标上，而不是仅限于创造“恢复正常”的表象。葛维宝（Paul Gewirtz）指出，美国外交政策专家普遍认为，通过“与我们的盟友合作”，而不是像特朗普政府经常做的那样，美国在与中国打交道时将拥有更大的影响力。然而，对于新一届政府来说，要按照这一重要理念，尤其是与欧洲盟友采取行动，它必须确定优先政策领域和具体问题，确认在这些领域进行有效合作是可行的，并必须制定一项经过深思熟虑的外交战略。他列出了与欧洲盟国合作的五个有前景的领域：经济、技术、人权、重振（reinvigorating）国际体系、气候变化。葛维宝承认，考虑到美国和欧洲的利益和当前政策在关键领域存在分歧，制定步调一致的对华政策并非易事。欧洲对中国的态度更加强硬，但也采取了更加多元和微妙的方式。他警告说，重建欧洲的信任需要时间和娴熟的外交手段，甚至需要对“美国领导”的含义有新的理解。但是，如果政策制定者最终能够与欧洲加强合作，美国将获得巨大的收益。柯庆生（Thomas J.Christensen）分析认为，外部威胁往往能促成两个大国合作，他列举了美国和苏联在20世纪70年代和80年代在根除天花传染病方面的合作、以及美国与中国结盟对抗苏联的例子。他指出，美国和中国在新冠肺炎疫情危机中未能合作，增加了两国人民的痛苦。如果双方仍不能合作，一场更大的灾难可能会蔓延到世界其他地区。他建议美国政府采取七个调整步骤：停止指责游戏，停止种族煽动；为世界卫生组织（WHO）提供资金，并从内部制定其议程；与中国交流防控新冠病毒的最佳做法；共同为大规模生产疫苗和全球分发做好准备；与中国和世界卫生组织合作，加强发展中国家医疗基础设施建设；重振美国与国际货币基金组织（IMF）和巴黎俱乐部（Paris Club）的关系，敦促中国与发达国家协调其对发展中国家的债务减免；通过多样化的国际采购和进口战略储备，补充美国国内重要医疗物资。托德·斯特恩（Todd Stern）指出，美中关系的恶化使双方在应对气候变化问题上的合作能力复杂化，然而双方重新接触至关重要。恢复在气候问题上的合作既取决于在美国对华政策整体框架下正确处理竞争与合作，也取决于两国准备在多大程度上加强气候行动。拜登已经明确表示，他将领导美国走上到2050年实现净零排放的道路。在清洁能源转型方面，中国在可再生能源领域处于世界领先地位，但对煤炭的使用和管理上仍需加强。拜登需要向中国明确表明气候问题在美国新政府的国家安全愿景中的核心地位，以及美中两国如能共同采取积极的气候行动就将迎来合作机遇。与此同时，美国需要与欧洲和其他盟国密切合作，以表明任何不真正承认气候问题紧迫性的做法都不可接受。黎安友（Andrew J.Nathan）认为，人权在美中关系中的角色应越来越重要，美国必须更新对华政策以显示对中国人权维护者和变革倡导者的支持。作为这种努力的一部分，美国应该在侵犯人权的问题上向中国喊话，并有选择性地使用制裁，在建立多边共同战线塑造中国行为的过程中灌输价值观，同时深化对中国国内“改革者”的支持。美国应该培养两国之间的民间来往。他认为，在国际领域，美国应积极与中国竞争，增强在所有有关人权的政府间机构中的影响力。美国必须重新加入联合国人权理事会，并在联合国框架下加强外交，制定与人权有关的规则和规范。他还认为，美国必须恢复其“榜样的力量”，包括履行对寻求庇护者的国际义务。《建议》的这一章节主要讨论了美国围绕中国展开的外交活动，包括与其主要盟友之间的关系。第一，写作团队建议用正常的双边外交机制来管控美中之间的风险和分歧。在外交实践中，并非事无巨细都要摆上谈判桌并以白纸黑字的正式文件形式确定下来，而是穿插以通过各种非正式的方式沟通，并形成一些心照不宣的“默契”，来微妙地平衡着双边关系。但在特朗普政府的四年中，美中之间原有的一些沟通渠道被破坏，一些“默契”被打破。这一章节的作者不仅点明了要恢复正常的外交机制，而且提出的建议本身就一定程度上也是在推动恢复这种“默契”。这有利于管控两国之间潜在或已出现的问题与分歧。第二，写作团队提出了一些可以展开合作的领域。从中国的角度来看，很难说这些合作提议有什么新意。中共中央政治局委员、中央外事工作委员会办公室主任杨洁篪、j中国国务委员兼外交部部长王毅、k中国驻美大使崔天凯l早已在多个场合明确提出了中美之间可以合作的多个领域与合作方式。而且即便是《建议》中谈及的可合作领域，同样障碍重重。当然，提出这些提议在美国当前的政治氛围中已属不易。第三，写作团队主张恢复美国与其盟友之间的关系。拜登政府事实上也表达了这样的意愿——“美国又回来了”（America is back）。m然而，正如《建议》中所担心的，美国与其盟友之间有许多利益分歧，他们与中国的关系也与美中关系性质有很多不同。美国政府不像中国政府一样言必行行必果，其愿意为恢复这种关系付出多少成本，在什么领域恢复、恢复到什么程度等问题，都值得中国研究者持续关注。
三、亚太安全与美中安全
在《建议》中，迈克尔·奥汉隆（Michael O’Hanlon）认为，拜登政府应对中国军力扩张做出的任何调整都应该是深思熟虑、有条不紊的。目前美国军队集中在日本和韩国驻扎符合美国的总体战略。澳大利亚的地理位置使其成为不需要额外驻军的美国永久基地。考虑到杜特尔特政权的性质，以及因战略上无关紧要的特征而陷入潜在暴力争端的风险，在菲律宾增加永久驻军并不有利。美国已经加强了在关岛的存在，并在新加坡和帕劳增加了部署，这在很大程度上符合当前威胁环境的要求。但是与越南或其他亚洲大陆国家建立新的联盟关系，则会带来与利益一样多的弊端，所以这不是当前应该被考虑的选项。董云裳（Susan Thornton）主张与中国和东南亚国家在中国南海问题上采取一种创造性的新型外交方式。她指出，中国军方在中国南海增加军事存在，以及在有争议的海域进行包括但不限于保护航行自由等行为。然而，她认为，美国将发现，通过展示军事存在作为威慑来捍卫盟友和伙伴的立场越来越难以奏效。美国应该改变策略以寻求与中国共存的方式，例如强调国际法。她提出了“螺旋式合作”（cooperation spiral），用于引导中国和美国以及东盟在这片重要海域上逐步恢复信任，重建法律、规则和恢复克制。尽管在当前的外交氛围下，这一目标很难实现，但美国和中国的外交官以前已经取得了一定进展，而且可以以良好的意愿和冷静务实的态度继续推进。乔纳森·斯托姆斯（Jonathan Stromseth）认为，如果观察美中在东南亚地区的竞争，中国正越来越多地通过经济手段来实现其战略目标，经济因素在影响东南亚领导人在政策问题上的选择方面发挥着重要作用，而这些问题在美国和中国之间存在分歧。斯托姆斯说，为了与中国竞争并有效地维持美国的实力和影响力，美国需要通过与日本、澳大利亚、新加坡等盟友和伙伴开展基础设施协调来改善其在东南亚的经济处境。还应该建立一个战略经济接触的区域中心；探讨加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）的成本与收益；深化与越南等新兴伙伴的关系；振兴和重塑对外援助合作；与中国协调，在特别容易受到全球变暖影响的地区应对气候变化。最终，美国的目标不应该是对抗中国的经济倡议，制造一个分裂的地区，增加随着时间的推移最终导致美国被边缘化的可能性，而是提出令人信服的替代方案，然后基于优势地位重新与中国接触。卜睿哲（Richard Bush）反思了中国对中国台湾地区和中国香港特别行政区政策的演变。他认为，美国政府将面临是否改变对这些地区的政策以确保其利益的决定：涉台问题上，在面对中国大陆的挑战时，帮助台湾地区保持经济增长、安全、国际参与和自信；涉港问题上，保持繁荣，并逐渐鼓动更多民众选择不同制度。卜睿哲呼吁美国与台湾当局就双边贸易协定展开谈判，以促进台湾经济政策的结构调整，并减少中国大陆导致的台湾当局在国际经济中的边缘化。他鼓励拜登政府对美国科技政策及其对台湾当局关系的影响进行全面评估，改善美国政策对美国和台湾地区公众以及中国大陆的清晰表述。涉港问题上，卜睿哲还主张，美国政府应采取措施，确保在中国香港或打算前往中国香港的美国人的自由和安全。他敦促美国避免实施任何会损害中国香港居民及其生活水平的制裁。最后，他鼓励重振美国的公共外交（public diplomacy），拒绝中国的“虚假叙事”（false narratives），支持保护公民和政治权利。但这不意味着美国可以迫使中国从根本上改变其香港政策。乔纳森·波拉克（Jonathan Pollack）评估了过去四年里的朝鲜半岛核问题。特朗普政府未能实现其宣布的无核化目标，因此需要仔细重新评估可信的政策目标，推进这些目标所需的机制以及应避免的步骤。波拉克指出，美国和中国之间的对抗（adversarial）关系使双方在朝鲜半岛核问题上的合作更加困难。他认为，美国政策的直接任务是恢复美韩关系的秩序和可预测性，重申美国对韩国和日本的广泛威慑保证。他还认为，如果华盛顿再次决定与中国重建对话机制，有三个方面值得特别关注：一是关于朝鲜的情报共享；二是借鉴早期的办法，以（至少在一段时间内）促成有实际意义成果的六方进程；三是军事行动人员之间的商议，尤其关注危机管理。他的结论是，几十年来困扰东北亚和美国的问题无法轻易逃避，但中国也不能被排除在这一进程之外。杜如松（Rush Doshi）认为危机管理和降低风险应该成为拜登政府对华政策的重点。随着互信的削弱，两国在海上、空中、网络和太空领域的行动距离越来越近，危机升级的风险越来越大，但管理危机机制却严重不足。杜如松认为，尽管中国是美国在这一领域取得进展的主要“障碍”，但有理由保持谨慎乐观。他认为，在未来的一段时间里，美国和中国将需要：不断发出信号，表明即使在政治紧张局势加剧的情况下，他们对沟通机制的兴趣以及维持这种机制的意愿；扩大为海洋领域设计的规则和机构，包括约束中国海警及其海上民兵，并使现有的行为准则更加详细；在空间和网络领域采取类似做法；最终将这种机制扩展到新兴技术；通过日常互动，建立“操作信任”，熟悉标准操作程序；只有最高级别领导人才能来巩固和维持这些努力。《建议》的这一章节主要讨论了美国眼中的中国人的安全观，美国在亚太地区的利益以及维护利益的方法。整个部分的论述反映出美国知识精英的三层认知。第一，美国学者对中国军事实力变化和捍卫主权的决心有一定认知。相较于大众媒体和部分有特殊利益的政客热衷于炒作“中美必有一战”，《建议》的作者们没有陷入这种无端狂热。特别是对中国捍卫主权的决心，美国知识精英对此十分清楚。第二，美国学者依然无法割舍冷战后近30年里美国“独步天下”的霸权地位，因此陷入了“纠结”和“焦虑”。一方面，美国学者深知中国在亚太地区的影响力日益增强；另一方面，他们又不愿意真正接受这个现实。第三，在现有发生直接军事冲突不符合双方利益的约束条件下，美国学者试图维护霸权的方法是重拾以“公共外交”为核心的意识形态攻势，争取直接向中国民众喊话配合美国战略行动。
四、经济、技术与法律规则
在《建议》中，杜大伟（David Dollar）呼吁拜登政府结束目前对美中经济关系采取的“管控贸易”（managed trade）方式，认为设定具体的出口目标并不奏效，应该放弃这一做法，把重点放在中国经济的结构性问题上：非关税壁垒；在某些领域限制外商投资；知识产权保护不力；强制技术转让；国有企业在经济中的广泛作用；以及开发特定技术的补贴。让中国达到发达国家的标准将会打开新的贸易机会，提高美国人的收入。杜大伟主张与中国就结构性问题达成“第二阶段”协议，降低美国目前的关税，以创造公平的经济竞争环境；弱化汇率和贸易失衡；与盟友协调经济政策，甚至加入CPTPP；与中国就其在国际经济机构中的角色进行谈判；使国家安全和技术相关政策合理化，以确保美国经济的大部分与中国的贸易、投资、联合研究和学生交流保持开放。罗伯特·D.威廉姆斯（Robert D.Williams）评估了由美国推动的一系列国家安全、经济、和美中关系中被关切的价值观所带来的地缘-技术变化。调整与中国在技术领域的竞争和合作将是拜登政府面临的最重要的外交政策挑战之一，而这需要美国制定优先与盟友和伙伴合作的战略。威廉姆斯认为，美国的政策应该寻求保护美国的知识产权和战略技术，维持和加强使这些技术落地的创新生态系统，同时维护美国的价值观。他鼓励政府通过一系列强有力的技术和网络安全政策来推进这些目标，这些政策包括：为数据安全和隐私建立一个全面、高标准的国家框架；与伙伴国家启动多边数字贸易倡议；实施有意义的处罚，遏制恶意网络活动；支持处理新技术的国际法和机构；授权美国政府内部的一个高级别工作组，在国内和国际层面协调一系列技术政策。萨姆·萨克斯（Samm Sacks）认为，美中技术相互依赖对跨境数据流动、数据隐私和数据安全带来了一系列挑战，这超出了网络间谍活动和保护知识产权的传统风险。萨克斯认为，美国现在是时候基于以下对策为框架的互联网整体治理提出一个愿景了：通过一项全面的联邦隐私法，以强有力的执法来管理所有公司如何收集、保留和共享数据；建立一种多边机制，侧重于允许商业数据流通；针对不同交易中涉及的不同类型数据，制定有针对性的评估国家安全风险的方法，因为并非所有数据的敏感性水平相同，云服务需要跨境数据流动；创建与技术解决方案开发相协调的策略，使低信任环境中的安全性成为可能。贺诗礼（Jamie Horsley）建议拜登政府加强美国官方对中国建设“法治”和“良政”的支持，并就此开展法律合作。这些在特朗普政府执政期间不被重视的举措，符合美国在保护国家安全、发展贸易和经济机会、推进中国和全球法治和人权方面的利益。“法治”对话也提供了平台，以更具技术性的法律和法规语言来解决人权问题。贺诗礼鼓励拜登政府：盘点、评估并重新启动政府主导的法律合作项目，这些项目随着时间的推移已显示出积极影响；寻求中国的“认同”（buy-in）以确保合作的成效；重启与中国的高标准双边投资协定谈判；加入CPTPP，并鼓励中国加入；培养并使用熟知中国法律和监管体系运作方式的专家；以建设性态度看待双边“法律合作”；完善国内法治原则和实践。《建议》的这一章节的标题为经济、技术和法律规则。其中，经济是目的，技术是手段，法律规则是让美国获得最大利益的秩序。第一，该部分反思了特朗普政府部分急功近利的做法。美国过去四年里的许多做法对于中美双方各自以国家为单位的整体利益都带来了负面影响。认真反思这些错误行径有助于使中美关系回到正确的轨道上，尽管这个过程是缓慢的。《建议》发布后，该部分作者之一杜大伟与笔者交流时也谈到，美中关系要达到一个新平衡需要一段时间（他预计这一调整过程至少要到2022年）。拜登政府只有与其他国家开展外交活动时，才会逐渐了解其他国家与中国的利益关系和对美中关系的利益诉求，从而修正美国对华政策。这种判断非常务实，从美国的角度而言符合美国国家利益。第二，该部分提出了非传统安全领域较为完整的“美国方案”。美国学者对于中美之间在技术领域的竞争非常敏感，而且他们试图利用美国现有在技术上的优势阻止或延缓中国取得关键技术突破以维持美国领先地位，同时在新领域提出美国利益优先的国际标准以抢占“话事权”。第三，该部分主张最大限度地发挥美国在经贸领域相对于中国的比较优势，但回避采取该行动所必须支出的成本。当今世界经济秩序和规则依然由美国主导制定。根据查尔斯·金德尔伯格（Charles Kindelberger）的“霸权稳定”理论，美国作为霸权国提供世界运作规则和保证规则运转的公共物品，同时享有最大收益。x该部分讨论继续延续着这一思路，着重于提供规则并在规则中获益，但却几乎没有提及美国需要为此提供何种公共物品。最有代表性的是，该部分和前两部分的多位学者都提到美国应重返CPTPP（前身为TPP），并鼓励中国加入。郑永年教授认为，这套机制是“资本则试图建立自己的帝国，趋向于超越民族国家、脱离民族国家的控制”。y温铁军教授更清晰地指出，TPP有三个“去国家化”的承诺：主权国家赋权货币产生的金融信用“去国家化”，主权国家法律体系“去国家化”，主权国家安全基础“去国家化”。z所以对于中国研究者而言，一方面要避免盲目“为反对而反对”，另一方面也要格外注意美国学者所提出的一些“精巧”概念，它所对应的客观实体究竟是什么，真实逻辑和真实目的究竟是什么。
五、讨论：科学的分析与理论的贫瘠
总的来说，《建议》非常务实，且对中国的认识较为深刻。但是，《建议》却出现了三个重要错误，这些错误又指向第四个更加根源性的认知缺陷。第一，面对中国高速发展和美国在世界地位的相对变化，《建议》的总体思路不是“向前走”，而是“回到过去”。中国成语“刻舟求剑”可以很好地比喻《建议》在今时今日追求美国如昔日一般的国际地位。无论是外交关系、军事霸权，抑或是经贸问题与世界体系，《建议》的总体方向是推动回到冷战结束后美国“天下无敌”的状态。20世纪末的美国几乎可以任意选择他们对待世界的方式。巴里·波森（Barry R.Posen）在1996年提出了四种可供美国选择的全球竞争远景，供美国战略决策者选择。ヒ然而，今天的世界格局并非是基于任何人的主观愿望塑造的，而是在经济全球化和世界一体化过程中按照生产分工效率最高的原则自然形成。中国的成功崛起并不是靠的美国恩赐，更不是所谓“窃取”发展红利。从冷战结束至今的30年时间里，世界范围内的生产力水平早已发生巨大变化，美国国内政治经济社会结构也在全球化过程中因收益与分配问题发生巨大变化。经历过约瑟夫·奈（Joseph Nye）所定义的“美国世纪”（American Century）フ的美国人，希望能回到往日辉煌是一种本能选择。但是，当今世界所面临的问题，所需要的世界秩序，真的回得去吗？第二个问题由第一个问题衍生出来。由于《建议》在认知上的“刻舟求剑”，它所提出的建议假若付诸实践，效果会不会与其“拿回美国霸权地位”的目标适得其反？具体而言，美国为实现与中国“竞争”的目标（暂不论是否可以真正实现），其收益是否可以覆盖为达到目标所需要付出的成本？如果不能，会不会加速消耗美国的现有资源？行动成本由谁承担，承担者是否愿意？承担者是否能从这一过程中分享到行动所带来的收益？承担者会不会反抗？《建议》似乎或有意或无意回避了这些问题。第三，《建议》错误地认为中国或早或晚将按照美国或西方国家模式谋求世界霸权，并取代美国在世界体系中的位置。《建议》中提到，“中国是否会寻求成为美国的全球军事竞争对手？它会成为民主社会中具有威胁性的颠覆者吗？即使我们不能回答这些问题，我们也不能忽视这些风险。”ヘ从改革开放至今，中国经济发展在相当多领域都在借鉴美国的长处。但是，中国却正在静悄悄地发生着一些不在《建议》写作团队认知范围内的客观实践——这些实践正是中国不可能谋求取代美国世界霸权的内生动力和原因。这便是第四个问题。第四个问题是前三个问题的根源，《建议》没有意识到中国正在逐渐探索为避免资本主义生产方式所必然发生的一般内生性危机的新型发展模式，也没有认识到中国正尝试成为一种人类历史上从未有过的新型大国，一种与美国不同的大国。列宁在《帝国主义是资本主义的最高阶段》中就指出，资本主义生产方式必将产生异化于所有实体的垄断资本主义，并发展出作为资本主义最高阶段的帝国主义。它是寄生的、腐朽的，因而也是垂死的。ホ资本主义发展史上的“大萧条”，两次世界大战，冷战与冷战的终结，2008年全球金融危机等事件也在反复证明这一论述的科学性。因此，在经历了2008年全球金融危机，2012—2013年全球危机深化后，中国政府在2013年正式把生态文明确立为国家重大战略，2017年确立支撑生态文明转型的乡村振兴。通过新农村建设、全面脱贫攻坚、乡村振兴等一系列举国行动，中国共产党正带领中国人民在生产力进一步发展的基础上探索一种人与人、人与自然资源不产生对抗性尖锐冲突的新型发展模式，即生态文明。这种新型发展模式将让中国发展更加可持续，从而提供超越资本主义认知方式的国际竞争力。《建议》中所给出的认知框架依然停留在西方工业文明过去300年的资本主义发展方式层面，并以此为参照系分析中美关系和中美力量对比。这就是为什么，美国的中国问题研究专家可以精准和科学地研判中美之间在每一个领域的细分差异，但却越来越难以解释中国为什么可以在近30年的“中国崩溃论”中越“崩溃”越强。这正是理论的贫瘠。尽管这些资深研究人员已清醒意识到中国与苏联、当前与冷战有本质差异，“中国不是敌人”，但是他们却依然在用着冷战时代的理论概念与框架（如“威权政体”“民主价值”“自由世界”等）强行解释中国问题。区别仅仅在于，他们把美苏关系放在政治光谱的左右两极，而把中美关系向中间进行了一些调整，是量变而非质变。也正因为这种理论的贫瘠，《建议》是美国学者在现有认知框架下的一部“杰作”，但却终将难以避免已故美国陆军上将威廉·威斯特摩兰（William C.Westmoreland）所言——“赢了每一场战斗但输掉整个战争”的命运。
六、结语
在19世纪末和20世纪初，哈尔福德·麦金德（Halford John Mackinder）在英国皇家地理学会上宣读了《地理学的范围和方法》和《历史的地理枢纽》，提出了他以“心脏陆地说”为核心的地缘政治学说。英国人按着这套理论迅速扩张并达到“日不落帝国”的巅峰，但很快却转入另一个通道——衰落。而且英国人越是投入力量维持其世界霸主的地位，衰落得就越快。这就是著名的“麦金德悖论”。《建议》的写作团队不可谓经验不丰富，不可谓学识不渊博，《建议》本身也是一部质量极高的“杰作”。正如本文反复提及，这部政策建议对中美关系和中国问题的分析非常务实，而且提出的解决方案也极具针对性。毋庸讳言，如果这些政策建议都被付诸实践，中国在中短期内将会面临比特朗普政府时期更大的压力。然而，历史辩证法是无情的，从不以任何人意志为转移。《建议》的出发点在于维系美国在世界范围内的霸权，而这种以金融资本为核心的霸权如果不从根本上反思和改变，必然会走向列宁所预言的结局。因此，《建议》越“科学”，越“精美”，它就越会暴露出美国知识精英认知的局限性。所以，《建议》正如标题所言，是美国知识精英在他们现有认知框架下最好的“杰作”。而对于中国人而言，更要在这百年未有之大变局中练好内功、夯实基础、保持警醒，在艰苦奋斗中一步一步实现中华民族伟大复兴。

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为了更好的服务数字中国建设，服务“一带一路”建设，加强数字经济建设过程中的理论交流、实践交流。来自中国数字经济以及“一带一路”建设领域的专家学者们成立了数字经济智库，为数字中国的建设添砖加瓦。商务部原副部长魏建国担任名誉院长，知名青年学者黄日涵、储殷等领衔。政治学与国际关系论坛是数字经济智库旗下的专门平台。