日本的危机管理体制与新冠肺炎疫情防控

进入2020年，新型冠状病毒突然肆虐世界广大地区与多个国家，不断扩大的疫情使突发的公共卫生事件成为全球关注的焦点。日本这个与我国在地理位置上一衣带水、政经关系上实行“战略互惠”的邻国，其国家治理能力、社会危机管理体制，乃至外交上的对华关系调整，也随疫情防控斗争，经历着一场前所未有的考验。

一、政府依法抗“疫”行之有效但也存在弊端

作为自然灾害频发的岛国日本历来重视国家治理中的危机应对。1947年颁布《灾害救助法》后，一直在完善修改防灾救灾体系。从20世纪到本世纪初，随着政府与民间对“灾害”的认知从单纯的自然灾害、武力威胁扩大到非传统安全领域，逐步建立起首相挂帅、内阁官房主导、各个相关省厅综合施策的危机管理体制，并形成相应的配套法律体系。

从危机分类讲，日本中央及地方政府均采取“大规模自然灾害”“重大事故”“重大事件”“武力攻击事态”和“其他”的五种分类方法。本次疫情属于重大公共卫生突发事件，因其直接关系到国民生命、健康及财产，则是兼涉前三者的严重问题。所以，本轮疫情发生后，日本中央政府在第一时间成立了安倍首相牵头，垂直领导厚生劳动大臣，联络相关部门的对策本部，并在1月23日国会上正式宣布“政府要加强对新冠肺炎疫情防控”。1月28日，安倍政府以“内阁政令”形式发布“新冠肺炎适用于《传染病法》”，要求相关省厅从2月1日起将其作为处理疫情的基本准则。此后又陆续召开疫情对策本部会议及听证会，通过媒体向社会公布相关情况。

不过，虽然依法行事有其正确可靠的一面，但旧有法律也经常会碰到前所未见的现实状况。《传染病法》中对传染病有1、2两种等级分类，第一类恶性传染病可以由政府实施强有力措施应对，而肺炎在法律中属于第二类，隔离、监控、检查等手段不适用于“无症状病原体携带者”，从一定程度上讲，使执法者的危机管理行为反而受到法律滞后效应的羁绊。在批评者看来，日本政府过度拘泥成法，墨守成规戒律，导致应对失据，相对保守的战“疫”步骤日益显露出弊端。

新型冠状肺炎疫情暴发后，日本政府于1月中旬召开阁僚会议，根据疫情传播信息研究对策。进入2月又针对中国暴发的新型冠状肺炎感染不断扩大，调拨5000亿日元的专项资金，开展简易检测试剂盒和疫苗的开发、摸索新的诊断及治疗方法，同时为中小企业提供紧急贷款，以维护医疗体系与生产生活保持稳定。安倍政府迅速以内阁官房为中心开展跨省厅的工作，强调完善国内检测与咨询应对是“紧要课题”，公布了新冠肺炎的“诊疗指针”，暗示将考虑进一步改善相关体制以“举政府全力，推进不断改善危机管理体制，进一步提升应对能力。”

然而，由于日本政府早期应对本次疫情的立足点在于“防”而不是重视程度更高的“控”，政府决策部门根据2009年世界范围新型流感（H1N1）大暴发时防止流感进入日本国内的成功经验，再次采用所谓“水际对策”。所谓“水际对策”原本是水利防汛用语，大体是指在水患源头用“堵”的方式防止水灾，就是想在港口、机场加强检疫，以“边境防控方式”拒疫情于日本国门之外。让日本政府始料不及的是本次疫情复杂性和严重程度超出以往，日本在过去两年里不断充实完善的“水际对策防控体系”未能有效杜绝新冠病毒侵入日本国内。1月中旬，日本国内已确诊首例患者出现，并在各地不断出现感染者或疑似感染者。加上接手美国船东、英国船主的“钻石公主号”游轮这块集中感染的“烫手山芋”，游轮上分裂的权力归属、陆地上明显不足的隔离检查资源、毫无事前准备与应对经验，以及国内政治掣肘诸种因素交织之下，政府对游轮疫情的处理几乎是节节败退，在未能及时有效地获得多国协调的被动局面下，采取了近乎鸵鸟政策的应对方式，甚至认为只要不统计为“日本感染人数”，就不会对社会经济和国家形象造成过于负面的影响。此举引发了国际社会诟病，也在日本防疫专业人员中引起激烈争论。万般无奈的厚生劳动省一面组织医疗队伍分批次检查乘客及游轮工作人员，一面尽可能实施医疗救治，到了最后在各方压力下竟以自由解散的方式清空遣散了数以千计的游轮乘客，结果又给本国及其他国家的疫情防控造成了新的危机。到了2月中下旬，厚生大臣加藤胜信不得不在政府专家组会议上多次承认“新冠肺炎事实上已经开始在日本流行”，边境口岸防控政策因失败转向“防控并重”的阶段，开始把防控疫情的重心由“防止疫情扩散进入日本国内”，转变为“针对疫情上升期情况，防止国内疫情感染扩大”和“为避免进入暴发期，严防疫情失控”的不同阶段。

二、疫情下调整应对机制与大众反应

当然，日本政府和医疗卫生部门绝不是轻视疫情或毫无作为。毋宁说，面对突发疫情，日本政府竭尽全力的应对效果总体上是值得肯定的。这在一定程度上得益于日本医疗防疫体系的多年努力，以及大众在卫生防疫方面的知识普及。日本朝野普遍重视突发公共卫生危机事件的正面效果，使危机应急体系有长足的发展，并形成了五种日本特点：其一是依照法律行事，各环节职责分工明确；其二是管理层次明晰，运作上较有实效；其三是政府视情况严重程度，可动员自卫队参与应急处理；其四是实操过程中，注重组织保障管理；其五是对国民的减防灾普及教育日常化。

新型冠状病毒疫情在中国暴发后，日本政府及时召集专家论证了日本应当采取的对策。论证的结果是“日本无法学习中国或新加坡方式尽灭病毒疫情”，于是提出了根据自己国情和社会环境实际状况基础上的策略。日本通过对第一批百余名患者作出细致的分类跟踪调查研究，结论是“80%以上的感染者并未造成大量传播，其余10%以上的感染者按照大量接触人或没有大量接触人之别，分为非超级传播者和超级传播者（后者指一人传播给8—10人）”。因此，日本政府于1月21日召开阁僚会议，决定贯彻边境口岸对策，切实把握患者情况，彻底收集信息，一面向国民迅速公开准确信息，一面紧盯感染者行踪严控超级感染者出现。同时，由日本国立传染病研究所传染病流行病学中心发布了“对新型冠状病毒感染患者实施流行病疫学调查的概要（暂定版）”。1月28日，日本政府宣布将新型冠状病毒感染肺炎列为“指定传染病”，参照《传染病法》分别制定出“患者检查应对流程”和“接触人群检查流程”。日本处理“钻石公主号”游轮感染的不力客观上推动了日本朝野对政府做法的反思，日益严重的疫情也促使政府不得不加大应对力度。2月下旬，是日本政府疫情防控的分水岭与政策转折点。2月24日，日本厚生劳动省加藤胜信大臣召集了以日本国立感染症研究所所长胁田隆字等为首的14人专家会议，指出目前的首要目标是尽量拖延感染峰值的到来，并在峰值到来之前增强医疗机构的能力。

在社会舆论及公众防范恶性传染病的意识方面，持续不断的疫情研究与卫生事件教育起到积极作用。进入21世纪后,日本危机管理部门根据研究结论以及大数据统计结果，逐步认识到当今世界中，以病毒为主因的恶性传染病已经超过地质类自然灾害和传统战争，成为整个国际社会中致死率最高的首要威胁，并随着全球气候变暖、人口快速增长及人口流动量激增、非传统恐怖主义威胁等因素得不到有效遏制，加之西伯利亚冻土带解冻后，已经被大自然封存三万多年的多种人类及生物没有免疫力的病毒复活，经过蚊虫、飞禽再借助中间宿主感染人类，并在人传人过程中生成更多种类、更具危险性的新型病毒。鉴于病毒几乎无处不在且难以察觉，不断衍生出数量巨大的变种将使问题变得愈发严重，很可能在一个较近的时期内就暴发全球范围的新型病毒疫情危机。对此，日本国立感染症研究所曾在疫情暴发前作出模拟，认为如果不能有效防控，一旦出现医疗系统崩溃的最坏情况，日本甚至可能面临百万人级别的暴发性感染，最终出现惊人的死亡率。日本的卫生防疫部门甚至向政府职能部门，并经过政府批准，通过NHK特别节目向全社会发出过警告：“一个人类从未经历过的‘级感染威胁时代’即将到来”。

当然，日本国民的灾难意识也同样带有认知疲劳的负面因素。作为多地质灾害的岛国，大众文化中确有看淡生死“佛系”成分。甚至在武汉疫情严重到“封城”之后，日本还令人惊讶地维持了一段“淡定如常的生活”，多人裸身聚集的“祭祀活动”照常举行，地方马拉松也时有举办，多种聚会活动络绎不绝。直至2月下旬，日本疫情防控才迎来转折点，但首要目标仍是尽量拖延感染峰值的到来，争取在峰值到来之前增强医疗机构的能力。日本政府把对外部传染源的早期“严防”，逐渐转向无确定多发内部传染源的“死守”之后，3月初，日本北海道地方政府推动中央政府开始采取“学校停课”“呼吁减少聚会”，甚至“倡议各地局部限行、限产”的办法。紧接着又采取了限制来自中国、韩国人员（包括从中韩回国的日本人）入境的政策，以杜绝交叉感染。为什么只能是“呼吁、倡议”呢？问题依旧卡在法律授权缺失和政治设计上，情况紧急不等于中央政府可以随意法外行动，高度自治的中央地方关系也决定了只要不进入非常时期，各个地方自治体均可以脱离中央统一“命令”各行其是。

为了从根本上扫清抗“疫”道路，安倍政府一面公布追加4408亿日元财政投入，其中分为“口罩生产及病毒检测”400亿日元，“疫情受困中小企业及自由职业远程办公补贴款”约4000亿日元，还计划为“中小学校停课造成监护人带薪休假款”追加2400亿日元，并将社会上出现的高价倒卖口罩定性为违反《国民生活安定紧急措施法》行为，处以一年以下有期徒刑或100万日元以下罚款；一面推动适应性相关法律的修改以解燃眉之急，修订通过了《新型流感对策特别措施法》。进入4月，新型冠状病毒传染病对策日本政府专家会议发布了新的建议，安倍首相在“新冠肺炎在日本国内的感染事态扩大至能够预见巨大危机”的前提下，按照“咨询专门委员会意见—得到咨询委员会肯定答复—发布针对特定实施区域与限定时间范围的宣言—地方政府行政长官（各都道府县的知事）依宣言落实”的四步程序，发布“全国进入紧急状态宣言”。针对局部地区和产业的“柔性封闭”后产业减量与人员流动限制对服务业造成的损失，动用国家财政为每位国民发放人均十万日元（约6000多人民币）的临时补贴，以缓解老百姓生活压力及疫情下出现的少量社会不满情绪。以东京为首的地方政府也在此前专家论证基础上，大力呼吁民众避免“三密”，除非紧急必要场合，即尽量避免进入“密闭空间”（飞机、车船等交通工具），不要形成人员“密集场所”，不可与他人“密切接触”。

纵观日本在本次抗“疫”中的应对方式，日本各界及国际舆论褒贬不一。肯定的意见认为政府、卫生系统乃至全社会对此有足够重视和准备，新冠肺炎疫情发生后能坚持依照法律、法规审慎行事，总体上比较理智和冷静，处理上也基本得法。其中中央政府尊重地方政府意见并适度放权，迅速启动多元主体间搭建平台的“官民协作”的危机治理模式，及时收集信息并向国民迅速公开等做法也都具有启示借鉴价值。教训是在缺少应对经验、涉及多国权益的特定问题上，日本政府显得消极被动。当然，政治体制、机制与国情和社会环境不尽一致，日本政府只能基于本国的实际情况，尤其是医疗体系处理突发未知恶性传染疾病的应对能力，采取“节节抵抗”的办法。同时，政府为了保证经济运行不受过度影响，以及避免医疗体系崩溃而过于程序化和审慎行事的一面，也受到各界批评。在此意义上讲，政府能够及时准确地把握好时机是最为关键的重要因素。

三、中日守望相助抗“疫”外交可圈可点

本次疫情暴发以来，中日两国发挥人道主义精神，本着守望相助、共克时艰的积极态度，将战“疫”视为人类社会必须共同面对的首要课题。

一方面，日本向中国提供了多种形式、数量较大的支持和援助，得到了中国政府和人民的肯定评价与真诚感谢。疫情初期，自民党干事长二阶俊博表示：“日方愿举全国之力，不遗余力地向中方提供一切帮助，与中方共同抗击疫情。我相信，只要日中两国团结合作，就没有办不成的事。”安倍首相召开日本执政党自民党干部会，要求每个自民党国会议员，从3月份工资扣5000日元，捐献中国抗击疫情。2月28日，国务委员杨洁篪访问日本，向安倍首相转达了中方谢意，并在召开的“中日第八次高级别政治对话”中，明确了“共渡难关，中日携手全力抗击新冠肺炎”的一致意见。与此同时，随着日本疫情日益严重，中国也开始向日本回赠支援，从检测试剂到救灾防护物资源源不断地回流日本。笔者认为，疫情灾难客观上起到了为中日关系赋能的正面效果，主要体现为以下三方面：

第一，加深了对“人类命运共同体”的认识和理解。疫情没有国界，如果情况完全失控乃至医疗卫生体系彻底崩溃，人类社会的所有成员国都将面临灭顶之灾。在这个“大局观”下，国与国之间的结构性矛盾，历史文化观念差异及现实利益矛盾冲突都需要通过积极的对话沟通，在公平、正义原则基础上逐步理顺结构、化解矛盾。

第二，体现出东方文明中“和合共生思想”的重要价值。这次中日共同抗“疫”，在较短时间互相支援，成为“休戚与共”的典型案例。

第三，有效地促进了中日两国民意改善。“国之交在于民相亲”，但中日两国民意却是不尽如人意。大难降临，作为人性的一面压倒了民族文化中的个性，换位思考的同理心、同情心占据主导意识，使一些有厌恶对方情绪的人突然意识到对方的善意，观察到对方的“人情味”，进而感受到对方民族、国家的“可亲可爱”，有助于提升中日关系的水平。

经历了共同抗“疫”的中日关系也将面对很多新的情况与问题。例如，从直接和积极意义上看，公共卫生事业与医疗研发领域合作迫在眉睫，尤其是“病毒溯源研究”方面，在共享本次疫情中获得的病毒样本，通过传播时间、地点、地域、路线的信息分类数据，利用病毒基因序列变异和变化规律寻找源头和传播链条势在必行；而在诸多相关领域中，疫情过后的中日两国关系将在前所未有的国际关系格局与经济形势下做出新的调整。疫情终将过去，春天必定到来，两国关系还是要不断向前发展的。文｜高洪

来源：人民政协报