印太经济框架：美国对印太经济的一项政治安排
◆ 汪婉
2022年5月23日，美国总统拜登访日期间宣布启动由美主导的“印太经济框架”(IPEF)。日媒称，该框架“旨在通过民主国家之间的经济合作，遏制中国在本地区日益上升的经济影响力”。IPEF目前有14个成员国，美国有两点“遗憾”：第一，14个成员国未必“价值观相同”，例如在联合国近来有关俄罗斯的3次决议中，印度均投了弃权票；越南在人权理事会决议中投了反对票，新加坡、马来西亚、泰国投了弃权票。第二，据日媒报道，美国原本打算邀请中国台湾地区加入，因东盟国家显示难色而“放弃”。
区域贸易议程的缺失是美国印太战略的短板，故而美国政府执意另搞一套，通过启动IPEF，冲击现行区域经济合作架构，平衡中国的经济影响力。按照美贸易代表戴琪的“委婉”说法：“IPEF是独立于中国的安排”。IPEF的目的在美国今年出台的《印度太平洋战略》中表达得十分清楚：“美国只有将自身牢牢锚定在印太地区，并与地区内最亲密的盟友和伙伴加强域内合作，才能更好地促进美国利益”，“普通美国人享受的经济繁荣与印太地区息息相关。美国将提出一个新的框架，为美国经济做好准备”。因此，IPEF的首要特点便是美国优先主义。
一、IPEF 不是自贸协定，而是一项政治安排
亚太地区并不缺乏成熟的区域贸易协定。今年1月，“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）生效。该协定将此前已有的东盟—中国、东盟—日本、东盟—韩国、东盟—澳大利亚—新西兰等碎片化的自贸区予以整合，构建起一个覆盖亚太主要经济体的大型自贸协定。此外，特朗普政府退出“跨太平洋经济伙伴关系协定”（TPP）后，日本主导的“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）生效，中国已经宣布申请加入该自贸协定。
相比之下，IPEF无论从形成时间还是内容上看，都不是一项自贸协定。RCEP作为自贸协定，经过28轮谈判，历时8年，终于在今年年初生效 。TPP最早提出于2005年，几经曲折，2017年美国退出之后，新版的CPTPP最终在2018年底生效。反观IPEF，拜登在2021年10月底东亚峰会上提出该构想，既缺乏市场准入等实际内容，也未关注亚洲国家期待的关税减免，令成员国十分失望。印度的加入更加印证了IPEF的非自贸协定属性。印度之前退出RCEP谈判，主要是认为逐步取消关税的协议将冲击其国内市场，而IPEF不涉及市场准入，参与门槛低且可以随意选项。
日本在现有亚太区域贸易体系中占据很大优势：一方面它主导着CPTPP；另一方面在RCEP的15个国家中，日本因下调关税而受惠最多，在域内有望新增的420亿美元贸易额中，约200亿美元将惠及日本，占比高达48%。因此，日本加入IPEF只为服从美国的政治安排。日本首相岸田文雄向拜登表态：“日本同意加入，但是从战略角度考虑，更希望美国重返CPTPP。”其言下之意是：如果IPEF意在对抗中国，CPTPP则是最合适不过的制度工具了。
但是，拜登政府无法重返CPTPP。美国内对CPTPP等亚太自由贸易协定非常反感。特朗普虽已下台，但他那句名言“自由贸易剥夺美国的就业”却影响深远。对美两党来说，向亚洲国家提供更多的市场准入，意味着更多的美国工人失业，这在政治上是不可接受的。但美在印太地区缺乏经济主导权，这在政治上也不可接受。拜登政府于是仓促推出IPEF，因为它不是贸易协议，以行政令推动，只需总统签字，无需国会批准。美国会研究局认为，“IPEF更多的是一项行政安排”；而沙利文解释说，“IPEF是21世纪的经济安排”。鉴于IPEF注重国家安全导向、排他性竞争等特点，笔者认为它是美对21世纪印太经济的一项政治安排。
二、IPEF创始国质疑该“经济安排”的实际效果
日本经济界十分怀疑这项“经济安排”的有效性，提醒日本政府应与美围围堵中国的战略保持一定距离。日本经济界人士指出，“对于推进产业链‘去中国化’的方针，日本的立场与美并不相同。日本在某些领域可以降低对华过度依赖，但应继续保持与中国经济的密切关系。如果用IPEF过度刺激中国，推进产业链迅速回归本土，不仅会使日中两国的经济环境陡然恶化，也不符合日本的国家利益。”
韩国外交部也于5月24日表示，“韩方不认同IPEF旨在牵制中国，包括韩国在内的诸多成员国在经济上与中国有着不可割舍的关系。今后韩国将继续保持与中国紧密合作。”
东盟因地处太平洋和印度洋交汇处，也因其政治上“中立但不沉默”，成为美、中、日等推进贸易转型和调整生产布局的首选平台。RCEP推动的区域一体化使东盟的地位和作用日趋重要。美《印度太平洋战略》指出，“美国赞同东盟的中心地位，将与东盟深化长期合作，加强其作为区域主导多边机构的韧性，探索四国集团与东盟合作的机会，并推动构建印太经济框架”。
但是，正式启动的IPEF令东盟国家深感失望，因为它没有在自由贸易方面给东盟国家带来任何收益。IPEF与RCEP、CPTPP的最大不同是，美并未通过取消关税和非关税贸易壁垒为其他成员国提供市场准入便利。拜登政府的支持基础美工会和民主党左派对任何自由贸易的倡议都抱有警惕，因而拜登政府已明确表示不会削减关税。基于本国利益优先的原则，拜登政府首先要吸引制造业、资本、技术回流美国，而不是让IPEF成员国的商品进入美国市场，对东盟国家也不例外。
三、IPEF在四大领域遏制中国的可能性
IPEF目前还只是一个框架，涉及“贸易、供应链、基础设施与脱碳、税制和腐败对策”四大领域，具体内容还有待各方谈判商定。但是作为美对21世纪印太经济的一项政治安排，IPEF强调秩序和规制的制定，而且全面针对中国。美国务卿布林肯5月26日发表的“本届政府针对中国的方针”演说（后简称“演说”），十分直接而清晰地诠释了IPEF针对中国的意图：“尽管普京总统发动的战争还在继续，我们仍将聚焦对国际秩序最严峻的长期挑战——来自中国的挑战。中国是唯一不仅具有重塑国际秩序的意图，而且其日益增强的经济、外交、军事和技术力量又使之具备这一能力的国家”。
第一，IPEF首先要在包括数字经济在内的贸易领域制定规则。目前，中国已成为全球124个国家和地区的最大贸易伙伴，2021年底，中国对外贸易额跨越6万亿美元大关，进出口额均增长了约30%。中国也是IPEF14个成员国中大部分国家的第一大贸易伙伴，IPEF欲在贸易上围堵中国，无异于围堵其成员国自身。
数字经济正在重构世界经济秩序。目前，中国的数字经济规模居世界第二位，2021年11月1日，中国正式申请加入“数字经济伙伴关系协定”（DEPA）。美贸易代表戴琪今年5月27日接受《日本经济新闻》独家采访时表示，“为提高美国主导启动的IPEF的实效性，将研究监督参与国在数字贸易等领域是否遵守规则的机制，夏天之前开始正式谈判”。
IPEF在贸易部分还强调新兴技术的开发和利用规则，包括生物技术、人工智能、量子科学等。布林肯在“演说”中直言，“这些都是北京决心要引领的领域，但是鉴于美国的种种优势，我们才是竞争中的引领者。”
第二，IPEF在供应链方面强调确保关键原材料、半导体、关键矿物等领域的供应链多元化，并和地区盟友制定共同规则。美商务部长雷蒙多说：美国“将在重要领域提出替代中国的方案。”布林肯在“演说”中指出，“美国已经投资数十亿美元加强国内制造半导体和其他关键供应链。这项工作时不我待，因为供应链正在迁移，如果吸引不到美国，就将落户其他地方。”在美国联手“志同道合国家”构筑排华技术联盟和供应链联盟的背景下，日本国会已于今年5月11日通过《经济安全保障推进法案》，今后将收紧涉及高科技领域的对华合作，调整过于依赖中国的供应链。在关键矿物方面，增强供应链的安全性和复原力。
近年来东盟国家因经济发展迅速、劳动力和土地等生产要素占据较大优势，成为美日分散和构筑多元化供应链体系的首选之地。目前，美日试图利用东盟在东亚产业链上“去中国化”，明确提出要把东盟打造为东亚高质量产业链的枢纽。虽然中国和东盟贸易规模连续两年创历史新高，但在一些关键产品领域，中国和东盟的贸易结合度指数（TI）很低。以半导体行业为例：2020年，与东盟结合度最高的是中国台湾地区，TI为3.7；日本为1.8；美国和欧盟均为1.7；而中国仅为0.6。
中国目前的劳动力成本无法与东盟一些低收入国家竞争，而商品的技术附加值又无法与美日等发达国家竞争。科技创新需长期积累，实现突破非一朝一夕所能完成。随着RCEP的签订，留给中国经济结构转型的时间已经不多。要推动我国企业努力打造更具创新力、更高附加值、更具韧性的产业链供应链。
第三，IPEF在基础设施建设方面排斥中国的手法，仍然是美西方惯用的标榜其规则方面的“高标准”。拜登政府试图以“高标准”来说服国内的反对力量，同时作为提升地区经济竞争力和影响力的重要手段。2013年中国提出“一带一路”倡议后，日本安倍政权立即提出“高质量基础设施建设”予以牵制。令日本感到无奈的是，中国很快将“高质量”纳入“一带一路”倡议中。习近平主席在2019年4月举办的第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上强调，要“沿着高质量发展方向不断前进，按照普遍接受的国际规则和标准实施，确保商业和财政上的可持续性”。
四、小结
美国的“印太战略”及“印太经济框架”的致命缺陷在于，其核心理念是“与整个地区的国家和人民拥有共同愿景：一个自由与开放的印太地区”（布林肯语）；但其核心目标又是排除本地区拥有14亿人民的世界第二大经济体中国，两者之间存在巨大矛盾，这成为了该战略的重大缺陷。一个战略如果在理论和逻辑上存在重大缺陷，其实施难度可想而知。
中国在亚太地区生息繁衍5000年，深深扎根于这片土地。中国和东北亚、东南亚的通商有着地理、历史上的连续性和厚重的历史文化传统。以历史的视角来看，今天亚太地区成为世界经济增长的中心也并非偶然。对此，域内国家要珍重，域外国家要尊重。（作者系北京大学国际战略研究院理事、北京大学经济学院特聘教授）
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