美国拉东盟开会无助其摆脱领导力困境

4月18日，东盟轮值主席国柬埔寨发表声明重新确定5月12-13日召开美国—东盟特别峰会，经历了反复波折的峰会召开时间终于敲定。从2月底开始，美国—东盟特别峰会将在3月底在美国线下召开的消息就被美国率先放出，但原定召开时间被取消，会议被无限延迟。原因是美方擅定峰会日期并反复更改，引发东盟国家的不满。美国和东盟本次召开的特别峰会是为了庆祝双方建立对话关系45周年。这也是自2016年以来双方的第二次特别峰会，更是2017年以来的第一次领导人线下会面。从美国白宫和东盟轮值主席国柬埔寨发布的声明来看，本次峰会各方讨论的重点领域包括应对疫情、全球卫生安全、气候变化、可持续发展、海洋合作、人力资源发展、教育和人文交流、互联互通和经济合作等九大议题。此次峰会已经被提前界定为“历史性会晤”，为美国东盟关系发展方向定调。反复波折到最终确定召开的“特别峰会”究竟有何特别之处？又会如何影响东盟的抉择呢？

一、美国在亚太建小圈子冲击东盟地位

回顾美国和东盟的高层互动，2009年时任美国总统奥巴马在新加坡首次与东盟全体领导人会晤。从2013年起，美国开始与东盟正式召开峰会，其后连续召开三年。特朗普担任美国总统期间，仅在2017年亲自参加峰会，2018到2020年均派其他官员参加。东盟在美国外交政策中的地位似乎在下降，实则反映了特朗普时期美国缺乏整体性与系统性的东南亚战略，东盟国家似乎只是美国对华挑起矛盾的棋子。

拜登上台以来，在亚太地区搭建多个“小圈子”，对东盟主导的合作机制造成了冲击。今年2月，拜登政府新发布的印太战略对中国有明显的针对性，东南亚是美国印太战略实施的前沿阵地。但美国长期以来借助分化东盟的手段，企图遏制中国的意图往往都趋于失败，这与美国的东盟政策的两面性有关。如果回溯长时段以来东南亚的国际关系演变，美国一方面对地区经济发展起到了助推作用，另一方面也造成了东南亚紧张和冲突。考虑到当下拜登政府的东盟政策，既有对上届的延续，也有变化。

二、峰会难助美国摆脱东南亚地区领导力困境

政治方面，拜登政府上台后恢复出席美国—东盟峰会，美国与东盟国家的双边和多边高层互动频率增加，美国和东盟国家的关系在普遍改善，但是美国对东盟的政策往往都会促使东盟选边站。拜登政府新版印太战略也没有提及“东盟印太展望”，本次峰会是否会将二者结合提出值得观察。

安全方面，美国在亚太地区成立新的安全机制，加强了美国在本地区的军事存在。但不少东盟国家并不满意，尤其是AUKUS对地区安全稳定的严重威胁。美国在本地区绕开东盟另立门户，严重弱化了东盟中心地位。美国如何处理好这些安全机制与东盟及其成员国的关系，也是本次峰会的观察点。

经济方面，这次美国可能会将印太战略中的经济部分重点提出来,尤其是可能会就印太经济框架与东盟进行整体讨论。东盟格外关注美国会否提出明确的经贸议程，而不是只有框架而无实质。美国如何推进对东盟的经济政策也值得观察。

总的来看，美国在东南亚的领导力困境在不断加剧，根本原因在于美国在本地区的秩序构建始终是排他性的，而东盟所希望的则是包容性的地区秩序。

三、美国应以实际行动支持东盟中心地位

自中美战略竞争态势在东南亚地区加强，拜登政府的印太战略结合排他性多边主义在东南亚展开以后，东盟外交政策空间被不断压缩，东盟的角色不断遭到质疑。虽然东盟中心地位不断遭受冲击，但实际上东盟也在通过与中国等其他国家合作，在重大的地区和全球问题上，东盟始终保持关切，尽最大努力维护包容性的地区秩序。

东盟国家经历过本地区战争与冲突，深知在本地区建立起和平生态系统的不易，历史记忆促使东盟始终谨慎处理中美关系。部分东盟国家有与中美打交道的经验和智慧。建议美国借助特别峰会召开之际，多倾听本地区中小国家的声音。值得注意的是三月底新加坡总理李显龙访美时，就认为美国应该谨慎处理对亚太国家的战略，亚太国家也应该对美国保持谨慎。东盟整体上不会轻易在复杂敏感的国际议题上与大国选边站。

东南亚和平稳定的地区秩序理应是共建包容而非排他冲突。近期部分地区局势升温也在促使东盟国家危机意识加强，东盟整体政策不会轻易被美国绑架。虽然东盟国家内部在地区问题上的立场有所差异，但整体仍会以注重协商一致的东盟方式谨慎应对敏感议题。美国应在东盟印太展望的框架下支持东盟继续发挥地区合作主导和大国平衡作用。希望本次美国—东盟特别峰会达成有利于整个亚太地区的成果。

作者：

翟崑：北京大学国际关系学院教授、北京大学区域与国别研究院副院长

尹珂：北京大学国际关系学院博士生