特朗普元年｜亚太在美国战略棋局中的位置有何变化？

【编者按】

2018年1月20日，美国总统唐纳德·特朗普已就任满一年。一年来，美国的国内政治、经济与社会出现了哪些值得关注的变化？美国的外交政策经历了怎样的重要调整？“特朗普现象”又对美国及其与外部世界的关系构成了何种冲击？复旦大学中美新型大国关系协同创新中心在特朗普执政满一年之际，发布了《解读“特朗普元年”》研究报告，对特朗普执政首年的美国进行了全方位、多角度、有深度的总结、分析和研判。澎湃新闻“外交学人”获授权选刊其中部分文章，以飨读者。

特朗普 视觉中国 资料图

特朗普执政一年，其全球战略显示出某种较为明显的重大变化。相比之下，特朗普政府的亚太战略则是一个有争议的问题。不少论者认为，特朗普政府没有清晰的亚太战略，只有一些缺乏内在战略协调性的亚太政策；另一些论者则宣称，特朗普政府不但有亚太战略，而且与奥巴马的“再平衡”战略并无实质差别，只不过不再使用前任的术语而已。本文认为，特朗普政府在亚太地区确实缺乏系统的地区战略，不过其在这一地区的战略行为绝非杂乱无章的。特朗普政府的亚太政策取向与其全球战略逻辑是一致的，均体现了一种较为粗糙的现实主义倾向。需要注意的是，在特朗普执政近一年之际，其政府内部官僚机构在对外战略设计和实施中的作用正在增强。这一趋势或许将为特朗普政府在亚太地区带来更强的“战略感”。

从“体系领导者”到“利益捍卫者”

第二次世界大战结束后，以美国为首的战胜国构建了以联合国体系和布雷顿森林体系为核心的一整套国际政治、经济和安全制度。这些国际组织与一系列国际法、国际规则以及国际安排构成了二战后世界秩序的基础。无论是共和党还是民主党执政，美国二战后的全球战略要义始终是通过建设、“领导”和维护这套国际制度来实现和维持其霸权地位。

冷战结束后，两极格局的瓦解与全球化的空前扩展进一步将美国的全球霸权地位推至“前无古人”的高度。易言之，与历史上其他霸权国不同的是，美国霸权具有鲜明的“制度霸权”特征，不仅通过硬实力的“船坚炮利”，更是通过制度性权力获得。从理论层面看，自由主义是支撑这套国际制度的基本思想。与现实主义相比，自由主义在美国外交思想中也占据着主流，是美国外交中的“美国特性”的体现之处。

然而，特朗普上台一年以来，美国开始偏离过去七十余年的“基本国策”。 “退群”构成了特朗普政府全球战略的首要特征。2017年1月23日，特朗普签署上任后的第一份行政命令，正式宣布美国退出“跨太平洋伙伴关系”协定（TPP）。6月1日，特朗普宣布美国将退出《巴黎气候变化协定》。7月12日，美国宣布要求重新谈判《美韩自由贸易协定》。8月16-20日，美国、墨西哥、加拿大三国正式启动修订《北美自由贸易区协定》（NAFTA）谈判。10月12日，美国宣布退出联合国教科文组织。12月3日，美国国务院宣布，美国不再参与联合国主导的《移民问题全球契约》的制订进程。2018年1月5日，美国与韩国修订《美韩美自贸协定》第一轮正式协商在华盛顿启动。美国这一系列举动，无不彰显特朗普政府正在从美国长期“领导”的国际制度中后撤的趋势。

在具体政策之下的观念层次，特朗普政府表现出一种粗糙的现实主义倾向。2017年12月18日特朗普公布的《美国国家安全战略》报告是观察特朗普政府世界观的一个绝好文本。这种世界观的突出表现包括：

（一）将民族国家看作国际体系首要单位。例如《国家安全战略》报告开宗明义就宣布，“特朗普政府的战略基于以下理念：和平、安全和繁荣来源于……主权国家。”

（二）对国家利益的认知比较狭窄：高度重视对美国本土的安全威胁；高度重视物质性经济实力在国家利益中的地位。即便是在《美国国家安全战略》这种经过多部门打磨的报告中，特朗普政府也表达出了一种选择性接受国际制度的态度。“美国将把精力主要放在那些能为美国利益服务、支持美国及其盟友伙伴们的机构活动中。”美国财政部高官也公开表示，美国将减少对世界银行、国际货币基金组织的支持力度。

（三）忽视观念性权力。特朗普政府似乎认为，国际关系是非道德的、非意识形态的。例如特朗普在访华时就公开宣称中国过去占了美国便宜，但是他不责怪中国，而是责怪他的前任，没有很好地保护美国利益。特朗普对中国的指控固然是错误的，但他这番话则表现出了“非道德”的世界观特点。

（四）以竞争的视角看待国际社会。《美国国家安全战略》宣称，世界已经进入了竞争性的时代，美国正面临着大国竞争、不同发展模式的竞争等。

亚太：从“结构化战略”到“危机导向政策”

或许由于奥巴马政府的亚太“再平衡”战略给人留下的印象太过深刻，人们对特朗普政府亚太战略的讨论常常基于与“再平衡”的对比。经常拿来对比的问题之一是，特朗普政府是否仍然如奥巴马政府般重视亚太。从数字来看，特朗普政府对亚太地区仍然是非常重视的。截至2017年10月，特朗普本人曾与“印太地区”国家领导人打过43个电话，与中国、日本、韩国、印度、澳大利亚、越南、马来西亚、印度尼西亚、新加坡、泰国等十个国家领导人举行过双边会谈。与中日等国领导人的会晤次数还不止一次。11月3日至14日，特朗普对亚太地区进行了为期12天的马拉松式的访问，并且在访问中多次推销“印太”概念。从这数字来看，特朗普政府还是高度重视亚太地区的。

然而，在对亚太地区持续保持关注的同时，特朗普政府的亚太政策还是有三个不同于其前任之处。

（一）亚太地区在美国全球战略中的“普通化”。对于奥巴马政府来说，其全球战略重点和灵魂在亚太。奥巴马政府是通过实施亚太再平衡战略来成就其全球战略的。奥巴马政府强调战略重心从传统的中东和欧洲转向亚太，代表着美国的全球战略转向未来，转向21世纪。因此，亚太战略可谓是奥巴马政府的全球战略之“眼”。对特朗普政府而言，亚太地区当然不可谓不重要，但是变成一个“普通的重要地区”，并不牵动全球战略。从这个意义上来说，特朗普政府虽然仍高度重视亚太，但是亚太地区在美国战略棋局中的位置下降了。

（二）特朗普政府的亚太政策是破碎而非结构化的。奥巴马政府的“再平衡”覆盖了外交、军事、经济、盟友、大国、“问题国家”等领域，非常体系化。与之相比，特朗普政府在亚太地区确实缺乏战略感。退出“跨太平洋伙伴关系”（TPP）协定后，特朗普政府在这一地区没有了经济抓手；在外交层面，特朗普政府鲜少从地区层次讨论其亚太战略逻辑，也很少阐述东北亚或者东南亚这些次区域的地位与作用。在其亚太行程中，特朗普在出席了亚太经合组织首脑峰会后，再次缺席东亚峰会，这难免让人想起布什政府对东盟主导的多边国际机制缺乏耐心的历史。在军事层面，特朗普政府虽然强调“通过实力求得和平”，但是迄今尚未看出系统的行动。

（三）特朗普政府的亚太政策是问题导向型的。贸易平衡、朝核问题是特朗普在亚太地区关注的主要议题，几乎吸干了特朗普亚太关注的全部“氧气”。这两大关注与特朗普政府在全球战略上对美国国家利益的狭窄定义直接相关。在特朗普参加亚太经合组织首脑峰会期间，地区国家本来都在等待其系统阐述“印太战略”或者亚洲政策，但是特朗普却向与会各国发出“不能再占美国便宜”、要重新平衡经济关系的信号。也正是在此背景下，特朗普政府对中美关系高度关注。这一方面源于美国认为中国最能够帮助其解决朝核问题，另一方面源于中国是美国最大的贸易逆差来源国。

印太：潜在战略还是空洞概念？

在2017年10月特朗普亚太行之前，特朗普政府高官如国务卿蒂勒森、国家安全事务助理麦克马斯特开始集中推销“自由和开放的印太”。特朗普本人在其访问行程中也多次提及这一关键词。对于“印太”，目前可以做出几点判断：

首先，印太目前还停留在概念阶段。特朗普政府迄今还没有详细阐述“印太战略”的细节。这一战略的基本战略目标是什么？在经济、外交、安全等几方面将如何落实？中国与印太战略的关系是怎样的？这些都还很不清楚。特别是在美国退出TPP之后，“印太战略”的经济抓手是什么，还很不明晰；美国与日本、澳大利亚的两个双边同盟与美日澳印合作是什么关系，也很不清楚。显然，从抽象的概念到系统的战略再到具体的政策，特朗普政府还有很长的路要走。

其次，如前所述，特朗普政府的在全球和地区层次也都在贯彻“美国优先”的理念。其战略思维的基本逻辑与“印太战略”这种地区多边框架从根本上是矛盾的。特朗普政府的主要精力还是在国内问题上，其是否有意愿和能力在印太地区投入精力与资源，贯彻一个覆盖从太平洋到印度洋广阔地域的宏大战略，让人十分怀疑。

第三，“印太”热背后可能有两股力量在推动。第一是特朗普政府内的高官与官僚机构，主要是国家安全委员会、国防部，在一定程度上也包括国务院。特朗普政府内这些高官具有较强的战略思维，官僚机构也不愿看到美国在亚太地区的战略呈现破碎的趋势。随着特朗普政府中高级官员逐渐到位，未来这股力量在特朗普政府内的声音可能还会上升。这样的话，“印太战略”逐步走向落实也是有可能的。第二是日本、印度和澳大利亚几个地区国家。这些国家一方面对中国崛起存在持续的战略焦虑，另一方面看到美国地区战略始终不成体系，也十分焦虑。通过推动“印太战略”，可以起到将美国“拉住”的作用。从这个角度看，中国与美日澳印几国的互动对“印太战略”的未来也有着重要作用。简单地说，这些国家与中国的关系越紧张，印太战略越可能成型；反之，印太战略形成的动力就会显得不足。

（作者系国际关系学院国际战略与安全研究中心主任。本文经作者修订，原标题为《特朗普政府有亚太战略吗？》。）