美国2020财年国防授权法案，将对中国国家安全产生哪些影响？

【文/观察者网专栏作者、中国论坛特约专家 田士臣】

当地时间12月20日星期五，正在马里兰州安德鲁斯联合基地参加仪式的美国总统特朗普签署2020财年国防授权法案使其正式成为法律，此前该法案已获美国会参众两院批准。这项总计7631条长达1119页的文件将在哪些方面重塑美军的结构和能力，从战略、战术角度将对全球和平安全稳定产生什么样的影响，中国应如何应对美国军事力量结构和能力调整带来的安全挑战，值得关注。

特朗普签署2020财年国防授权法案，同意成立太空军作为美国第六大军种（图片来自央视新闻截图）

从媒体报道看，该法案最吸引眼球的是军饷增长3.1%和成立太空军作为美国第六大军种。更进一步深度分析，尤其从对中国国家安全角度，无论从近期还是长远看，有两点突出变化应引起中国军方的高度重视：一是美方通过政策调整正逐步将印太战略细化分解落到实处，在各个层面加大对华遏制；二是通过结构和力量调整深度进军太空、网络、极地等新疆域，抢占新型作战领域主导权和技术制高点。这些调整变化必将从战略、战术各个层面对中国国家安全产生重要影响。

美印太战略细化调整凸显对华遏制

美军出台“印太战略”以来，其背景目的、措施手段、影响范围等一直是各方争论的焦点，尤其印度、东盟、中国作为地区重要力量更为关注。在缺乏细节的情况下，这一概念给人的印象一直是模糊的，甚至对于其范围是到印度洋东侧的印度沿海还是一直到印度洋另一侧的非洲东海岸，都存在不同认识。

容易为人忽视的是，美国提出“印太战略”体现其作为传统海权国家回归重视海权的观念变化。从“亚太——亚洲太平洋”到“印太——印度洋太平洋”的话语转换，首先表明美国更加重视从海权角度看待这一区域的安全局势变化和因应。相比之下，在“亚太”的概念下亚洲大陆国家占有比较大的比重，“印太”概念的提出折射出美国更加重视从海权角度看问题。因此，美国“印太”战略实施将更加重视海洋国家的地位作用，重视来自海上的安全威胁和挑战，重视从海上应对这些威胁和挑战。

2020财年国防授权法案正是体现了这一观念转变，并从落地实施的角度对印太战略做了进一步细化，使得这一概念更加清晰。首先，在自身建设上，美方进一步明晰和加快在印太区域的力量部署调整。在3月15日之前，要求印太司令部提交2022至2026财年之间所需活动和资源的评估，这些活动的主要目的是为了在印太地区执行国家防务战略，保持维持美国对中国的相对军事优势，以及减少执行国防部应急预案带来的风险。在法案生效一年内，国防部长应制定不少于三个与中国开展竞争的长期战略，确保美国在对华战略竞争中处于优势。此外，在半年内要完成美海军陆战队在冲绳、关岛、夏威夷、澳大利亚和其他地点的部署调整。

其次，在对外关系上，美重申和强调印太地区同盟体系和伙伴关系。在重申对日韩的安全承诺时，美方专门提到了加强美日韩三方合作。针对中国在南海的活动，美方尤其强调了对菲律宾的同盟义务，明确中国对菲律宾的任何武力攻击都将触发美国根据美菲防务条约第四条的防务义务。

在强调与日本、韩国、新加坡、菲律宾等传统盟友加强防务安全合作的同时，美方增加了对太平洋岛国的关注，包括在印太海上安全倡议框架下对12个太平洋岛国提供资金和训练援助，加强对太平洋岛国区域外军军事活动的战略战术信息情报搜集，内容涵盖外军在该区域的利益、与该区域国家建立的伙伴关系以及外军开展的演训活动等。

最后，比较突出的是，美明显加大了对中国的全面遏制力度和范围。一是扩展了年度中国军力报告的覆盖范围，使其增加“一带一路”倡议、数字丝绸之路等框架下中国海外投资与中国安全和军事战略目标之间关系的评估；中国海警指挥关系调整对其执法地位、开展“灰色地带”活动以及与美海军互动的影响；以及对中俄军事关系的评估。

二是在高科技领域，继续限制将华为从“实体名单”中解除并对华为的出口实施许可证制度，严格审查中兴是否遵守了与美国达成的有关协议。

三是在台湾问题上，与台湾开展在网络安全活动方面的合作，进一步加强对《与台湾关系法》实施的评估，包括中国通过军事、经济、信息和外交等层面的施压对台湾安全产生的影响。尤其在美台防务安全合作方面，除加强对台军售等惯常动作以外，特别提出以加强台自卫能力为名促进与台湾的演训交流机会和高级及年轻军官互访，以人道主义救援减灾为名考虑与台湾演习及舰船互访的可能性，以及保持在台湾海峡的经常性海军舰艇过航存在。

四是在香港问题上，继续对中国施压，在非常细的操作层面对中国政府和特区政府指手画脚，并威胁采取制裁措施。

继众议院之后，参议院也通过了涉港法案（图片来自美国国会）

值得注意的是，美国与印度的防务合作关系自始至终没有被提及，这使得印太战略针对中国的意味更加凸显。

太空军独立成军对全球战略稳定造成负面影响

“今天，伴随着我们正式宣布成立美国太空军作为军队的最新分支，这标志我们取得里程碑意义的进步。”特朗普在参加上述仪式时说，“这是一个非常重大的时刻。”

与在海军部内部成立海军陆战队作为独立军种一样，法案授权在空军部内部成立太空军作为一个独立军种。作为美国武装力量的第六个独立军种，太空军也是1947年美国空军脱胎于美国陆军航空兵独立成军以来的第一个新成立军种。特朗普从2018年初就呼吁成立太空军，并于同年6六月指示国防部制定相关计划，因此这也是特朗普取得的重大政治胜利。

随着2020财年国防授权法案生效，从2019年12月20日起围绕新成立的美国太空军将初步采取如下动作：1.美国空军将美国空军太空司令部重新命名为美国太空军，美国空军太空司令部自此取消建制；2.原美国空军太空司令部的16000名军人和文职人员将直接转隶美国太空军，国会未给与授权雇佣新人员；3.空军上将约翰·里芒德（John W. Raymond）作为美太空军司令将担任首任太空作战部长（太空军参谋长），并将于2020年12月加入参联会；4.未来60天内将在国防部内设立太空作战部长办公室，满编200人，初期配备40人。国会还就太空军的力量编程、军备采购、2025财年前预算要求等制定了出台计划方案的时限。

美国防部长马克·埃斯珀在当天仪式上的讲话道明了美国成立太空军的背景目的：“我们基于太空能力的依赖性急剧增加，当前外太空已经发展成为一个独立的战场。保持美国在外太空战场的绝对优势正是太空军的任务。”

美国拥有世界上最强大的航空航天力量，却多次抨击中国进行的合法“反导反卫”试验。如今美国太空军独立成军，谋求新型作战领域主导权和技术制高点，势必破坏全球战略平衡与稳定，进一步加剧太空领域的军事竞赛，破坏国际社会防止太空军事化、和平利用太空的共同努力。

美军获授权干“脏活”加剧灰色地带竞争

美国一直指责俄罗斯通过信息行动干预2016年美国总统大选。这种通过网络空间利用社交媒体账号或媒体传播虚假信息产生舆论影响的信息行动在西方被归类于“灰色地带行动”，美国近年来也一直重视这种“灰色地带竞争”。

在美国，通常情况下此类秘密的、见不得光的信息行动都是授权中央情报局负责，军方的网络司令部并不负责此类行动。2020财年法案首次明确授权军方从事此类信息行动，该法案在1631条将此类行动程作“信息环境下的军事行动。”为此，作为一种新类型的军事行动，2020财年法案从组织、能力等方面对此做了精心设计。

一是在组织架构上专门设立“信息行动首席顾问”一职作为国防部长的首席顾问，主要负责与国防部从事信息行动有关的政策、战略、计划、资源、人事、标准、技术反战等所有事项。

二是明确授权国防部长开展（包括防御）信息环境里的军事行动，包括秘密行动（clandestine operations），此类行动主要在保卫美国、美国盟国及美国利益三种情形下实施，包括在作战区域以外开展的不构成武装冲突（热战）的军事行动，其主要目的是为了环境准备、施加影响、部队防护以及作战威慑。

理解这一条款的核心是理解“秘密行动”的涵义。按照同一条款的明确规定，“信息环境下的秘密军事行动”的核心要素一是指经总统或国防部长授权展开，二是秘密开展不会被公开承认。从这个角度讲，军方从事的此类秘密军事行动与中央情报局从事的秘密行动（covered operations）在性质上没有本质的不同。

美国国防部被授权开展信息环境下的秘密军事行动，其对象是谁、有何目的意图、最终达成什么效果，按照法案目前的规定外界是被完全屏蔽的。考虑此前斯诺登所披露的美国在全球范围内开展的大规模监控，美国开展此类秘密信息行动将会引起很多曾经收到美国监控的国家的担忧，造成不稳定的网络信息安全环境，从而也会引发“灰色地带”竞争的加剧。从这个角度讲，第1631条的对外影响不亚于天空军的独立成军，是美国军队适应网络空间信息安全环境变化的重大调整改革。

美开始加强对中国北极地区军事活动的关注

2019年9月1日至28日，美印太司令部在阿拉斯加北极地区组织了一次由3000多名海军陆战队和海警人员共同参加的“北极远征能力演习（Arctic Expeditionary Capabilities Exercise，AECE）”，这是1987年以来在阿拉斯加举行的首次冬季两栖演习，凸显了美国军方近年来队北极地区的重视。

美国在北极地区组织“北极远征能力演习”（图片来自视频截图）

一直以来，美国把俄罗斯作为在北极的主要战略竞争对手。但是，西蒙·杰罗米（Simon G Jerome）对2014财年以来国防授权法案对北极问题表述的研究，2020财年法案反映了美军北极战略的两个突出变化。

一是美国开始同时关注中国在北极的存在。第1238条要求关注美国在北极的军事行动。第1620条E款则要求关注中国在北极地区国家的直接投资及其对中美北极竞争的影响，包括中国公私企业在北极地区直接或间接资助的工程项目，中国在美国、俄罗斯、加拿大、格陵兰、挪威和冰岛对外直接投资的法律环境，中国与印度、日本、韩国、荷兰、法国等其他国家对外直接投资的比较分析，中国过去在北极地区投资油气、矿产资源和基础设施产生的环境影响，对中国2018年北极政策和其他官方及非官方文件的评估，以及增加美国在北极事务地位的法律和政策建议。

另一个突出变化是美军开始重视战术层面的行动。第1760条要求国防部制定针对北极地区大规模人员伤亡情况下开展灾难救援应急行动的计划。第1752条要求国防部指定一个或一个以上的北极战略港口，以显示美国对该区域大国竞争的重视。这些变化显示美国对北极的经营正从战略政策层面转移到战术执行层面，而应对中国的战略竞争开始成为美国制定北极政策重要因素。

对中国国家安全的影响

2020财年法案中“中国（China/Chinese）”一词共出现203次。美国学者近期发表的几篇关于美国战略转移、重回大国竞争时代的文章已露出端倪，不可否认，中美之间的竞争已经从科技、经贸领域扩展至军事领域，尽管这一大国竞争关系从开始到现在都是美国强加的。

综上分析，2020财年美国防授权法案对中国国家安全的影响可分为两类。第一类是长远的战略竞争带来的影响，这主要集中在太空、基地、网络等新疆域，竞争的重点是规则制定的主导权和技术优势。第二类是美印太战略细化调整带来的近期的直接影响，尤其台湾、南海、香港问题，美方随时都可能发难。

中国军队正在进行的改革也将进入收官之年，而这一改革在许多人看来都是主要模仿美军的改革，尤其在“战区主战、军种主建”的架构设计上。中国军队与美英等西方国家军队确实存在差距，学习先进军队建设理念和管理制度是后来者实现跨越发展的一条捷径，师夷之长技以制夷本就是传统。

但这种学习不仅限于组织架构等形式上的模仿，更应当学习借鉴西方军队的战略管理模式、军队治理模式和法律法规制度。特别是要逐渐从注重形式程序转换为注重内容效果，从被动反应转换为主动塑造，从突发事件倒逼转换为主动断臂求生。唯有练好内功，才能因应外部安全环境变化带来的冲击挑战。

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