南海行为准则磋商与英国在南海的情报关切

1685年前后，英国就在南海展开水文测量，1779年专门成立了水文测量局，以力避“季风的铁律（Iron logic of the monsoons）”影响，服务于亚洲贸易与殖民战争。第二次中东战争后，英国收缩在南海及其周边力量，“自主性的逐步淡出20世纪50年代后的南沙争议舞台”，认为“中国是南沙群岛最有力的主权声索者”。战争影响也包括英国国际经济地位的下降，20世纪70年代的英国经济处于滞涨阶段，玛格妮特·希尔达·撒切尔（Margaret Hilda Thatcher）主政后，转向“供给侧”改革，实现经济转型。新近的“脱欧”进程，本质上是英国“孤立主义”的体现，意欲提升英国国际影响力，建立体现英国价值观的国际制度。其在亚太区域的战略手段即是通过军事介入和区域防务与情报合作，支持建立“基于规则而非实力的亚太秩序”。“2016年后，英国成为除美国外唯一对中国海洋制度提出挑战的国家”，“联合王国一直在稳步扩大其在印太的战略视线，使‘全球英国’具有真正意义……过去一年里增加了在印太的海军力量，该地区对国家利益的重要性日益增强”。客观来看，其“印太”核心视域即是连接印太的南海，“在由大国南海利益冲突导致的紧张局势中”，“保持热度且能被管控的南海最符合英国利益”，“英国的南海政策变化更主要源于英国内部因素”。

南海一角

南海富含的“政治（political）”、“石油（petroleum）”、“蛋白质（proteins，即渔业）”被其它声索国视为关键利益所在，截至2019年10月，其他声索国侵入我岛屿归属线内的油气平台数已超107个。南海行为准则（Code of Conduct，简称“COC”）是管控声索国之间冲突的行为准则体系，主要是管控中国、马来西亚、菲律宾、越南、文莱在南海的相应竞合与冲突。自1992年7月，第25届东盟外长会上，菲律宾首次提出制定COC的建议，至2019年7月，提前完成COC单一磋商文本草案的第一轮审读，标志着COC磋商进入关键期。

1 英国关于COC磋商态度的发声渠道

2011年7月召开的中国-东盟落实DOC（Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea，即《南海各方行为宣言》）高官会议上，相关国签署了DOC指针。自此以后，西方国家介入南海的烈度开始加大，以中菲“仲裁案”为新高潮。在中菲关系向好后，又对COC磋谈均表示出高度关注。英国对COC磋商的态度常通过两个渠道表达：借助欧盟话语体系和由英国单独发声。近些年，也注重与海域周边国家发布联合声明。

在借助欧盟话语体系的英国各外交单位中，驻华大使馆的角色较为微妙。2016年3月，使馆发布了“高级代表莫盖里尼代表欧盟就近期南海局势发表宣言”。该宣言声称欧盟以国际法原则为基础维护海洋合法秩序，欧盟对各声索国不持立场，倾向以和平手段解决争端，对中国在南海争议岛礁的永久军事部署表示担忧，建议在东盟主导的区域解决机制下，尽快完成COC谈判。该使馆的其他类似“借声”，似乎表达出即使脱欧，英国在南海问题上也不会忽视欧盟作用的用意。

鲍里斯·约翰逊

当由英国单独发声时，英国军政机构及其主要领导人往往在境内外交替发声，外交部、海军部、国防部、联合军种防务研究所（RUSI）发挥了重要的递声作用。亚太地区部长马克·费尔德（Mark Field）在2019年2月声称，国家实体和网络新技术对当前国际体系构成破坏，为让当前的国际体系更完美，英国需要与其他有共同价值观的国家一起捍卫多边主义原则，加强在南海的“航行自由（FONOPs）”。2019年8月，则在对新版《中国国防白皮书》的评论中，探讨了COC磋商对英国的影响。英国时而也炒欧盟关于COC磋商态度的冷饭。2011年9月，RUSI提问“东盟的第二大贸易伙伴欧盟在南海是否应做更多的工作”。2014年5月，英国外交部宣称支持欧盟关于南海紧张局势的声明，认为中国的“981”钻井平台激化了中越矛盾，影响了“航行自由”，双方应基于《联合国海洋法公约》（UNCLOS）制定COC，英国“支持欧盟继续密切关注事态发展”。

2 英国在南海的情报关注

预判脱欧后可能降至世界第七大经济体，英国竭力提升亚太影响力，以融入亚太经济圈和政治军事体系，实现“全球英国（Global Britain）”战略预期。为此，英国聚焦南海航道安全，并由此发散出对维护航道安全的军事力量建设的关注，“南海必须要有皇家海军舰船”。2010年7月，武装部队部长尼克·哈维（Nick Harvey）在“未来海上作战会议”上致辞时就表示，英国历史就是海上贸易和勘探扩张的外向发展史，包括南海在内的海上通道关系到英国安全，英国应该有21世纪的全球海洋影响力和军事投送力。除了关注航道安全外，英国还关注海洋军工和情报合作。为此，2018年8月底，在西沙海域与中国海军“摩擦”结束后，英国政府通讯总部（GCHQ）与海军23型护卫舰“蒙特罗斯公爵（HMS Montrose）”号依托新加坡基地加强了对南海的技术侦听活动，强调与相关国家的信息情报合作。

英国水兵

英国深刻意识到，在南海，一己之力无法最大化海外利益，势必要借助区域海上情报合作。马克·斯塔霍普（Mark Stanhope）上将于2012年10月访问加拿大，指出从香港到达尔文的亚洲子午线（Asian Meridian）成为大国势力交集地带，全球海洋公地存有突出的安全问题，英国海军需要“在海上（At Sea）”,展开跨国海上战略合作，建设情报共享能力。国防副大臣、上院议员阿斯特（Astor）勋爵在2012年3月指出，英国在亚洲有着久远历史和密切伙伴，南海在国际海运中的地位持续增长，而海洋自由是全球经济的保证，应通过有目的的区域合作、特别是有英国参与的多层合作管理公海。这种有目的的区域安全与情报合作，在英国看来，应围绕国防工业和军事能力建设领域。2019年5月，国防部长潘妮·莫当特（Penny Mordaunt）指出，英国航母政策和第五代舰船制造能力是应对中国挑战的基石，与东南亚国家合作并驻军，有利于实现“全球英国”目标。

利于英国利益的南海国际规则制定也是英国情报视野中的重点关注。在近些年区域合作中，英国关注双边或多边关系发展，突出构建国际规制。亚洲事务大臣雨果·太古（ Hugo Swire）于2014年7月，在华盛顿卡内基研究所发表演讲。指出基于规则而非权利的稳定繁荣的亚太系统对英国至关重要，英联邦为英国在亚太维持关系提供了独特的附加维度，美英的亚洲关系是多维度的，英国与亚洲的关系远超出贸易，在亚洲存在着重要的双边防务与安全关系，将继续与美国一起坚定的维护“航行自由”。2018年8月，国防部长加文·威廉姆森（Gavin Williamson）在大西洋理事会智囊团发表演讲。指出尽管英中保持积极接触，但中国在南海扩礁建岛的军事化行为，违背了普遍的国际准则和规范。英国认为中国将南海视为“核心利益”体现了中国版的“门罗主义”。

3 环南海的英国情报力量

如引言所说，水文测量机构历史上就是英国海外殖民贸易的先锋。英国水文局（UKHO）始终是环南海的一支重要情报队伍，下属各类舰船在南海展开了持久测量，内容主要是海域水文地理信息。皇家海军“回声”（HMS Echo）号自2011年2月至2012年8月在包括南海南部和西部的多处海域进行了共计986次声纳测量，面积超过8160KM2。UKHO在政府和海军部主导下，对南海进行了广泛研究，为区域海洋领土争端提供了决策咨询。借助智能船只、机器人技术和其他新兴技术，UKHO在全球达71个国家的海域进行了海洋观察和海图绘制活动。

需要说明的是，英国测量力量也与海域周边国家有测量业务来往，并配合他国情报侦察船监视海域军民目标。然而，英国海军其他情报侦察舰船也在南海活动。2018年3月，加文·威廉姆森在讲话中概述了防御理由和现代化国防计划（MDP）。强调英国武装力量及其技术服务方维持了水域安全、确保了贸易线路畅通、提供硬实力并保证了软实力，充分应对中国海洋力量崛起的挑战。英国海上力量以其先进的情报搜集和分析能力，展现了军事强国的经验和才干，可从海下、空中和太空搜集信息，第77旅是情报信息战的中坚。

英国军情五处

除英国水文局测量船和侧重作战情报搜集的海军情侦船之外，政府和军方的其他情治力量，如国家安全局（MI5）、秘密情报局（SIS）和政府通信总部（GCHQ）等，鉴于其业务范围及其对内阁和外交部负责之考虑，也在南海及其周边有大量活动。但英国固有的各级各类情报力量，不能完全满足英国的情报需求。为此，近十年来，英国努力借助域内外相关国家的情报力量与资源，试图构建能由自身主导或作为主要参与方参加的情报体制。需要特别说明的是，政府和军方的情报机构，由于传统情报的高度保密性，以及对在南海问题上与华冲突的后果评估，经查阅开源信息，未发现这些机构发布专门性报告。事实上，这些机构对内阁和外交部直接负责，二者的核心人物态度在很大程度上代表了情报机构态度和实践方向。进一步而言，从开源视角，研究英国政府和军方及其主要负责人涉南海言论与行为，是研究英涉南海情报理论与实践的基本路径之一。