陈淑英《台湾政策法》事关亚洲安全与稳定，美国朝野均需谨慎对待

【《台湾政策法》事关亚洲安全与稳定，美国朝野均需谨慎对待】

陈淑英 美国华盛顿大学独立学者

18学者评“《台湾政策法》与中美博弈”系列第16篇

编者按

赵全胜《海外看世界》主编：

美国国会正在酝酿待通过的《台湾政策法》无疑将引发中美关系和台海的又一轮危机。我们这次以【《台湾政策法》与中美博弈】为题，邀请了18位来自美国、中国、日本和新加坡的学者参与快评。

参与本次快评的学者及所在单位：

蒲晓宇 美国内华达大学

熊达云 日本山梨学院大学

赵全胜 美国美利坚大学

章念驰 上海东亚研究所

殷燕军 日本关东学院大学

王在邦 太和智库

赵宏伟 日本法政大学

达巍 清华大学

孙太一 美国克里斯多夫纽波特大学

沈丁立 复旦大学

王海良 上海东亚研究所

伍国 美国阿勒格尼学院

祁冬涛 新加坡国立大学

吴萱萱 美国欧道明大学

林宏宇 华侨大学

陈淑英 美国华盛顿大学（西雅图）

张东宁 东北师范大学

韩荣斌 美国佐治亚大学

【《台湾政策法》事关亚洲安全与稳定，美国朝野均需谨慎对待】

陈淑英 美国华盛顿大学独立学者

18学者评“《台湾政策法》与中美博弈”系列第16篇

2022年以来，台海局势风云诡谲。9月15日正值中国国家主席准备访问中亚的档口，美国当地时间9月14日，国会参议院外交关系委员会通过了《2022年台湾政策法案》。但是，时间上的巧合耐人寻味，美国利用立法工具与中国在台海问题进行博弈的技巧已经屡试不爽。由此可见，此法案是美国的“战术”性而非战略性立法，不过，可以预见，以后此类干扰中美和两岸关系的提案会层出不穷。

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佩洛西访台后，由于担心进一步刺激中国，该法案自6月出台以来已被数次推迟表决，因为这部法案的“原稿”是自1979年美国通过“与台湾关系法”以来，美国对台湾政策的一次实质性改变，如果全文通过，将是核弹级的震撼彻底颠覆中美关系。不过，此次通过的版本已经对其中一些敏感的“象征性”条款做了更加重大修改，可以说其内涵已经严重缩水。在其成为正式法律的漫长道路上，仍然面临着重重纷争和阻碍。

此法案是正值中美就台海博弈进入胶着期，国际格局和地缘政治已经发生重大变化的背景下出台的，可以想见，未来针对台海的博弈还会进一步升级。

政策法出台背景

乌克兰危机让美国产生战略焦虑。俄乌冲突爆发已经有7个多月，但是还没有终止战争的迹象。冲突爆发前，美国口口声声表示支持乌克兰，让乌克兰泽连斯基政府有恃无恐，不断挑衅俄罗斯；冲突爆发后，美国只是动用各种制裁措施、提供军火援助，却没有出兵乌克兰，这些让其正式和非正式盟友均感到不安。

这和台湾当局及其岛内“台独”势力长期向台湾民众传达的“美国会出兵保护台湾”的信息严重不符，为了安抚台湾民众，拜登总统2月28日派遣一个由前最高军事与安全官员组成的代表团前往台湾访问，前参谋长联席会议主席麦克・穆伦（Mike Mullen）率领，以展示对同样面临北京军事威胁的台湾的坚定支持。

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今年已有28名国会议员访台，是自2013年以来访问人数最多的一年。8月2日，美国会众议长南希.佩洛西飞抵台湾更让台海局势进一步升级，这是时隔25年此职位的人再次访问台湾。俄乌冲突久拖不决，欧洲被消耗，欧盟被分化，美国可以渔翁得利卖点军火捞点钱。然而，刚刚举行完“公投”乌东四州高票通过加入俄罗斯，让美国盟友对其能力和信任持续下滑，这种反馈加深了美国对台湾的战略焦虑。

打台湾牌一本万利是门生意。特朗普主打台独牌，在他还未入主白宫时，就接听了一个台湾当局的电话；接着又发表了不承认“一个中国”的声明，罔顾该原则乃美中关系基石的事实。在宣誓就职之后，被幕僚“告知”把台独牌打爆会促发大陆武统提前，其行事有所克制，但是转而发动了科技战，贸易战，和金融战等一系列针对大陆的遏制政策。这期间，特朗普的台独牌没有停止，美国国会通过2017财年国防预算法案，突破美台之间不得进行官方交往的承诺，公然明文规定允许助理国防部长以上官员同台湾军方交往，就是证明。

拜登上任后，评估了上任留下的政治遗产发现，美国并没有在针对中国的战役中获得想要的结果。贸易战让美国的日用品价格飙升，通胀加剧；金融战让美国丧失了部分美元霸权（人民币国际支付已经位列第四）；科技战让美国核心机构的研发人才不足，除了台湾牌已经无牌可打。拜登政府改变了特朗普单打独斗的做法，积极修复与盟友的关系，让更多的国家与美国一起打“台湾牌”。如怂恿一些西方国家到南海台海进行“自由航行”，试图让更多国家加深与台湾的关系，立陶宛就是一个典型。这种群殴战略受伤的永远都是那些跟着美国跑腿的小国。

此法案的提案人共和党议员格雷厄姆4月率团访台时，公开要求台湾采购14架价值80亿美元的波音787客机（因安全原因很多国家已经停止采购此机型）。华航8月召开临时董事会，通过了订购8+6波音采购方案。尽管法案被缩水通过，但是，这不影响华航掏腰包。这些法案不需要什么成本，说到底都是为了讹诈台湾，帮美国消化过期武器的把戏。

中国整体视力提升让美国感到不安。佩罗西离台的当晚，大陆军队在台岛周边开展数日演训活动，取得了封锁整个台湾岛的效果。打台湾牌是佩罗西代表的国会立法部门和拜登代表的白宫行政部门的共谋，但是中国此次演训的规模和程度让美国朝野都感到“震惊”。另一个提案人梅内德斯也懊恼地说：“我们在2014年就看到了乌克兰的危险苗头，但没有采取阻止俄罗斯发动进一步侵略的行动。我们不能在台湾问题上重蹈覆辙。”

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2008年国际金融危机爆发以来，以中国为代表的新兴经济体国家群体性崛起，在国际和地区事务中的地位与作用显著提升，国际力量对比发生了革命性的深刻变化。美国出于对其领导国际秩序的担忧与对中国发展的警惕，开始和西方国家一起重新思考和审视以往的对华政策，新一轮“中国威胁论”随之出现。在这个过程中，美西方学术界、媒体利用其强势国际话语权，联手炮制出“锐实力”等带有明显西方价值判断与意识形态色彩的概念，对近年来中国的发展横加指责，推动美西方对中国的战略疑虑不断上升。尤其是中国通过不同于西方的发展道路缩短了与西方的差距，这让有“西方文明优越论”的美国将中国的影响力视作一种战略性威胁。

修改后的政策法

“敏感性”条款被修改。早在8月下旬，小布什总统第一任期的副国务卿阿米塔吉就与研究员库克联名撰文，建议台北推动不要务虚寻求的名称改变，而应寻求对台湾真正有用的军事与经济支持。9月7日，拜登政府也通过白宫国安顾问沙利文，正式对政策法的部分条文表示担忧。

相较原先版本，修正版主要有三处大不同，明显淡化了关于美台关系升级的条文。比如：1）对“台北经济文化代表处”的更名从强制要求改为建议性的“国会意见”。2）法案的最新版本也不再要求AIT驻台北负责人的任命获得参议院批准。3）在赋予台湾“主要非北约盟友”地位上，修正案的表述由原来的直接“指定”（designated）调整为台湾“应该（shall）像被指定为主要非北约盟友那样被对待（treated）”。

军售和军援核心内容没有变。法案现有版本为在未来五年对台湾提供的安全援助从45亿增加至65亿美元。与此同时，加强美台军事训练合作等内容仍包括在内。梅内德斯在法案通过后表示，经修改过的版本在象征性的条文内容与原始法案有所不同，但法案的核心并没有改变。

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政策法推出的真实目的

把台湾乌克兰化披上一件美丽的外衣。1999年，美国会挺台议员曾试图推出一项五花八门的《台湾安全加强法》（TSEA），当时的克林顿政府认为立法部门对行政部门侵权表示了反对，最后法案不了了之。梅内德斯不希望重蹈覆辙，将前述最具争议的三项条文，从原先具有约束力的文字，改为对行政部门的建议，可见，包罗万象的条款都是陪衬，只有给台湾卖武器才是真实目的。将台湾视作非北约盟友也是为了简化程序让更多的北约国家卖武器给台湾时更便捷。

由于担心政策法受阻，美国还做了两手准备，共和党联邦众议员斯蒂夫.夏伯特9月21日提出了《加速军备转让台湾法》：在台湾正面对中国威胁的时，此案将有助于加快美国移转给台湾武器来应对威胁。说到底，美国是想方设法把台湾军事化，乌克兰化。他们如意盘算是，最差也能过一个法案。台海军事紧张有利于美国牵制中国精力，分担美国在欧洲的压力。

通过国内立法给台湾一个身份。政策法与之前与台湾相关的法律条文有所不同的是，除了内容繁多，行文方式和逻辑架构和完全沿袭了台独的思路，条款都具有强烈的主权特征，然而，彰显的并非“中华民国”主权而是台湾。为何要急于给台湾当局一个身份？卡内基国际和平基金会的研究报告指出，美国正越来越警惕大陆对台湾的“灰色地带”（grey-zone）策略，即通过运用战争以外的综合手段迫使台湾接受政治解决方案。

美国和台湾当局有迫切感，留给他们的时间不多。大陆之前给台湾当局开出的条件是“一国两制，台湾方案”，但是民进党和国民党都没有胆识和担当去面对并解决分歧。中国政协9月10日刊文正本清源，强调“九二共识”只有“一中”没有“各表”，根据国际法和新政协会议精神，1949年10月1日，随着中华人民共和国中央人民政府宣告成立，就已宣告取代了中华民国政府，成为代表全中国的唯一合法政府。这大大压缩了未来两岸政治谈判的空间。

此法案没有直接说台湾是一个国家，但是这些条款落地通过若被拜登签署，与美国官方承认台湾就是一个“国家”并且正式建交区别不大了。台独和美国反华政客都在做两手准备，希望美国通过国内法的方式给台湾当局安一个名字，为未来的政治谈判铺垫一个法理基础。

为美国参与政治谈判谋求一个座次。此法案还有一个条包藏祸心的条款，看上去只是鼓励美国联邦政府官员到台湾留学，去学一年中文而已，但是这些美国官员第二年就进入台湾当局的各个机构“实习”，两年结束以后，可以根据需要继续在“原单位”服务，实际上变成

无限延期。如果台湾当局每个要害机构都被美国人把持，那就成了21世纪的“伪满洲国”。

如果美国人公然接管了台湾政权，以后美国在台办事处就可以从幕后走动台前了。大陆以后要收回台湾不管是武统还是和统，美国都能在谈判席上获得一个旁听的座次，美国摇身一变和中国直接进行谈判变得有合法性了。乌克兰的情况就是如此，乌克兰的总统泽连斯基就是个犹太人。美国不仅仅想军事化台湾，更想让台湾体制乌克兰化，照此发展，将来台湾当局的领导人也不排除可能是个持有美国绿卡的台湾人。对于将台湾变成伪满洲国傀儡政权的法案，台湾方面不管是民进党还是国民党，都持欢迎态度，台湾是否会被乌克兰化，有美国因素，但是主要还要靠台湾有识之士的觉醒。

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亚洲的和平与稳定靠亚洲人维护

除了政策法，拜登近日公然将台湾问题拿到联大上说事，意图把台湾问题国际化。众所周知，台湾问题是中国内政，尽管拜登说一中政策没变，但在联大这样的国际场合谈台湾，本身就是一种居心叵测的行为。一个更稳定、更持久、更和平，为所有亚洲人提供更多繁荣的格局更符合亚洲的利益。

联大会议前后，亚洲的几个主要国家也都在纽约给华盛顿发出了告诫或表明了立场，这些都是制衡美国介入台海危机的国际力量。亚洲的和平与稳定需要亚洲人来维护，绝不能步欧洲人的后尘任由乌克兰的战火在欧洲蔓延。

新加坡的呼吁。新加坡外长维文在联大会议后，于9月23日在纽约亚协演讲时告诫，“我认为问题的最终焦点是台海问题，这是北京红线中的红线。” 维文坦言，东南亚国家中没有一个国家愿意彻底选边站的。中美之间的纷争影响全世界，尤其是亚洲国家。新加坡是亚洲最强烈呼吁美中避免破坏性冲突的国家之一，因为这可能很快开始波及该地区的小国。

韩国的立场。尹锡悦在联大会议后接受了CNN的专访，当主持人问：“若台海发生冲突，韩国是否会帮助美国介入其中？”尹锡悦表示即使是台海真地爆发冲突，韩国在安全领域关注的重点仍是朝鲜问题。这是在上次避见佩罗西后，尹锡悦再次的明确表态。中国是韩国最大的贸易伙伴，搞僵和中国的关系将是致命的。当然，朝鲜对韩国的威慑也显而易见。

与邻为壑的日本。日本作为战败国不思悔改是亚洲的孤儿，仗着有美国撑腰，不惜与周边邻国交恶。日本遇刺首相安倍下台后扬言“台海有事就是日本有事”，执政的自民党大佬也纷纷附和。俄乌冲突爆发时，日本立刻跳出来制裁俄罗斯，外务省也想在北方四岛问题上趁火打劫，牵制俄罗斯的精力。2017年-2022年，韩外长就没访问过日本。日本和朝鲜关系能用“极为恶劣”形容。日本的挑衅，换来的是中俄覆盖北方四岛的“东方2022”联合军演；还有朝鲜根据心情而直接试射到日本海的导弹，这些试射常常越过日本本土上空。日本被看得死死的，将来一旦东亚局势失控，日本失去国家地位的可能性是极高的。

俄罗斯的表态。俄乌冲突后，普京已经把重心转向亚洲。在台湾问题上，他一向明确支持中国，并谴责美国及其盟友在台海的挑衅行为。俄罗斯外长拉夫罗夫9月24日在联大发言指出，“美国人在台湾周围玩火。最重要的是，他们还承诺向台湾提供军事支持”，俄罗斯最清楚美国在乌克兰危机中扮演的角色。美国是全球最发达的国家，应该善用权力，不能继续把中国和俄罗斯都逼到死角，俄罗斯国力弱一点，但是如果中俄联手对抗美国那一定是无敌的。历史上中苏联手制胜的案例不少，如，二战后期俄罗斯出兵东北歼灭日军；抗美援朝期间在装备与空中力量上给中国援朝部队的支持等。

大陆的底线思维

白皮书的发布。中国台办和国新办8月10日联合发布《台湾问题与新时代中国统一事业》白皮书，把完全统一定义为中国共产党矢志不渝的历史任务，这说明中国共产党领导层要结束内战状态的决心。北京曾于1993和2000年分别发表两份白皮书，均提及台湾“可以有自己的军队，大陆不派军队也不派行政人员驻台”。然而，最新版台湾问题白皮书没有重复有关承诺。这表明大陆对岛内的政党已经失去耐心和最基本的信任。

2013年7月中国国家主席曾在一次军事会议上引用了毛泽东的话：“你打你的，我打我的，”不管以后美国会通过什么法案，不管台湾岛内谁当选，对大陆而言，积极备战是既定的军事思想。这就是外界分析的，未来对台湾软的会更软，硬的会更硬。

俄罗斯去纳粹化的借鉴。中国可以从俄罗斯要求乌克兰去纳粹化的要求中得到一些借鉴。未来对台的工作要从反独促统和反对外部干涉势力上，延申到谋求一切手段打击岛内的“台独”分子，除了制裁还要与各国沟通对台独采取更多措施，比如说引渡回大陆等。美国反对统一，但是台独是触发台海冲突的引擎，台独的尽头是武统，这也不是美国想看到的。中国要对美国提出要求，打击岛内的台独分子和势力应该也是美国的责任。

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美国朝野需谨慎对待台湾问题

冷战后美国堕落了。二战快结束时，美国为创建一个不同于战前的国际秩序，未雨绸缪，大力推动成立联合国、国际货币基金会、世界银行和关贸总协定等国际组织，试图从政治安全、金融和经贸三个方面引领世界，美国对世界是有积极贡献的。冷战结束后，美国认为没有了对手，变得骄傲了，为了占据地缘优势、攫取资源、巩固和扩大美国在全球的霸权，不惜发动多场战争。

美国酝酿一场大的军事冲突要很多年，2015年国际先驱导报曾发文，认为继中东和乌克兰之后，由美国制造的第三大乱局试验场会在台海。但是台海问题关系到整个亚洲的安全与稳定，美国不要一意孤行把战火引向亚洲。中美过去和现在都有分歧，将来还会有分歧。关键是管控好分歧。一个稳定发展的中美关系，对双方都是有利的。中国过去几十年没有对外出一兵一卒，说明中国是个有能力谋求政治的和外交的手段解决问题的大国，这点美国应该虚心向中国学习。

美国要做亚洲积极的建设者。中国政府把满足人民对美好生活的想往作为奋斗目标，没有称霸世界的愿望，也没有取代美国的野心。这在很大程度上来源于中国艰难的安全环境和历史经验，中国有14个邻国，曾被列强殖民100多年。美国冷战式的竞争战略既不符合中方利益，也不符合美方利益，双方经济上相互依存，需要共同治理气候变化和应对其他全球性跨国威胁。

美国在日韩都有驻军，美国在亚洲应该扮演一个积极的建设者，而不是破坏者。一个和平繁荣的亚洲符合美国的长远利益，美国要想在亚洲继续取得成功，就必须把与中国一道建立稳定的权力平衡格局作为政策目标，而不是徒劳无益地继续追求绝对的区域军事主导地位。美国不应该总想着怎么损耗中国国力遏制中国的发展，而是应该想想自己应该怎么发展，如果美国政府能够在制定亚洲政策时抓住历史机遇，与中国和亚洲同行，那么亚洲奇迹仍可延续。

美国不要继续在亚洲树敌。随着党争、美国政争日益极化，共和党和民主党“为了反对而反对”使得美国国内矛盾日益突出，过去三十年，美国内政的矛盾积怨已达到了临界点，拜登要致力于处理好内政问题，而不是祸水外延。美国历史上的几次败仗都输在亚洲人手里，如朝鲜战争和越南战争，美国必须深刻认识到，如果美国想在亚洲作威作福那也无法得逞的。

美国在中东，在非洲，在南美洲和欧洲都发动了多次战争和颜色革命，“美国治下的和平”已是冲突不断，希望美国不要在亚洲继续树敌。世界格局已经形成中美两极，美国必须面对这个现实。美国应该鼓励并激发中国与美国合作，而不是忽视打击中国的存在，中美相向而行才是世界之福。3月18日中国国家主席应约同拜登视频通话时说，对乌克兰问题要“拿出政治勇气，为和平创造空间，为政治解决留有余地”，拜登作为有40多年从政经验的政治人物希望他听进去了，也传达给了他的同僚们，同样，这个指导思想也适用于台湾问题。

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