封面故事 | 顾清扬：智慧城市与智慧治理：新加坡案例

顾清扬

新加坡国立大学李光耀

公共政策学院副教授

图丨由作者提供

新加坡要打造一个智慧国家，因此非常重视科技在国家管理特别是城市管理方面的作用。智慧国家包括三大方面：智慧城市、数字经济和智慧政府。发展智慧城市能为新加坡带来什么？能解决什么问题呢？

新加坡建设智慧城市的意义

新加坡是一个资源非常匮乏的国家，需要把有限的资源充分地调动起来。关于新加坡的规划和发展，常规性的一些解决办法就显得没有力量，所以说新加坡的城市管理非常复杂，而且面对资源非常有限的约束，怎么才能够把有限的资

源转化成无限的商机？新加坡主要是采取智慧城市的方式，通过智慧城市把有限的物理空间调动起来，应对知识经济发展的挑战。

因为随着产业升级和经济的发展，新加坡的民众和企业对城市的系统和功能、政府的管理有非常高的要求，常规性的一些资源调动难以解决这样的压力和需求。所以新加坡通过打造智慧城市，就是通过物理空间的资源调动，以及虚拟空间的资源调动，一起来为新加坡发展服务。

新加坡还有一个特点，就是人口老龄化比较严重，为了应对这种全球性的挑战，也需要城市管理更加具有创新。怎么能够以比较低的成本来满足民众更高的要求和更个性化的要求，这就是新加坡想通过智慧城市建设提供一个更加高效、节约的城市管理的新模式。

新加坡土地面积非常小，在这样一个有限的土地里面，既要发展工业、发展住宅，又要发展公共交通以及港口、机场，导致新加坡是一个高密度的居住城市，这种人口密度在全世界是排在前列的。

一般来讲，城市密度越高，宜居性就越差，因为大家都是比较高密度的住在一起，没有太多公共的空间，没有太多花园，高密度是新加坡难以避免的。如何能让人口高密度城市同时达到宜居并实现可持续发展，新加坡正是想通过打造智慧城市来解决这个矛盾。

比如说，新加坡引用了智慧规划，通过人工智能、大数据等新的技术，做好城市规划，按照光线的照射以及风向的流动，来考虑如何调节温度，让城市变得更加宜居，同时节省电力能源。

新冠疫情给新加坡的城市建设带来了极大的挑战，迫使新加坡要重新审视城市的运作和管理。这次我们看到新冠疫情中很多地方都是利用了智慧城市的技术，随着新冠疫情的大流行，既是给我们带来挑战，也给我们带来机遇，迫使我们思考怎么能够重新打造城市。

所以智慧城市可以为我们应对未来的突发状况做好准备，特别是新加坡正往知识型经济、高科技的全球大都市方向发展，必须要通过智慧城市建设，来挖掘之前我们没有发掘的潜力。除了实体空间以外，创造另外一个虚拟的空间，两个空间相互配合，使得新加坡有限的资源创造无限的生机。

智慧城市是好的城市治理体系

和好的技术平台的融合

（1）智慧治理的重要性

智慧城市是城市竞争力的核心体现，已成为全世界各个国家和城市所追求的发展模式。新加坡正通过发展智慧城市来进一步提升它的城市竞争力。

但是我们看到全世界发展智慧城市的过程中，很多的国家并不是非常成功的，原因在哪里呢？我认为很重要一点，就是它们把智慧城市的建设简单当成一个纯技术的工程，而没有把城市的治理同步进行，所以我今天讲的主题是智慧城市建设如何跟智慧城市的治理改进相互配合。

因为最终智慧城市的发展是为城市的功能转变来服务的，城市功能转变是非常复杂的，这种转变甚至可以说是脱胎换骨、革命性的变化，老的城市治理方式不一定适合在新技术情况下的智慧城市。

我们不能一方面把新的技术应用到城市，却忘了把城市治理的机制改变过来。所以说，要想使得智慧城市发挥它真正的作用，成为一种新的城市运作的方式，真正给人们带来实实在在的好处，这个好处不止是快捷和便利，而且能够让人们感到非常舒心、温馨，那么，城市治理必须要先于智慧城市的发展。

我认为好的智慧城市，必须是一个好的城市治理体系和好的技术平台的融合，它的主要特征应该是以需求为导向，关注民众需求什么、企业需求什么、政府需求什么，以及是以人民为中心的，围绕着人民的需求来服务的，这才是一个好的智慧城市。

（2）如何打造智慧治理

智慧城市所需要的智慧治理有哪些呢？第一个环节是法规体系。智慧城市要用到大量新技术，其中特别是数字技术，需要对个人的隐私妥善保护。

但这里矛盾的是，如果我们过分地保护个人数据，智慧城市发展可能会受到影响，因为智慧城市在应用大数据技术的过程中必须要以数据为支撑，所以数据是我们发展数字经济和智慧城市的前提，不能保护过度，但是也必须充分地尊重人们的隐私以及数据安全，所以这方面的法规建设我认为是智慧城市治理中非常关键的环节。

第二个环节是政府的治理。因为政府是智慧城市建设中非常重要的一个推动者、协调者、促进者，政府的治理体系必须有一个彻底的改变。

第三个环节就是民众的参与。智慧城市的改革既是从上到下的，也是从下到上的，是民众和企业以及市场参与的过程。怎么引入民众、企业、市场的参与，是我们智慧城市管理中非常重要的挑战。

（3）智慧城市建设的关键事项

智慧城市建设需准备一些重要事项。首先是关于智慧城市的愿景、战略和政策制定。好的智慧城市必须要有一种前瞻性，把智慧城市的建设和经济社会发展的重要战略协调起来，相互配合。愿景看得越远，规划越完善，和各个部门越协调，智慧城市建设越容易达到我们的目的。

其次，智慧城市需要有相应的组织保障、资源保障和人员保障，就要有相应的基础设施建设。这些基础设施与治理体系和治理能力的关联性也很重要。

（4）新加坡智慧城市建设面临的挑战

因为智慧城市建设要调动很多的资源，如何把数字经济和智慧城市有机结合在一起，以及怎么来应对智慧城市应用诸多的科技手段给我们带来管理方面的挑战？首先是民众的理解和参与。

现在新媒体以及网上的活动空间越来越大，怎么能够让公民都有一个更广泛的自由参与的权利，同时又能够管控好，这些都是非常重要的。特别是改进政府和公民社会互动的方式，以前实体政府跟公民的交流方式都是面对面的，现在有了很好的机会，可以通过数字平台交流。如何通过智慧城市给我们提供的好的平台，来改进政府和公民社会的互动，这非常重要。

其次，在强化政府主导作用的同时发挥市场和社会的作用。我前面讲到的智慧城市的治理模式非常重要，怎么强化政府的作用的同时，又发挥市场和公民的作用？这是一大挑战。

最后，智慧城市发展过程中非常重要，也需要警惕的一个问题是：“智慧鸿沟”。像智慧城市所应用的新科技，使得那些熟知这些科技的，比如说受过高等教育的、年轻的人群，以及大企业受益。但是，可能那些受教育比较少的、比较年长的人群，以及弱势群体受益不会那么多。

智慧城市的发展不能让现有的贫富差距或发展不平衡再进一步加剧，而是应该使城市发展的不平衡，甚至是贫富差距更加缩小。如何让智慧城市以及相关的新的科技更加具有包容性，更加普惠于所有的民众和中小企业？特别是那些低收入的弱势群体，这也是一个非常大的挑战。

（5）智慧城市的顶层设计

怎么能够让智慧城市和城市的历史文化以及人文特征相结合，服务于城市的更新改造，让城市更加温馨，让人民之间更加亲近，让社区更加有凝聚力，我认为这是建设智慧城市的重点。智慧城市需要我们在全方位的进行创新，在模式方面有所提升。

怎么能够让城市更美好？硬件要好，软件要好，人民之间相互关怀的心件也要好。打造智慧城市不只是一个技术性的创新，更主要的是一个全方位的设计。把实体的资源和虚拟的资源结合，把实体的政府和虚拟的政府结合，把实体的城市的运转和智慧城市的虚拟世界的运转结合在一起，才可以达到理想的卓越的水平。

新加坡非常强调整个智慧城市和数字经济发展的总体框架设计，也强调顶层设计和政府的主导作用，特别是注重技术的统一以及规划的相互协调，来规范城市发展的各个环节，把整个国家长远的发展和智慧城市建设的每个项目有机地结合在一起，形成一体化新的体系。

因此，新加坡专门成立一个由副总理所领导的跨部门的委员会，由几个相关部门的部长担任成员，在总理总署下设一些具体推动机构，主要负责执行和推动的工作。

如新加坡的数字政府办公室、智慧国办公室、政府科技局以及相应的工作小组。这个就是在领导层的协调之下来进行推动的，由决策到执行一条龙的系统，这个系统本身就是城市智慧管理的一个重要环节。

同时，新加坡非常重视如何在数字经济发展过程中让中小企业获得新的商机，如何在智慧城市的建设中让普通的民众获益更多，这也是建设智慧城市非常重要的一个方面。

新加坡的数字政府建设

数字政府是智慧城市的核心内容，新加坡主管数字政府建设的副总理张志贤提出：“随着新资讯通信科技崛起，新加坡需要彻底改变‘智慧城市’的思维和运作模式。

政府现在得兼任主持人和推动者的角色，与公共机构、私人企业和民间合作，共同创造新方案、新业务和新财富。”

（1）数字政府建设需要先进行政府治理模式的改革

数字政府是现代政府管理中一个重要的推进器，它是一种新的思维，一种政府治理新的结构和组织方式，也是政府为老百姓服务的一个新方式。数字政府，也叫电子政府，将会引发一场公共管理的革命，成为政府改革的推进器。

数字政府建设关键的困难点不在于技术方面，技术方面各个国家现在大同小异，而且现在技术日新月异，技术的发展已经让我们感到非常便利。与智慧城市建设类似，数字政府建设中最关键的挑战是在于政府本身的治理模式的改革，如果没有政府治理模式的改革，只是在政府治理的现存框架之下套上一个电子化的技术，它不仅不能够实现数字政府应该达到的目标，反而把原来政府治理的一些弊端固化了。所以说，与智慧城市建设需要智慧治理一样，数字政府的建设同样需要政府治理的改革领先。

新加坡进行数字政府的建设是比较早的，它于上个世纪90年代末开展，当时叫做政府上网工程。与之相配合的是，新加坡在1995年到1997年就对政府的管理体系进行大规模的改造，被称为面向21世纪的政府管理改革，它在大规模的数字政府建设之前进行。由于政府的治理体系做了根本性的改革，所以在后来进行数字化转型的时候就非常顺利，这是一个宝贵的经验。

数字政府和资讯科技的战略必须要有统一一致的模型，如图1所示，左边是实体政府的战略，右边是数字科技的战略，两边的战略必须要相互呼应。

图1

数字政府建设与治理模式改革的配合

封面故事 | 顾清扬：智慧城市与智慧治理：新加坡案例

我去过不少的国家参观数字政府的建设，有些给我留下了非常深刻的印象，也给了我一些启发。但是，有些实体政府还是老样子，只是让技术工程师、高科技的企业帮助它安装了一些先进的设备，把政府的办公放到线上，这样的效果实际上是非常有限的。

我观察了很久，新加坡在数字政府的打造上，都是把实体政府的改革放到比技术的建设更加重要的位置上。如果没有政府本身的改革，只在原有的政府治理的旧框架之下，硬生套上一种数字技术的话，是不会达到理想效果的。

（2）数字政府建设失败的原因及分析

全球来看，数字政府建设失败率较高。35%都是失败的，真正取得成功的只有15%，其余的只能说是半成功，原因主要就是把数字政府和实体政府的改革割裂开。以下列举了导致数字政府建设失败的一些原因以及改进措施，这既是数字政府建设的教训，也是更广义的智慧城市建设的宝贵经验。

第一种失败原因是以政府为中心来推动数字政府。它的教训是不能以政府为中心，我们必须要以民众为中心。

第二种失败原因主要是从技术方面推动数字政府。它的教训是应该多从需求和为人民服务、以人民为中心的角度来考虑相关的推动。

第三种失败原因是只关注把办公的纸质处理转化为电子处理的过程。这是有局限的，正确的做法是把数字政府作为一个转变公共部门以及整个政府的观念和思维的改革工具。

我们有些数字政府建设过程中还是割裂地提供某个部门的解决方案，那是不可行的。必须要以一个整体的概念，也就是整个政府的概念来提供综合的服务。如果采用了数字政府，还是每个部门相互割裂地提供数字解决方案，这个效果很有限。新加坡非常强调数字政府建设中的整体政府的概念，民众只要上交一次申请，后台的这些实体政府部门就能相互配合，解决民众问题，而不需要民众到每个政府部门去重复填写各种资料以及提出各种需求。这就是前台整合，后方进行相互的配合。

所以，只有政府治理改革和数字政府建设同步，才能保证数字政府的成功。同理，智慧城市的建设也必须跟智慧政府建设、城市的管理体系改革相互配合。

（3）新加坡的成功经验

新加坡的数字政府主要提出三个核心理念：

第一是通过数字政府促进社会各方的相互参与；

第二是建设一个统一的政府平台，整合政府服务，不管后台的部门有多少，都需要解决好怎么来相互配合，怎么分享数据和权利这些关键问题；

第三是共同创新，使整个社会创造出更多的价值，这也是前二者的目的，为企业服务和有利于企业创造更高的价值，为公民服务，创造公民的更大幸福感。

新加坡数字政府发展蓝图强调与国民互动，把民众的智慧调动起来，共同创造合作型的政府，打造一个无缝流畅的，以客户为中心的一条龙的单一窗口。它是按照“人生的整个旅程”来为公民提供完整的数字政府服务。

即从出生登记开始，到学前教育、小学、中学、大学，服役当兵，创造财富，购买住房，在职培训，到如何安度晚年，以及健康保险、医疗服务，直到最后人生终结。按照这个人生旅程的所有环节来为民众提供一个无缝流畅的整合的数字政府建设。

它提出两个原则，一个是数字到底，一个是用心服务。数字到底，即政府各个部门尽量完全进行数字化。新加坡现在的数字政府已经把97%的公共服务进行了数字化。用心服务，即不能够把政府的服务简单地套上数字技术。这就需要回到原点，智慧城市和数字政府最终的目的是打造一个温馨的社会，要用心去服务民众。

政府用数字政府提高公务员的工作效率，原来公务员每天工作8小时，非常辛苦来处理公民的各种繁琐的事件，没有时间去思考怎么来提高服务质量，很难提高政策制定的水平。

现在由于数字政府使得原来8小时的工作量5小时就完成了，效率提升了，剩下3个小时可以用心去体会民众的需求，用心去改善服务的质量，用心去制定更先进的、更好的公共政策。数字政府建设最怕的就是，数字技术让民众感到冷冰冰，见不到政府官员的面，只能听到电话的留言，只能在电脑上操作，没有一种温馨的感受。

总结以上，在智慧城市建设方面一定要跟城市的智慧治理相互配合，没有智慧治理的提升和改革，智慧城市建设会打折扣。同样在政府部门，没有政府管理的改革，数字政府建设也会打折扣。