“一个没有美国的WTO”？WTO改革的“危”与“机”

编者按

随着美国总统特朗普威胁“退群”，WTO这个国际组织今年以来成为国际政治力量角力和媒体关注的焦点。围绕着WTO，有太多的喧嚣与博弈。目前，国际社会上基本已有的共识就是WTO迫切需要改革。但问题是，怎么改？今年下半年，全球多个主要经济体开始在WTO改革事项上发力。中国商务部11月23日发布了《中国关于世贸组织改革的立场文件》，提出关于WTO改革的三个基本原则和五点主张。目前，已有多个WTO成员以各种方式提出各自改革立场或方案，除中国外，欧盟、日本、加拿大、印度、新加坡、墨西哥等也提出了自己的主张和方案。

“处理国家间贸易规则的唯一全球性国际组织”、“目标是确保贸易尽可能顺利、可预测和自由地流动。”这是世界贸易组织(WTO)官方网站上对自身及其使命的描述。

时过境迁。这个1994年取代“关贸总协定”成为世界“经济联合国”的组织，在不断抬头的贸易保护主义冲击下，显现出“廉颇老矣”的疲态，亟需进行新一轮深刻的改革以重获新生。

尽管美国被视为WTO的创建者，但特朗普总统对这种“昔日的荣光”丝毫不感兴趣。自从2016年上台以来，特朗普多次抨击WTO，认为WTO对美国“不公平”，让美国“吃了大亏”，如果WTO不做出令其满意的改革，就让美国退出WTO。与此同时，特朗普政府向全球主要贸易伙伴发起232和301调查，严重违反WTO规则。

在改革问题上，美国提出的补贴、国有企业等规则，明显针对中国；在实施关税等单边主义措施时，美国不仅针对中国，也针对欧盟、日本。同时，作为盟友，美国与欧盟、日本在改革等问题上又有共同诉求。对外经济贸易大学WTO研究院院长屠新泉接受21世纪经济报道记者采访时表示，目前各方处于一个“很拧巴、很不协调”的状态。

中方已明确表达立场，应对世贸组织进行必要改革，同时就改革提出三个基本原则和五点主张，并在准备中国独立的改革方案。在中国与美国这两大贸易伙伴之间，欧盟也摸索到了符合自身利益的立场：以一个中立调停者的身份去推动WTO的改革，维护WTO作为多边贸易体制的尊严。

欧盟委员会副主席的卡泰宁(Jyrki Kataine)接受21世纪经济报道记者采访时表示，中欧在多边主义上是站在同一立场的。多边主义是唯一能够协调各方利益的方式。如果采用单边主义不考虑其他人，将会导致其他多方的利益受损。

世界贸易组织前总干事帕斯卡尔.拉米(Pascal Lamy)在接受21世纪经济报道记者专访时指出，WTO的改革进程已经开始，已经有成员提出了提案。一些由欧盟、日本和美国提出，另一些由欧盟、中国和印度提出，这表明欧盟正试图进行调解以推动谈判的进行。

边破坏边改革，美方诉求难揣测

当地时间12月17日-19日，世界贸易组织对美国进行贸易政策审议。在两天会议期间，包括中国、欧盟等在内的多个成员，对美国实施钢铝关税等单边主义和保护主义政策，及其阻挠上诉机构成员遴选的做法提出批评。

记者从WTO处获得的美方提交给WTO秘书处的文件显示，美国仍强调自己是世界上基于法律规则的最开放的贸易体系。谈及本国贸易政策时，多次提及“美国优先”、“国家安全”。美国驻WTO大使丹尼斯.谢伊(Dennis Shea)表示，美国的贸易政策坚定聚焦国家利益，并将通过保持和使用美国最高实力以采取行动保护利益。

在各成员方审议美国贸易政策之际，谢伊多次将视线转移到中国身上，称美国严重关注中国经贸发展上的做法，并对WTO的功能和未来方向给予严重关注。谢伊还说，“美国正采取重要的措施来解决这些核心问题，会努力与持有相似看法的成员来实现。”

对这种一边违反规则一边指责他人的做法，中国常驻世贸组织代表张向晨予以反击，称美国通过“232措施”限制钢铁和铝产品贸易，使贸易保护主义在“国家安全”的幌子下大行其道；通过“301措施”大面积提高关税，令沉寂多年的单边主义怪兽再次肆虐；通过持续阻挠上诉机构成员遴选，让多边贸易体制的“王冠明珠”黯然失色。张向晨指出，在贸易政策领域，我们看到了另外一个美国，“一个力量和责任严重不匹配的美国”。

屠新泉认为，美国这种分裂矛盾的背后，反映出其可能并非真心要改革WTO，而是想“复辟”关贸总协定，回到1980年代那种没有强有力争端解决机制的状态，如此美国便可利用自身力量实施单边措施。因为，规则修改的结果是大家都要接受新规则约束。从目前特朗普的核心团队来看，想要的是不受约束自己的自由，同时却要规则约束他人。

但屠新泉同时强调，这种立场在美国国内批评声音也很大，不仅美国上诉机构法官批评特朗普政府，美国的跨国企业、共和党和民主党内部都有反对声音。尤其是主张美国主导建立国际规则这派人，他们依然希望维护WTO，维护多边贸易体制。

“目前特朗普的政策非常难以理解。”卡泰宁向记者表示，欧盟与美国在贸易上长期紧密合作，但这一关系已不如从前。特朗普政府担忧贸易赤字，但其实美国在服务贸易上对欧盟是顺差。考虑到全球价值链等问题，卡泰宁认为，不能只看用上世纪70年代的计算方式得出的纸面数字，而要看最大化生产率和全球价值链。

“他们是想改进系统，还是想要摆脱系统？”拉米指出，这是一个有关美国立场的大问号。

为何没有明确答案？“我们不知道是战术的原因，还是有战略的考虑。我们不清楚，美国隐藏自己的立场，是因为立场本来就不连贯，还是为了获得更好的谈判地位？或是因为他们最终将选择退出，只是不想现在发生这种情况？”拉米说。

中欧联手改革，但双方分歧仍存

事实上，中欧已经在联手行动。

12月12日，中欧等相关方关于WTO改革的联合提案提交至WTO总理事会讨论。商务部新闻发言人高峰当天指出，联署方在会上发表了联合声明，指出争端解决机制的核心地位和重要作用，对当前上诉机构席位持续空缺表示高度关注，号召所有成员尽快讨论并通过提案相关的建议，以尽快启动遴选程序，填补上诉机构的空缺。

中欧在WTO改革上合作的首要任务是什么？卡泰宁向记者指出，首要任务是说服美国不要再阻挠WTO争端解决机制上诉机构成员的遴选。他认为美国利用这一问题作为推进WTO其他改革的交换条件，这对WTO成员国以及仲裁委员会也不公平。

但卡泰宁强调，WTO改革还必须解决贸易结构性问题，例如产能过剩、强制技术转让、各国国企角色的问题。这些问题并不容易解决，但如果不解决，多边贸易架构将处于危险之中，因为美国等一些国家并不认为改革WTO就能解决这些问题。

“欧盟不能接受导致倾销的产能过剩，因为这将影响市场功能”。卡泰宁举例称，欧洲是全球最为开放的市场，欢迎外国投资和竞争者，一些得到政府补贴的企业也可以在欧盟区域自由投资、并购企业和投资公共设施。但欧方并不能在中国也这么做。他认为，这种不对等导致对中国的不信任情绪在欧洲攀升，公共舆论也开始反对开放自由贸易。

在卡泰宁看来，欧洲支持公平竞争和开放。欧洲的福利制度以及社会市场经济的基础是高生产力；而要提高生产力，关键在于竞争，这也是欧洲建立单一市场的原因之一。但他认为，目前出现了一些危险的市场扭曲现象──这也是欧盟如此着急与中国进行协商的原因。

卡泰宁认为，欧中双方有很好的政治关系，双方在许多问题上达成了一致。他的个人经验是与中方进行坦诚直接的交流非常容易，也很有价值。而在经济领域，卡泰宁认为，中国经济不断增长，社会也在不断发展，中国已不再是15年前的中国，一旦在经济领域变得更为强大，就有必要承担与经济分量相匹配的更多责任。

卡泰宁向记者强调，“我列举出问题，并不意味着我不赞赏双方的合作。我很赞同合作，因为这是解决问题的方式。”

一个没有美国的WTO可能性多大？

无论如何，今年以来围绕着WTO的一系列喧嚣与博弈，既是WTO在当下面临的一场深刻危机，也是WTO迎来深刻改革的一次重要机遇。

下半年以来，已有多个WTO成员以各种方式提出各自改革立场或方案，包括中国、欧盟、日本、加拿大、印度、新加坡、墨西哥等，其中，美国、欧盟、日本通过“美欧日共同声明”等提出改革主张；中国发布《中国关于世贸组织改革的立场文件》，提出关于WTO改革的三个基本原则和五点主张。

对主要解决争端解决机制的中欧等提案，美国并没有接受。屠新泉向记者表示，美国原本就认为上诉机构效率太低，速度太慢，改革以后权力却变得更大了。但这又是一个自相矛盾的反映——如果嫌它效率低，就应该给它更多的资源，提高处理速度与质量。但美国不同意，又不给出改革方向。

是否存在这样一种可能性：美国认为应“先修改其他规则，再改革争端解决机制”？因为上诉机构问题解决之后，裁决规则仍是“旧规则”。屠新泉向记者指出，事实上，“中欧等成员方共同提出的方案，是回应了美国诉求的，或者说是按照他的一些要求，进行了调整和修改，但他还是不能接受。”

至于能否先改革补贴、国有企业等规则，再改革上诉机构规则，屠新泉认为，其中的问题是，进行补贴、国企等规则的改革势必需要较长时间。更重要的是，“你(美方)已经在违反WTO规则，搞232、301调查，谁还会相信你呢？你说要制定什么新规则来管别人，问题是你自己都不接受规则，别人凭什么要接受？”屠新泉说。

即便美国当下态度如此，各方仍在不懈努力，试图将美国留在WTO谈判桌前，期待美国能积极参与改革，维护多边贸易体制。

但如果美方执意“退出”，屠新泉认为，对WTO而言，影响可能也不会太大。事实上，“现在很多人都在讨论‘B计划’。‘B计划’是不要美国，类似它退出联合国教科文组织、退出巴黎协定、伊朗核协定一样。”屠新泉说。

在接受21世纪经济报道记者采访时，WTO前总干事拉米也谈及了“一个没有美国的WTO”的可能性，“如果特朗普想要退出WTO，我们就必须认真考虑一个没有美国的WTO，因此，未来，我们可能将用ITO(International Trade Organization)来替代WTO(World Trade Organization)。”