数字经济规则和治理体系的包容性构建

作者：袁达松（北京师范大学法学院教授、博导，经济法与金融法研究中心主任）

【摘要】数字经济规则和治理体系对数字经济发展将产生重要影响，全球数字经济的平稳运行需要通过包容完备的数字经济规则和治理体系进行保障。目前全球范围内，数字经济规则和治理体系是较为零散且相对孤立的，甚至存在着冲突与割裂。数据的“流动性”、数字经济市场空间的“共通性”和数字经济发展机会的“共享性”决定了数字经济规则和治理体系的包容性构建。包容性的数字经济规则需要在世界范围内充分发挥其示范性的作用，既要充分尊重数字经济主体的差异性，也要实现数字经济规则的普遍适用，最大限度保障各方主体平等参与数字经济的治理、共享数字经济发展成果，推动世界数字经济秩序和治理体系的包容性发展和完善。

全球数字经济规则与治理体系面临新挑战

数字经济正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量，与此同时，数字经济规则和治理体系的构建将对数字经济发展产生重要影响。在目前缺乏数字经济治理多边规则和地缘政治竞争加剧的情况下，少量零散的双边、区域协议拼凑成的数字经济治理格局难以克服数字贸易保护主义抬头的挑战，还会加深发达国家与欠发达国家的数字鸿沟，形成数字治理赤字。以信息技术促进产业变革的第四次工业革命使世界各国的经济社会生活日益数字化。经济社会数字化转型中的突出特点就是互联网技术下数据的爆发式增长。数据作为数字经济的核心，已经成为一种基础性的经济资源。毫无疑问，当下经济的发展很大一部分由数据驱动，进而形成了前所未有的数字经济新格局。

数字经济规则和治理体系应建立在对数字经济充分理解的基础上，但目前国际层面对数字经济尚未达成共识。不仅如此，出于立场和利益不同，世界各国对数据的开发、利用以及流动问题也存在不少争议。全球范围内，不仅没有行之有效的统一数字经济治理框架，相关规则也是孤立且零散的。目前有关数据流动和治理的规则大多来自数字基础完备的发达国家，且其制定的规则和政策具有优先保障本国数字经济利益的价值导向。数据作为数字经济中重要的生产要素应该是“流动”的，数字经济下的市场空间应该是“共通”的，数字经济的发展机会亦应是“共享”的。但现实中，平台经济、人工智能、量子计算和国家监管都需要大规模收集数据，尤其是全球性数字公司在已经拥有大量数据资源的情况下，仍试图对数据进行排他性控制、打造其专享的数据生态，从而逐渐形成了筒仓式的数字发展结构。此外，各国开始主张对在本国境内产生的数据拥有主权，由数据驱动的数字经济问题也被认为是一国的内部事务。当下数字经济规则的发展似乎并没有实现数字空间内的融合和贯通，反而呈现出碎片化、割裂式的发展态势。数据驱动下，孤立式发展和封闭性竞争与互联网的开放性不匹配，也与数字经济的宗旨和发展目标相悖，因此亟需构建与数字经济融通开放的特征相适应的数字经济规则和治理体系。

为警惕全球数字经济中的殖民地式地拓展势力范围，避免各国间数字经济的鸿沟加剧，真正实现数字经济要素资源和发展机会共享。各主体既要重视数字经济领域既有的合作成果，也要不断探寻数字经济规则和治理体系的新发展和新方向。数字经济中，原有的经济规则和治理框架仍具有一定的借鉴意义，但也有一部分规则和治理方式缺乏统一的适用性，需要加以调整。此外，随着数字经济中新概念和新动态的不断涌现，有必要重新审视现有的经济规则、重新思考未来数字经济规则的制定问题。需注意的是，数字经济领域现有的合作成果是推动构建数字经济规则和数字经济治理体系的前提和基础。全球性的数字经济规则构建将依赖于现有的合作共识，并依托数字经济的共通得到不断深化。

数字经济规则与治理模式的国别性和区域性

由于数据在数字经济中的重要性，当下世界各国制定的相关数字经济规则中均对数据予以重点关注。为避免19世纪发达国家的垄断性扩张模式卷土重来，需要对数字经济中的数据资源加以重视。数据在数字经济中的重要性体现在，一方面数据是数字经济中重要且易获取的“原料”，另一方面数据通过喂养人工智能又能为数字经济提供高质量的“劳动力”。数据资源俨然成为数字经济中新一轮的竞争重点。由此，目前数字经济规则重点聚焦于数据利用，尤其是数据及数据的跨境流动问题。

目前，数字经济规则中有关数据是否允许自由流动的问题一直存在争议。由于缺乏统一标准的数字经济规则和治理框架，导致各国之间的数字鸿沟和治理赤字加剧。一方面数字鸿沟的加剧体现在发达国家利用已有数字经济规则保障本国的数字经济利益，攫取数据资源。另一方面，发达国家又利用自身优势地位主导了数字经济规则和治理体系的构建。发达国家和发展中国家之间原有的数字鸿沟，先前由互联网连接、接入和使用成本的差距造成。而在数字经济中，新的数字鸿沟转为发达国家和发展中国家对重要经济资源——数据的利用和治理上的差距。与原先的鸿沟不同，互联网开放的性质决定了该种差距会在各国数字设施的不断完善中慢慢缩减。相比之下，有关数据是否应具备同等的开放性却一直存在争议，一旦发达国家凭借良好的数字基础设施完成了数字经济中原始数据资本积累，将会令发展中国家长期处于被动和从属的地位，发展中国家不得不将数据的控制权及获取数据附加价值的权利拱手让给少数的全球性数字公司或者其他控制数据的科技巨头。这样一来，发展中国家将仅仅成为全球数字平台中原始数据的提供者，并在经济活动中被迫为自身产出的数据付费。

现阶段世界范围内数字经济规则中的争夺重点聚焦于数据跨境流动和数据治理的问题，不同主体制定的具体规则之间也存在着冲突与竞合。美国对数字经济采取了鼓励市场自由发展的做法，针对数据的跨境流动也遵循了自由主义为主的事后监管模式。美国通过鼓励国内数字平台利用网络获取数据取得先手优势，以期在后期发展中占据主导地位。正如美国国会研究服务部发布的报告中显示，“总体而言，美国采用了一种市场驱动的方法，鼓励通过开放、共同参与、安全可靠的互联网从而促进在线信息的自由流动”。另外，2018年，美国出台了《澄清域外合法使用数据法》（CLOUD），明确了美国的执法部门从网络服务商处合法获取和使用域外数据的权利。法案中，美国通过确立“数据控制者标准”实现了更大规模的数据收集，同时大幅简化了执法程序，降低了执法成本。此标准规定，无论通信、记录或其他信息是否储存在美国境内，只要以上内容由服务提供者拥有、监管或控制，服务提供者均有义务保存、备份、披露通信内容、记录或其他信息。鉴于美国企业在通信和远程计算服务方面在世界上的强势地位，即便这些企业远在海外，但也有义务提供其存储在国外的用户数据。该法案有利于美国政府将更多数据纳入其掌控范围，确保世界各地的用户与总部设在美国的公司进行接触时，实现数据向美国回流。美国公司收集数据的能力越强，其开发的数据产品就越受欢迎，相应地也会增强美国数字公司在全球数字经济市场中的竞争力和主导能力。

欧盟对数据驱动的数字经济则采取了强有力的介入监管方式。该种规则背后体现了欧盟对于基本权利和价值的重点保护。欧盟认为数字经济应该是一种以人为本、繁荣且平衡的经济。2018年，欧盟颁布了《通用数据保护条例》（GDPR），被认为是目前世界上最全面的数据保护框架之一，其中对有关公民个人数据跨境流动问题作出了详细具体的规定。根据该条例，只要是与自然人有关的任何信息，无论是已识别的或可识别的，都被视为一种“个人数据”，而且该种数据只有在完全遵守欧盟公民隐私权的情况下，才允许跨境流动。数据的流向地需要得到欧盟的认可，即要求具备同欧盟同等程度的数据保护。同美国的CLOUD法案相似，欧盟的GDPR法案也对域外公司从事的数据活动进行了限制。即便一家公司不在欧盟境内，但只要其通过商业活动在欧盟境内提供了数字产品或者数字服务，就也必须遵遁GDPR法案中的相关规定。除公民的隐私保护外，欧盟一直致力于在其境内打造统一的数字市场，使数字产品和数据的使用可遵循统一的规则，避免个人、企业和政府的数据被滥用。除注重对个人数据的保护之外，欧盟的数字经济规则还关注数字经济中滥用市场地位、不正当竞争以及有关数字税收方面的问题。相比美国和中国，欧盟的数字平台因规模相对较小，处于一种相对边缘的状态，欧盟的数字经济规则总体上呈现一种开放和积极的姿态，试图通过对数据的有效利用驱动欧盟数字经济的发展。为此，欧盟也陆续颁布了《数字市场法案》和《数字服务法案》，积极推动欧洲的数字一体化发展。

中国作为最大的发展中国家，相较于其他发展中国家，我国电信基础设施较为完善，数字技术相对成熟，同时拥有非常广阔的国内数字市场。在我国政府对数字经济的大力支持下，我国的数字平台发展迅速，腾讯、阿里巴巴和字节跳动等公司在世界数字经济竞争中也具备一定优势。作为新兴的数字经济大国，我国一直积极推动国内的数字化发展、相关数字经济规则的制定、保障数字经济的健康有序发展。在数据治理方面，《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）于2021年11月1日正式实施，立法目的在于保护个人信息权益以及促进个人信息的合理利用。该法对有关我国公民个人信息的数据跨境流动作出了具体规范，标志着中国公民的个人信息将拥有更加完善、全面、系统的法律保护体系。

在一定程度上，我国《个人信息保护法》与欧盟的GDPR存在共通之处，如均要求境外接收方在处理个人信息保护活动时达到规定的个人信息保护标准。我国一方面在立法上加强对公民个人数据的保护，另一方面也通过出台具体办法对数字平台的运行提出了严格要求。在《个人信息保护法》正式实施当日，工业和信息化部也发布通知，要求相关互联网企业应建立个人信息保护“双清单”——“已收集个人信息清单”和“与第三方共享个人信息清单”，并在应用软件中展示供用户查询。此外，我国对数据跨境流动的监管很大一部分是出于对维护互联网系统安全及国家安全的考虑。在立法方面，中国先后在《中华人民共和国国家安全法》和《中华人民共和国网络安全法》（以下简称《网络安全法》）中设立了“网络空间主权”的概念，将网络空间的主权、安全和发展纳入法律保护的范围中。《网络安全法》要求关键信息基础设施的运营者在中华人民共和国境内运营中收集和产生的个人信息和重要数据应当在境内存储。其中，“关键基础设施”包括公共通信服务和信息服务、能源、交通、水利、金融、公共服务、电子政务等重要行业和领域，以及其他一旦遭到破坏、丧失功能或者数据泄露，可能严重危害公共利益的关键信息基础设施。此外，我国还针对收集个人信息和商业数据的互联网公司、银行、保险公司等平台的数据本地化和数据跨境流动监管做出了严格规制。在维护国家安全和社会稳定的基础上，我国也在积极探寻数字经济的世界接轨，如努力解决数字技术领域的标准化问题以及在中国的自贸区和自贸港内适当放开数据的跨境流动标准等。

数字经济规则和治理体系当中，数据的跨境流动问题与数字贸易密不可分。近年来，数据及数据的跨境流动已成为“数字贸易”相关讨论中的关键组成部分，并已成为多边、区域和双边贸易协定谈判中的关键问题。目前世界范围内的协定中，有关数据治理通常体现在贸易协定中。《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）中对数据自由流动以及禁止数据本地化作出了规定。美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）后签署了《美国-墨西哥-加拿大协定》（USMCA），同样对缔约方“禁止或限制通过电子方式跨境转移信息”作出规定，另外取消了关于计算机设备的例外条款。2020年11月，东盟十国与澳大利亚、中国、日本、新西兰和韩国共同签署的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）也对数据的跨境流动作出相应规定。与CPTPP不同的是，RCEP保留了国家对影响公共利益时对数据跨境流动作出限制的权利。不足的是，RCEP并没有对数据治理的争端解决机制作出规定。此外，在国际层面，新西兰、智利和新加坡之间签署的《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）在数字经济治理问题上引起了广泛关注，该协定除了对数据的跨境流动及数据本地化问题作出较为明确的规定外，还重点关注了个人信息的保护，并积极号召成员国采用相对统一的个人信息保护法律框架，这将有利于推动形成统一的数字经济治理框架，实现数字经济规则全球范围内的标准统一和普遍适用。我国已正式提出申请加入CPTPP和DEPA，这也意味着我国积极参与区域数字经济规则和治理体系的建构与完善。

目前世界范围内对数字经济影响最大的数据治理规则之间存在着较大的差异，其影响力和影响对象也不尽相同。国际间和区域协定之间的数字治理规则是较为零散且相对孤立的，规则和治理模式背后其实反映了不同的经济、社会、政治、文化情况，一时难以实现统一。美国倡导数据信息的自由流动，欧盟则以保护公民个人信息为主导构建自己的数字主权模式，中国当下的数字经济规则重点关注国家网络安全和数字主权，其他发展中国家的数字经济规则和治理体系或保守或缺失。值得注意的是，在互联网和数据驱动下的数字经济中，这些差异将导致数字经济出现碎片化的风险。数字经济的碎片化背后是网络的碎片化、政治的碎片化。国际地缘政治局势的紧张一定程度上加剧了在互联网、数字技术和数据治理上国家之间的冲突，分歧的数字规则和治理体系很可能会导致数字经济的分裂。在数字经济治理中，各国的数字或数据治理规则上需要趋同和缓和，寻求更加求同存异的治理规则和治理体系。在尊重各方差异的基础上，实现数字经济规则的普遍适用和适当保留，进而构建更为包容的数字经济治理体系。

推动包容性数字经济规则与治理体系的构建

随着数字化的深入发展，数字经济已经深入到生活的各个方面，影响了人们的互动、工作、购物以及获取服务的方式，甚至改变了创造价值和交换价值的方式。新冠肺炎疫情的暴发造成了地理空间中的阻碍，但在一定程度上加速了经济社会的数字化进程，越来越多的人依靠互联网从事各项活动。数字经济中，数据已成为一种关键的经济资源和生产要素，蕴藏着巨大价值，也因此导致国家间由于数据资源不平等产生新的数字鸿沟。疫情使得国家内部及国家之间由数字鸿沟导致的发展不平衡问题愈发突出。因此，亟需推动构建科学合理的数字经济规则治理模式，缓解分裂、弥合鸿沟。

纵观全球范围内的数字经济规则，国家层面上的法律法规各不相同，区域和国际层面上的数字经济规则的统一化也进展有限。规则的缺失或规则间的冲突将导致数字经济治理变成一座座分裂的孤岛，这也与互联网最初想打造一个自由的、去中心化和开放空间的精神相违背。虽然目前各国有各种监管数据及数据流动的法规政策，但现有的规则和治理模式要么侧重关注贸易或者隐私方面，要么在地理空间上仅适用于某一区域。除此之外，由于不同国家的技术、经济、社会、政治制度和文化条件不同，这些规则严重缺乏普适性。随着数据和数据跨境流动在全球经济中越来越重要，数字经济迫切需要建构全球性规则和治理框架。需要明晰的是，虽然许多贸易协定中设计了不少数据或数字规则，但本质上，数据和数据的跨境流动问题不能局限在贸易的规则框架下讨论，也不应仅作为电子商务去监管。

跨越国界、连接万物的数字技术，使全球技术和产业分工迅速扩展与深化。数字技术带来了世界的共通，形成了世界性的虚拟网络体系，进而促进了全链跨界体系的世界性发展，但现有数字经济规则和治理体系建立在以发达国家主导的基础上，未能充分反映发展中国家的利益和诉求。发展中国家目前在数据的跨境流动治理问题上拿不定主意、找不准方向，针对数据跨境流动的规则和治理问题难以达致有效的应对策略。此外，考虑到数字经济中可能会出现的风险，尤其是有关数据和数据跨境流动的风险，在现有的全球数字治理格局下，一旦数字经济危机、数字金融危机、数据危机等全球性风险产生冲击，国家作为数字经济的主体无法独善其身，而发展中国家抵御系统性的数字经济风险的能力较弱。因此，数字经济规则的制定和治理合作上需要达成更多国家合作和政策对话，充分保障发展中国家的参与。在充分平衡不同国家的利益基础上，尊重不同国家之间数字经济发展的差异性，制定不同国家都能以有益的方式参与的普适规则。总而言之，应推动构建开放包容的普遍适用规则，有序推动数字经济发展的包容性法治秩序。

数字经济中，各主体都有权表达其利益诉求，普遍性数字经济规则的制定也不应专属于某一个或某几个国家，以避免产生数字经济的“数字霸权”。世界经济的发展与繁荣不是仅依靠单一经济主体就可实现的，相互依存能够创造相互联系的条件，更有利于促进各方利益的协调。此外，由于数字经济中的风险具有全球性以及瞬时性的特点，单一主体难以对类似风险实现有效化解，因而数字经济也需要全球的、国际层面的普遍规则和治理体系，以维护数字经济下多元差异但互相包容的局面。此种治理体系将是包容性的，能够实现数字经济的发展平衡，且能充分考虑到不同国家的利益和诉求。在包容性的数字经济治理体系框架下，数据作为重要经济资源，全球应逐步完善具有公共服务价值的数据共享化，由数据流动所带来的利益应当在国家内部和国家之间实现合理分配，由数字产生的风险和危机能够在这一治理体系下得到有效的防范和化解。

全球范围内或国际层面上的数字经济规则制定和治理合作体系也不可能一蹴而就，而须有序推进。随着数字经济发展中区域性合作趋势逐渐明晰，有关问题也可以区域层面作为基石，以区域性协定或机构为基础推动数字经济规则和治理体系的构建。针对目前数字经济中解决有关数字治理的困境问题，可借鉴国际金融体系中的布雷顿森林体系，打造“数字布雷顿森林体系”。相较于国家和经济组织，更适合牵头构建世界性的数字经济规则的主体应该是权威性的国际平台。除此之外，由于数字经济与和社会生活连接的紧密性、各行业渗透的深入性，专业性的世界经济组织（如世界银行、国际货币基金组织等）由于其领域过于狭窄和传统而不太合适。“数字布雷顿森林体系”下，有希望设立一个解决数据治理甚至其他数字经济规则和治理问题的全球总体框架。在该体系下，多边参与既能保障国家、市场主体和个人参与数字经济的权益，同时又能通过设立核心的技术援助解决数字经济中心和周边地区的差异。“数字布雷顿森林”体系的初期构建问题首先取决于国际性的共识，后期运作则取决于国家间的合作程度。考虑到当今世界的格局，二十国集团（G20）作为发展中国家和发达国家共同参与和致力于国际经济合作的重要组织，可能是推动“数字布雷顿森林体系”构建的合适主体。

我国作为数字经济新兴强国，具有良好的数字经济发展前景。作为负责任的经济大国，肩负着推动区域发展的重要使命，一直以来积极推动区域性协定落地。RCEP协定的签署以及CPTPP、DEPA的积极申请加入，更是彰显了中国积极推动区域数字经济合作发展以及发展数字经济的决心，世界范围内的数字经济发展中“区域性”的合作趋势逐渐明晰。因此，我国更应积极推动构建包容性的世界数字经济规则，回应区域数字经济发展的法治需求，推动形成区域内或地区间统一的数字经济示范性规则和治理合作框架，为大空间格局下的世界数字经济新秩序提供法治方案。

（北京师范大学法学院硕士研究生王一纯对本文亦有贡献）

【注：本文系袁达松主持司法部2021年度法治建设与理论研究部级科研项目“RCEP中的数字经济规则及其纠纷解决机制研究”（项目编号：21SFB2022）阶段性成果】

【参考文献】

①周汉华主编，张露予译：《美国〈澄清域外合法使用数据法〉译文》，《网络信息法学研究》，北京：中国社会科学出版社，2018年。

②袁达松、赵雨生：《包容开放的世界经济法体系构建》，《首都法学论坛》第16辑，北京：中国政法大学出版社，2020年。

③袁达松、张志国：《世界主义视角下的经济法治与经济法学》，《经济法研究》，2018年第1期。

④Douglas W. Arner, Giuliano G. Castellano and Eriks Selga:“The Transnational Data Governance Problem”, Berkeley Technology Law Journal, 2021.

来源： 人民论坛