国家公园指导意见发布，看世界级国家公园如何打造

6月26日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

《指导意见》旨在打破现有自然保护地保护管理重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题，对现有自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠公园、草原风景区、水产种质资源保护区、野生植物原生境保护区（点）、自然保护小区、野生动物重要栖息地等各类自然保护地开展综合评价，按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标进行梳理调整和归类，逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统，最终做到做到一个保护地、一套机构、一块牌子。

《指导意见》明确指出要坚持中国特色，接轨国际，借鉴国际经验，建成中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系。那么，国际上的国家公园保护经验对我国有哪些启示呢？

美国黄石国家公园

一万多年前，黄石公园是印地安人的狩猎区，1807年，路易斯与克拉克探险队的远征，进入黄石公园探勘，黄石公园才得以呈现在世人面前。1872年，美国总统格兰特签署“黄石公园法案”，黄石国家公园成为世界上第一个国家公园。

黄石公园地处美国西部爱达荷、蒙大拿、怀俄明三个州交界处的熔岩高原上，总面积8,987平方公里。公园有石灰石台阶为主的热台阶、大峡谷、瀑布、湖光山色、间歇喷泉与温泉等自然景观。公园内栖息着60种哺乳动物，12种鱼，6种爬行动物，4种两栖类动物，以及100多种蝴蝶和300多种鸟类。其中不乏北美野牛、灰狼、棕熊、驼鹿、麋鹿、巨角岩羊、羚羊等世界珍稀动物。

基于异常丰富的旅游资源，每年约有300万游客进入黄石公园旅游，有1/3的美国人一生中至少去过黄石公园一次，黄石公园已经成为生态旅游者的天堂。

美国联邦政府为了平衡黄石国家公园生态保护和旅游开发的关系，提出了美国国家公园公益化的旅游发展思路。从保护角度出发，首先黄石国家公园的各类土地、遗产资源由国家统一支配，严格禁止一切在公园内的非公益性开发活动。其次，黄石国家公园由内务部长通过国家公园管理局进行统一管理，体现了中央集权的管理形式。最后，对黄石国家公园内的原住民进行统一安置，保护他们的文化，并为他们提供就业。

从旅游发展的角度出发，首先黄石国家公园的游览收费相对较低，入园费仅仅25美元，而且有效期为7天，其他美国国家公园的收费更加低，甚至有些是免费游览的；其次黄石国家公园内景色迷人，由于合理的保护模式的成功开展，基本保留了黄石国家公园未被人类开发前的原始美景；最后游客的旅行保障全面，黄石国家公园设置有游客服务中心、汽车营地、博物馆、还有一系列的保障住宿设施如酒店等为游客提供了旅游保障。

黄石公园的旅游活动包罗万象、丰富多彩，适合形形色色的旅游者。其中最具代表性的旅游项目有：针对5-12岁的孩子开展的名为“初级守护者”的官方项目，向孩子们介绍黄石公园的奇特景色，灌输保护人类宝贵生态资源的理念；野生动物教育-探险活动，通过探险，参与者将会了解如何观察野生动物，并且从观察它们的行为、了解生态学以及现有动物保护状况中得到满足；集教育和休闲于一体的寄宿学习&现场研讨会活动，白天探寻黄石的有趣之处，夜晚在极具历史性的公园饭店内体验丰富多彩的公园生活；徒步探险活动，参观相对安全且鲜为人知的地区、探寻野生动物的栖息地。

为了保障以黄石国家公园为代表的美国国家公园公益性的发展，美国联邦政府出台了一系列法案比如《国家公园管理局特需事业决议法案》、《国家公园管理处组织法》、《原野法》、《国家公园授权法》、《濒危物种保护法》、《原生自然与风景河流法》、《综合公用地管理法案》等30余部相关法案，其法案之细致和全面是值得各国学习的。

日本富士箱根伊豆国家公园

作为亚洲最早建立国家公园的国家，日本国家公园的建设发展与运营体制都已形成了自己特有的模式。富士箱根伊豆国家公园于1936年2月1日被指定成为日本国家公园，是日本最早成立的国家公园之一，由东京都，神奈川县，山梨县，静冈县四个完全不同的行政区域中的特殊地域组成。整个公园面积7,495公顷，由有伊豆七岛之称的大岛、利岛、新岛、神津岛、三宅岛、御藏岛、八丈岛和它们周围的小岛组成。这里不仅是海水浴、钓鱼和品尝海鲜的胜地，也是开展自行车旅行、露营等户外运动的胜地。

以富士箱根伊豆国家公园为代表的日本国家公园建设有立法先行的特点，所有的国家公园成立都有现行的法律作为支撑。

日本与美国一样有很细致全面的国家公园法律系统其中包括《国家公园法》、《自然保护法》、《国土形式规划法》、《入侵物种法案》、《生态旅游促进法》等20余部法案。正是这些法案为日本国家公园的建立提供了支撑。

富士箱根伊豆国家公园是由中央设立的环境厅直接管理的，这点与美国的管理体系相似。它的成立与运营与黄石国家公园一样也受到了中央财政强有力的支持，但是富士箱根伊豆国家公园还是开发出了自筹、引资等独有的方式。

比如它成立了自己的基金会，通过这个形式面向社会募集资金。虽然有多种形式的资金筹措模式，但是中央财政支持还是在其中占了巨大的比重。

富士箱根伊豆国家公园对于生态环境的保护与利用都非常重视，因此环境厅对其制定了一系列的保护与利用计划，做到保护与利用并重。

但是由于富士箱根伊豆国家公园中只有约70%的土地是国家所有，不像以黄石为代表的美国国家公园100%的土地是国家所有。

所以为了其保护开发计划的顺利实行，环境厅非常重视富士箱根伊豆国家公园内土地所有者和其他利益相关者参与管理的权益，一些法律的制定如《自然公园法》也保护了土地所有者的土地产权，但即便土地所有权不归国家所有，富士箱根伊豆国家公园的运营还是由环境厅直接管理的。

同时在其管理队伍中，还有着自然保护官、自然公园指导员等职种、管理组织中更多的是一些社团法人或者非营利组织，主要进行自然景观土地的保护工作。公园接受志愿者、协助开展美化环境、自然观察、设施维护等活动，公园志愿者招募工作由各地环境部门进行，并在应聘时接受培训。

近年富士箱根伊豆国立公园的外国游客连年增加，到2017年已经达到258万人次。它的成功也离不开中央统一管理，强大财政支持，完善的法律体系，优美的自然环境和丰富的游览体验等要素。这对我国国家公园发展具有借鉴意义。

加拿大贾斯珀国家公园

加拿大和美国国家公园的成立目的是非常相近的，有相同的理念与资源长远持续利用的目标，核心思想也非常一致。

贾斯珀国家公园位于贾斯珀小镇(Jasper Town)，成立于1907年，公园的总面积约11000平方公里，其中有超过97%的范围是保护区域。园内各项设施于1937年后陆续向公众开放，旅游业也开始发展。早期，游客主要来自同省的埃德蒙顿市及隔邻的不列颠哥伦比亚省，旅游活动以滑雪、徒步及露营为主。1940年，国家公园建成由贾斯珀镇穿越落矶山脉群峰至斑芙镇的高速公路，全长约230公里，即是今天享有「世上最壮观旅程」美誉的冰原大道(Icefield Parkway) 。自此之后，旅游业开始蓬勃发展。

贾斯珀国家公园共设有三个出入园口，两个大型游客中心。公园管理处会为每一位进入公园的游客提供一份公园旅游手册，内容包括公园地图、公园游客手则及注意事项、常见的野生动植物图鉴、游步道、露营信息及各项的住宿餐饮等讯息。

而游客中心里则会提供有公园整体地理信息、区域地形图、旅游地图等旅游信息；落基山脉的群峰走向、冰川分布、野生动植物标本等科普信息以及整个国家公园不同旅游服务商的旅游推广信息。除此之外，游客中心还会定期为游人提供一至二小时的免费讲座，或者半天至一天的自然体验活动等，让游人加强对公园自然环境的认知程度。

游客除了在游客中心可以获得各类旅游信息外，小镇里任何一家酒店、旅馆、民宿、餐厅、汽油站，甚至快餐店的门口都可以得到旅游活动信息册。另外，园内设立各种道路指示牌、公园步道导览、沿途景点解说牌、公园定点解说及电子讯息牌示等等，满足了不同旅游者的需求。

加拿大国家公园规定只有约1%至3%的区域可做公园服务、科普教育及旅游配套设施建设等用途。国家公园里的旅游项目，必须经过严格的环境影响评估及通过国家公园管理局的审核才可以设置。贾斯珀国家公园内，由国家公园审批的有特许经营执照或直接由公园直接经营的旅游体验项目有：登山徒步、峡谷探险、湖泊泛舟、激流体验、露营体验、攀岩攀冰训练、野生动物观赏、生态摄影、地质旅游、观鸟活动、星空摄影、越野骑马、原住民文化体验、越野单车、垂钓(河流、湖泊)旅游等等深度主题性的旅游产品。

位于贾斯珀镇15公里处还有一所设置有自然教育活动与课程、荒野历奇训练以及餐饮与住宿的自然教育中心。中心为公园周边城镇的学校包括幼儿园、小学、初高中的学生提供免费的环境教育课程，学校可以依据校内环境教育课程的需求，提前预约中心所提供的相关课程、讲座及活动。除此之外，中心在暑假时还会举办一些有偿的环境教育活动，吸引本地游客或入境游客，长远培养自然保护的支持者及可持续旅游的消费者。

如今，贾斯珀国家公园每年要接待超过二百万的游客，但其并没有进行大规模的开发或引入集团式经营的酒店集团，而是鼓励游客入住由当地居民经营的民宿。但政府及国家公园管理部门会对民宿进行管理，及发牌制度。对住宿环境、卫生、安全条件、客人满意度等都通过评审检定的民宿，颁发“Approved Accommodation”的牌子。

在贾斯珀镇政府及公园管理处已注册登记的民宿共有约110家，费用比酒店便宜，而且当地经营民宿的主要是中年人或退休人士，对公园的周边环境都非常熟悉，只需付50-100加元就可以为客人做户外导游，所以，当地的民宿非常受游客的青睐，民宿的火爆也保障了当地居民的收入。

加拿大贾斯珀国家公园在可持续旅游的实践中，既满足了多元化的游客需求，同时结合加拿大的环境教育政策，为中小学的环境教育课程提供一个实践性的自然体验教育平台。在追求自然与文化遗产保护的同时，也满足了社区经济发展的需要。这给中国国家公园的发展提供了重要的参考价值。

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