博弈2019|迷局·乱局·僵局，如何解局？

2019年，一方面，全球化进程继续遭遇逆流，围绕热点地区和事件，大国间博弈更趋激烈。单边主义、民粹主义继续威胁全球化成果。

另一方面，新兴市场国家和发展中国家加速发展，促使国际力量对比发生重大变化，经济全球化、全球治理体系也面临重大变革。

围绕“迷局”“乱局”和“僵局”，从欧洲、中东到东北亚，过去一年里，世界各地面临怎样的困境、变革和机遇？如何看清2019年纷繁世界局势？

迷局：当北约愈发“找不着北”……

“特朗普上台不到3年的时间，世界再度开始品尝美国单边霸权缺乏制衡所导致的苦果。”南京大学中国南海协同创新研究中心执行主任、国际关系研究院院长朱锋说。

从2018年到2019年，特朗普政府在“美国利益优先”的原则下，不断挑战固有的多边贸易体制，贸易“霸凌”政策不仅针对中国、印度等新兴经济体，连加拿大、欧盟等传统“盟友”也无法幸免。博弈、撕裂乃至对抗，在越来越多的国际事务中频繁上演。

8月底在法国比亚里茨闭幕的七国集团峰会，并未按惯例发表联合公报，而只是发布了一页原则性的“声明”，这是G7峰会44年历史以来的第一次。在英国脱欧、贸易、气候变化、伊朗核设施等问题上，G7分歧暴露无遗。

事实上，在G7峰会前后，以法、美贸易摩擦为代表的欧美间贸易摩擦，已经打了几个回合：法国方面针对互联网企业的“数字服务税”，使大批美国企业受到影响；而美国则对航空、农产品等领域采取税收反制……

中国现代国际关系研究院副院长冯仲平说，G7峰会的走向再次证实，特朗普的“美国优先”政策使其与欧洲越行越远。中国社会科学院欧洲研究所研究员李罡认为，G7峰会没有达成联合公报，意味着G7已不再是“西方国家讨论重大问题的俱乐部”。

欧美间裂痕增大，还反映在已经有70年历史的军事合作组织——北大西洋公约组织上。今年12月初在伦敦举行的纪念北约成立70周年峰会前，北约内部围绕美欧、欧俄、欧土、法德、土俄、土法等关系，吵成一团，难以尽述。

昔日为了对抗华约特别是苏联而诞生的北约，如今开始“找不着北”。如CNN评论所言，“北约的确切目标是什么？”

特朗普政府“制造”的目标是中国和俄罗斯。伦敦峰会前夕，美国驻北约大使哈奇森在接受采访时大谈“中国威胁论”；美国国务卿蓬佩奥也在演讲中称“北约目前主要关注应对中、俄挑战”。不过欧洲诸国对此未必认同。比如法国总统马克龙表示，北约目前的首要任务是反恐，而非将中国或俄罗斯列为“敌人”。

美国不顾其欧洲“盟友”的强烈反对，退出《中导条约》，也加深了其与欧洲间的裂痕。

对欧洲各国而言，美、俄签署的《中导条约》意义重大：它结束了美、苏在欧洲地区的导弹对峙，吹淡了笼罩在欧洲国家上空的战争阴云，被欧洲视为里程碑式的裁军条约。对于美国退出《中导条约》，北约秘书长斯托尔滕贝格表示，《中导条约》的失效是“严重倒退”，失去《中导条约》的制约，同时又面临着俄罗斯的威胁，欧洲的安全和稳定都陷入危机。

“裂痕”不仅仅出现在国与国之间，西方各国内部的争吵声也一浪高过一浪。在债务危机、难民危机、恐袭危机等多重危机影响下，民粹主义和极端思潮在欧洲迅速抬头；英国脱欧还是留欧今年继续争吵；特朗普上台带来的美国舆论分裂日益严重，特朗普今年更是成为美国历史上第三位被弹劾的总统；欧洲各国向左向右眼花缭乱；南美政治斗争激化，治理难题凸显……

一个代表性事件是，英国民众终于对“拖欧”厌倦。在此背景下，保守党籍首相鲍里斯·约翰逊年底通过提前大选的“撒手锏”，一举夺回“脱欧”的掌控权。

复盘年末英国大选，可以看到，不少英格兰西北部工业地带的选区“改旗易帜”，支持主打“脱欧”牌的保守党。在这些产业工人为主的选民看来，来自欧盟的新移民群体挤压了当地人的就业机会，压低了用工成本；来自欧洲的商品也占领了英国的货架，这些都损害了他们的利益。

但是，在经济高度全球化的今天，离开欧盟，真的能解决这些问题吗？逆全球化，就能够修正全球化带来的问题吗？约翰逊并没有给出答案。

上海外国语大学英国研究中心常务副主任高健指出，约翰逊也好，（工党领袖）科尔宾也好，对于英国未来都缺乏长远规划；政客们其实是把国家的命运前途，作为自己政治生命的赌注。

“疑欧”思想不仅存在于脱欧的英国。在受难民潮影响严重的一些国家，鼓吹控制移民、去一体化乃至学英国脱欧的声音也越来越多了。

5月份欧盟议会选举中也反映了这种趋势：传统政党势弱，极右翼民粹主义势力抬头。欧洲议会中，走中间路线的两大政党党团——人民党和社民党虽然守住了欧洲议会第一、第二大党的地位，但席次分别下降了30多席。这也意味着，两大党团的席位合计无法超过欧洲议会的半数，为了掌控欧洲议会，需要作出更多让步，换言之，议会各派力量将加剧博弈，欧洲议会更加“碎片化”。

有评论认为，“欧洲一体化”正受到挑战：现在更像是德法的共识，而不是1957年以来呈现出的欧洲的共识了。

面孔→冯德莱恩：“疑欧”思潮下的欧盟女“总理”

61岁，女性，政治家庭出身，博士，德国首位女性国防部长，也是欧洲联盟委员会首位女性主席。12月1日，乌尔苏拉·冯德莱恩就任新一届欧委会主席，这一职位也被称为欧盟“总理”。

路透社指出，欧盟近年经历欧洲主权债务危机、难民潮、民粹主义抬头和英国“脱欧”，人们越来越担心欧盟难以应对新的安全和经济挑战。此时接任欧盟“总理”，冯德莱恩被各方寄予期许。

欧盟内部利益诉求十分复杂，因此妥协和让步也是欧盟政治的一大特色。欧盟委员会作为欧盟的常设执行机构，其领导人需要在各成员国间沟通和协调，以促成各方的妥协让步。

冯德莱恩是德国总理默克尔的“铁杆”支持者。自2005年默克尔首次担任德国总理以来，冯德莱恩就一直是内阁成员。冯德莱恩的当选，显然会增强德国在欧盟的影响力。

作为一个“欧洲主义者”，冯德莱恩公开反对英国“脱欧”。

冯德莱恩的前任容克曾表示，近几年他基本上什么事都没有干，就英国脱欧一件事还没有干成。而冯德莱恩要面对的，将是脱欧之后重新确立英、欧关系的大量谈判。

有分析认为，由于目前欧盟内部反难民与移民的极右翼民粹势力坐大，欧盟在接纳难民与移民等议题上会进一步趋于保守。难民事务同样是摆在冯德莱恩面前的难题。

乱局：当中东事务不由美欧“垄断”……

美国撤军叙利亚，却引发了地区一系列连锁反应，地区冲突重新浮上水面。俄罗斯迅速填补“真空”，中东多了新“玩家”。

2018年年末，特朗普宣布美国将从叙利亚撤军，一时间激起千层浪。其中最为不满的当然是库尔德武装，他们是美国在这一地区“反恐”的盟友，一旦美国撤离，他们担心遭受来自土耳其的袭击。

对于库尔德武装的定性，是叙利亚地区各势力纠缠对立的焦点。土耳其认为，叙境内的库尔德武装是土耳其反政府组织“库尔德工人党”的叙利亚分支，属于“恐怖组织”。

土耳其是北约成员国，美国的“盟友”。但在冷战结束、苏联威胁消失后，失去了“共同的敌人”，土耳其和美国、和北约其他成员国之间的关系开始发生微妙的变化。随着土耳其和俄罗斯关系逐渐密切，北约内部反对土耳其的声音也逐渐多了起来。

特朗普“撤军宣言”发出后，各方反应眼花缭乱，而美军始终未完全撤离争议地区。

拉锯直到2019年10月6日，特朗普与土耳其总统埃尔多安通电话，白宫新闻秘书随后发表的一份声明说，美军方对土耳其即将进入叙利亚北部展开军事行动“不支持、不参与”。

据《纽约时报》援引美方官员的话报道称，约100至150名部署在该地区的美军士兵将在土耳其军事行动开始前撤出，但他们不会完全撤出叙利亚。

3天后的10月9日，土耳其以“和平之泉”为名的军事行动，对叙利亚境内的库尔德武装展开打击，打破了一年来相对平静的叙利亚局势和各方势力之间的脆弱平衡。

BBC评论道，历史重演，库尔德人再度成为外国势力手中即用即抛的一次性盟友。

土耳其出兵叙利亚，也在北约内部造成分裂。欧洲多国领导人对特朗普提出批评。法国世界报的社论颇有代表性：特朗普不负责任的外交。

在美国国内，美国众议院议长、民主党人佩洛西表示，特朗普的撤军威胁地区安全局势，并向伊朗、俄罗斯，以及美国的盟友发出“美国不再可靠”的信号。共和党内也不乏对特朗普的批评。

复旦大学国际问题研究院研究员孙德刚评论说，随着“伊斯兰国”组织遭到毁灭性打击，叙利亚库尔德人价值下降，美国更看重土耳其的地区影响力。美土双方很可能私下达成了交易。

10月13日，被特朗普抛弃的库尔德武装宣布与曾经的敌人——叙利亚总统巴沙尔·阿萨德达成协议，同意政府军进入库尔德人控制的地区，以抵挡土耳其入侵。

库尔德人和巴沙尔政府之间的和解，俄罗斯被认为在其中起到重要作用。孙德刚说，俄罗斯利用叙利亚问题在美国和阿拉伯世界之间打入楔子，持续扩大自己在中东地区的影响力。

除了政治介入，俄罗斯也不断强化在中东的军事部署。通过扩大在叙利亚、埃及、苏丹、索马里、黎巴嫩的军事存在，试图打破美欧在中东事务上的“垄断”。

军售、能源、驻军……2019年，俄罗斯在中东的存在感继续上升。在中东孙德刚说，未来一个时期，美俄在中东地区战略博弈将呈现“俄进美退”的特征。

在叙利亚撤军，并不意味着美国放弃中东。在战略收缩的背景下，美国依然对中东另一个“敌对国家”伊朗采取“极限施压”政策。

与前任奥巴马总统积极推进伊朗核协议签署、缓和与伊朗的关系显著不同，特朗普上台后对伊朗的打压骤然升级。从去年单方面退出“伊核协议”，到今年逐渐施加多领域制裁，伊朗正遭受史上最严厉的全面制裁。

为保证伊朗石油“零出口”，美国还决定取消进口伊朗石油国家的制裁豁免，这个决定意味着，任何进口伊朗石油的国家也将被列入美国的制裁名单。

无疑，美国试图“困死”伊朗，逼迫其服软。正如厦门大学中东研究中心主任范鸿达指出，特朗普上台以来，美国的对外政策体现出更加鲜明的商业特征：通过制造政治危机实现自己的经济和商业收益。

这也意味着，权衡利弊之下，特朗普并不愿意伊朗变成下一个阿富汗或者伊拉克式的“战争泥潭”；对伊朗而言，也不希望与美国打一场几乎没有胜算的战争。

但围绕美国、伊朗，以及和卷入的各方势力，已经形成了一个使得中东局势趋向复杂的关系网。

伊朗有反制方式吗？伊朗方面表示，将每隔60天削减一次所履行的伊核协议的义务。

2019年5月，伊朗宣布将加大浓缩铀的生产；7月，伊朗宣布正在提高浓缩铀生产丰度，将不再受伊核协议规定的丰度上限为3.67%的限制……

但伊朗方面显然也非常谨慎地留出了余地。伊朗总统鲁哈尼表示，如果伊核协议其他各方“恢复其在协议下的义务和承诺”，伊朗方面采取的“每一项行动都可在一小时内逆转”，这为之后伊朗恢复遵守核协议提供了回旋余地。

从5月开始至今，事态已经进入了第四个“60天”。最新进展是，11月5日，鲁哈尼宣布伊朗中止履行伊核协议的第四阶段措施，向福尔多核设施1000多台离心机注入铀气。

BBC评论说，伊朗逐步突破伊核协议的行为，被视为向欧洲人施压。但实际上，欧洲人对缓解伊朗严峻的经济形势几乎无能为力。“欧洲人希望这项协议能够保存下来，但却被夹在德黑兰和华盛顿之间进退两难。”

事实上，美国单方面退出伊核协议以来，来自第三国的调停从未停止，但并没能成功解决美、伊之间的分歧。

欧洲小心翼翼，力求不升级事态。英国和伊朗此前分别扣押了对方油轮，但英国拒绝了美国将油轮转交美方扣押的要求。之后在一连串斡旋之下，双方分别解除了扣押。

俄罗斯试图以“调停人”的身份，在中东扩大影响力。10月14日，叙利亚战火未熄时，俄罗斯总统普京时隔12年对沙特展开正式访问。沙特是美国在中东的铁杆盟友，也是伊朗的死敌。普京的访问时间极其敏感。针对愈加紧张的沙伊关系，普京表示，俄罗斯可就缓解沙特和伊朗紧张关系扮演积极角色。

能否和平解决伊朗危机，不仅是美、伊两国间的问题。范鸿达说，中东诸国之间、诸多势力之间矛盾错综复杂，美、伊都需要约束好自己的中东盟友，避免出现因为第三方的莽撞行为而把两国关系推到更加危险的境地。

面孔→哈桑·鲁哈尼：全面制裁下竭力腾挪

不同于前总统艾哈迈迪-内贾德，鲁哈尼是一位温和派领导人。

他主张改革。在2013年总统竞选中，他主张务实的政治和经济政策、与各方都保持着较良好的关系。他承诺组建一个“充满智慧和希望”的政府，与国际社会建立建设性互动、以避免遭受制裁或减少制裁。

鲁哈尼在参加竞选期间开通了Twitter账号，至今仍保持不低的更新频率。这对于一位伊朗政治家来说极不寻常。

当选总统后，鲁哈尼实现了与美国时任总统奥巴马的会面，并在2015年7月同联合国五大常任理事国+德国达成了伊核协议，使得国际社会解除了大部分此前对伊朗实施的制裁。

从去年5月美国单方面退出“伊核协议”开始，鲁哈尼和伊朗也保持了相当的克制。美国宣布退出协议后，鲁哈尼表示，将暂时留在伊核协议，继续履行伊核协议内容。

直到一年后的2019年5月，在面对“极限施压”，并且美国进一步升级石油禁运后，鲁哈尼发起“核反制”：宣布将停止履行伊核协议部分承诺，但承诺每60天削减一次所履行的伊核协议的义务——这被认为是伊朗方面给出的回旋余地。

鲁哈尼也多次提及，从未关闭对话渠道——前提是解除制裁。

第三方国家曾有意促成鲁哈尼同特朗普在联合国大会期间会面，但被鲁哈尼拒绝。鲁哈尼在联合国大会发言表示：“想让我们回到谈判桌前的方式就是遵守承诺，言出必行，回到全面核协议的框架当中。”

此外，鲁哈尼曾表示希望同断交近4年的沙特进行对话；年底还时隔19年首次访问日本。这些被视为鲁哈尼在有限空间里尝试做出的一些外交突破。

分析人士认为，随着伊朗经济不断恶化，鲁哈尼面临的危机也日趋严重；鲁哈尼希望通过手里不多的“牌”，逐步试探美国底线，争取在2020年美国大选前促使特朗普让步。

僵局：当半岛局势再次紧张……

今年2月末，越南河内，继特朗普和金正恩去年在新加坡举行的首次历史性会晤后，朝美首脑再次见面。

相对于首次新加坡会晤的“破冰”性质，国际舆论普遍期待，第二次会晤能够达成实质性成果，切实推进朝鲜半岛无核化进程，进而达成半岛乃至东北亚的和平。

会晤前，双方也做了大量准备工作。美国国务卿蓬佩奥在2018年7月初、8月底、10月初三次访朝；朝鲜劳动党副委员长金英哲2019年1月中旬访美。其他层次和渠道的沟通交流更为频繁。

2018年11月底阿根廷布宜诺斯艾利斯G20峰会后，特朗普和韩国总统文在寅均传递出对美朝领导人、韩朝领导人再次会晤的积极信号。

半岛局势的转好，同样也离不开中国作用与中国方案。中美元首布宜诺斯艾利斯会晤时，双方就朝鲜半岛问题交换了意见，中方支持美朝领导人再次会晤。

之后，2019年1月，金正恩在朝美领导人河内会晤前再次访华。

朝鲜局势看似有望破局，然而最终双方仍然未能签署共同文件。

中国社科院亚太与全球战略研究院研究员王俊生表示，“谈崩”的原因在于，双方对于彼此能做的让步都估计过高。

美国坚持认为，朝鲜应先弃核才能解除制裁。而朝鲜则要求弃核与解除制裁同步进行。双方无法达成一致。

美国为何执着于对朝制裁？王俊生分析，这涉及美国对朝“极限施压”政策的根本，过早松口可能使其在接下来对朝交往中失去手段。

虽然迈出第一步，但双方间仍然缺乏互信。这在朝美谈判中暴露无遗。美国担心再次受到朝鲜“欺骗”；朝鲜同样忌惮美国在伊拉克、伊朗和叙利亚等问题上不守承诺的“前科”。

南京大学中国南海研究协同创新中心执行主任、国际关系研究院院长朱锋直言，一旦放弃核武器，朝鲜领导人很清楚，他有可能成为第二个萨达姆、或者第二个卡扎菲。

北京大学国际关系学院教授贾庆国撰文指出，说服朝鲜弃核，唯一的可能性就是让朝鲜相信，它可以在没有核武器的情况下过得更好。唯一可行的方案是，美国与其他国家通过多边协议，以充分满足朝鲜的合理需求，换取朝鲜弃核。“但是到目前为止，美国对通过多边合作的做法解决朝核问题毫无兴趣。”

而随着时间推移，美国国内也有越来越多的声音认为，朝鲜根本无意“弃核”。

到了6月底，特朗普和金正恩又在朝韩分界线板门店举行了历史性会面，特朗普更是成为了美国第一位跨越“三八线”的在任总统。但这次会面同样没有取得什么成果，有“作秀”之嫌。

板门店会晤后，《纽约时报》报道称，美国官员当中正在逐步形成这样的想法：寻求协商促使朝鲜冻结核计划，而非完全无核化，由此默认接受朝鲜成为一个核国家。但这一报道遭到特朗普政府的否认。

朝美陷入僵局，朝韩间对话也不顺畅。11月初，文在寅发信邀请金正恩出席2019年11月25日在釜山举行的韩-东盟特别峰会。11月21日，朝中社发表《凡事都讲究时间和场合》的文章称，感谢韩方的诚意，但最终还是没有找到南下釜山的适当理由。文章还说，韩朝在板门店、平壤、白头山许下的诺言至今无一兑现，如果是流于形式的走过场，朝方认为韩朝领导人还不如不见。

事实上，朝韩关系受制于朝美关系，在朝美关系处于僵局的当下，朝韩双方也很难取得多少共识。

僵持数月时间的半岛局势，年底再次紧张。进入12月，朝鲜要求美国在年底之前与其对话，以解决双方就朝鲜核项目的分歧。此外，朝鲜还在其卫星发射场进行了数次“重大试验”。 朝鲜方面声明说，朝鲜近期取得的国防科研成果将用于进一步增强本国的“战略核遏制力”。

此外，朝鲜还威胁要给美国送“圣诞礼物”，这普遍被解读为朝鲜将再度进行武器测试。

但圣诞节过去数日，朝鲜并未送上所谓的“圣诞礼物”。美国《华尔街日报》援引美国国防部预测称，朝鲜有可能在新年之后采取行动，可能是在金正恩1月8日生日当天，也可能是在2月中旬金正恩父亲生日前后。

在圣诞节前，美国对朝政策特别代表史蒂芬·比根相继访问韩国、日本和中国。韩国政府表示，比根的亚洲之行表明，美国对维持与朝鲜对话是有决心的。

12月17日，中国外交部发言人耿爽表示，北京时间12月17日凌晨，中国和俄罗斯向安理会提交了关于政治解决朝鲜半岛问题决议草案。决议草案主要包括三方面内容：一是重申各方应致力于实现半岛无核化；二是敦促美朝继续对话，呼吁恢复六方会谈；三是决定根据朝鲜遵守决议情况，解除部分对朝制裁措施。

耿爽说，我们希望安理会能够发出支持政治解决半岛问题的一致声音，鼓励美朝双方尊重彼此关切，展现灵活诚意，相向而行，落实新加坡联合声明共识，按照分阶段、同步走原则，尽快恢复对话接触，打破僵局，防止对话进程“脱轨”甚至“倒退”。

王俊生认为，国际合作是助推半岛走出僵局关键。朝美主要分歧在于信任缺失，解决思路无非是第三方介入或提供多边机制，国际合作对此有利。

总体上看，半岛局势今年虽然变幻莫测，但对抗各方均未关上对话大门。遭受“极限施压”的朝鲜有着改善国际关系的诉求。进入新的一年，在多方斡旋下，半岛能否重现和平曙光乃至实现永久和平？我们始终期待。

面孔→文在寅：地缘环境险恶，内忧外患的一年

韩国总统不好当。

对内，因文在寅内阁的法务部长官曹国女儿论文造假引发的抗议愈演愈烈。在曹国辞职后，坚持任命曹国的文在寅成为抗议者攻击的对象。

文在寅本来试图任命曹国来推行“检察改革”，以牵制检查系统权力过大的问题，但随着曹国因丑闻下台，“检察改革”前途未卜。

“过去四届政府文在寅政府经济成绩最差。”韩国媒体表示。批评者认为，“文在寅经济学”中提高最低工资、增加公共部门就业、完善社会保障等做法，在全球经济低迷的大背景下，严重增加了企业负担。

对外，因日本对出口韩国的半导体材料加强管控引发日韩贸易摩擦，日本将韩国从贸易便利“白名单”中除名，航空、旅游、快消、汽车等行业都受到不同程度的影响。

美国狮子大开口，要求2020年韩国负担的军费从2019年的10亿美元涨到50亿美元。

对于文在寅来说问题无解：一方面民众极其反对美国“打劫”，岂敢冒天下之大不韪；另一方面，韩国又缺乏反对特朗普的底气。

对朝鲜，文在寅促成了特朗普和金正恩的板门店会晤，创造了历史。但除了象征意义外，朝美关系继续僵持，朝韩间关系也并无进展。

10月29日，文在寅母亲去世；30日，金正恩发去唁电表示哀悼。

紧接着31日，朝鲜就在平安南道一带向东海方向发射了两枚“发射体”。发射时间距离文在寅母亲葬礼结束仅时隔4小时。有舆论认为，此举意在警告韩国“不要将唁电误以为是改善韩朝关系的信号”。

之后，11月初，文在寅向金正恩发函邀请其参加11月25日在釜山举行的韩国-东盟特别峰会，却遭到拒绝。文在寅希望借此打破半岛僵局撬动和平进程的期望最终落空。

【记者】王诗堃

【策划】刘江涛 郑幼智

【统筹】李杰伦

【作者】 王诗堃

【来源】 观天下南方号