为什么非得比较新加坡和香港？真正差异还未引起充分重视

导读：近期，新加坡在“全球金融中心指数”中超越中国香港，成为紧随纽约与伦敦之后的第三大金融中心。加之新加坡近年来的飞速发展和在全球经济前景不乐观的大势中逆势而上的劲头，一时间，中国香港与新加坡的对比与竞争再度成为热门话题。但是，在进入这个话题之前，须知金融产业不代表一个城市发展的所有面貌，而且影响资金短期流动的外部因素和影响两个城市发展差异的深层因素也不尽然相同。本文认为，从20世纪60年代至今，就人均GDP而言，新加坡和香港的经济增长确实出现了分化，其差异是产业政策和发展理念不同而导致的。 从历史上看，新加坡政府对经济发展的政策是“因势利导”型的，政府通过建立专门的职能部门，制定优惠政策，建设产业园区、引进和培育优秀人才等方式，不断推动国内产业从最初转口贸易开始不断升级，逐步转向当前的知识密集型制造业和生产性服务业。与之相对，港英政府是自由放任型政府，缺乏有效的产业政策，将重点放在制定法律和规章制度、维护市场秩序上，并不涉及产业规划工作。在回归之前，中国香港产业发展的诱因和推动力量都来自外部，本地主要是被动地配合和适应。 由于发展理念和产业政策的差异，中国香港和新加坡在产业内部构成和产业转型升级顺序上出现了明显差异。从劳动密集型制造业转型的过程中，新加坡适时引导制造业进行产业升级，而香港过早“去工业化”，在向服务业转型过程中出现了“空心化”问题。两者差异从制造业数据可见一斑：2019年中国香港中高端技术制造业增加值比重为38%，新加坡中高端制造业增加值比重超过80%。 回归之后，中国香港政府开始有意识地改变执政理念，制定了系列产业政策引导产业升级。但是，由于产业并不符合自身的禀赋结构，而且产业覆盖范围过于宽泛、产业政策执行不到位，尚有改进空间。产业发展并非朝夕之功，比争当亚洲金融中心更重要的是经济发展的长期战略规划，就此而言，香港未来的发展仍然值得期待；新加坡和中国香港的发展经验，也将对我国领先型城市贯彻新发展理念、实现经济高质量发展具有借鉴意义。欧亚系统科学研究会特编发此文，供读者参考。本文原刊于《当代财经》，仅代表作者观点。
发展思路、产业结构变迁与经济增长：以新加坡和中国香港为例文｜朱兰、邱爽、吴紫薇来源｜《当代财经》

▲ 图源：Bloomberg

1 问题的提出

高质量发展是“十四五”乃至更长时期我国经济社会发展的主题，关系我国社会主义现代化建设全局。新中国成立以来，中国经济增长取得了巨大成就，但依旧存在发展不平衡不充分的问题。再加上2020年新冠肺炎疫情的冲击以及全球国际经济形势的变化，中国面临百年未有之大变局，经济可持续增长面临极大挑战。而政府发展战略和思路直接关系到经济政策的制定和未来经济发展质量，正确处理市场与政府的关系，将有效市场与有为政府相结合，是新发展阶段贯彻新发展理念、构建新发展格局以及推进国家治理体系和治理能力现代化的重要议题。

中国香港、中国台湾、韩国和新加坡在20世纪60至90年代经济增长迅速，被称为“亚洲四小龙”。中国香港与新加坡在20世纪60年代人均收入水平基本持平，但是到了2019年，二者人均国内生产总值（GDP）差距超过20000美元，经济增长出现明显分化。目前，解释经济增长及其分化的研究十分丰富，其中地理、制度、文化常被视为主要因素。但是，具体比较中国香港和新加坡的地理、制度、文化和政府能力，发现两者在上述几个方面基本相同。

首先，在自然禀赋结构方面：（1）从面积看，中国香港和新加坡的陆地面积都很小，通过填海造地增加土地的面积有限，不利于发展农业。（2）从经纬度看，二者都位于东八区，全球三大金融中心伦敦、纽约和东京分别位于0时区、西5区和东9区，股票市场一天营运八小时的国际惯例，使得两者都成为连接东京和伦敦的中转站。（3）从气候上看，中国香港属于亚热带海洋性气候，四季分明，气候宜人；而新加坡是典型的热带海洋性气候，常年如夏，旅游业发达。（4）从离海岸线距离来看，两者都是海港城市，中国香港拥有世界三大天然深水港之一——维多利亚湾；新加坡扼守重要的国际海上通道马六甲海峡，是邮轮必经之地。

其次，在制度文化和政府能力方面，中国香港和新加坡都曾受英国殖民统治。香港在回归前决策权掌握在英国当局。新加坡1965年退出马来西亚联邦，正式独立。文化方面，二者都以华人为主，传承儒家文化。中国香港人口中中国籍占91.4%，新加坡约75%的居民是华人。政府能力方面，借鉴Kaufmann等对政府能力的定义和测度指标，本文对比分析了中国香港和新加坡政府能力在话语权和问责制、政治稳定性和无暴力、政府效率、监管质量、法制力度和腐败控制能力六个维度的综合得分结果。香港除了在话语权和问责制方面平均分值高于新加坡以外，在其余五个维度上，均低于新加坡，但整体差距并不大。

▲ 中国香港和新加坡政府能力测度（1996—2016年均值）。综合指标处于-2.5～2.5间，数值越大，该项政府能力越强。原始数据来源于世界银行全球治理指标项目报告。

由此可知，地理、文化和制度都无法解释中国香港和新加坡人均收入拉开差距的原因。那么，导致中国香港和新加坡经济增长分化的根本原因是什么？这是本文想要探究的主要问题。

2 发展理念与产业政策比较

虽然中国香港和新加坡都属于东亚文化圈，且都曾受英国殖民统治，但由于两个经济体发展理念不同，即对政府和市场的关系、政府在经济发展过程中的作用的认识不同，二者推动工业化的原动力和发展战略也不同。产业政策是政府发展战略和想法在产业层面的表现，本节将梳理中国香港和新加坡20世纪50年代至今的产业政策，寻找其发展理念的异同。

（一）中国香港产业政策的演变和特征

下表列出了20世纪50—70年代中国香港政府成立的机构及部分职能。具体来说，在劳动力方面，设立劳工处和香港训练局，规范劳工法例和人才训练制度；在进出口贸易方面，成立贸易发展局、出口信用保险局和生产力促进中心，为企业提供资源服务，促进本港贸易发展，降低贸易风险；在工业方面，成立工商署、香港工业总会和科学管理协会，研究指导工业环境发展。总体而言，上述机构的主要职责是确立规章制度、维护市场秩序，不涉及具体的产业规划。

▲ 20世纪50—70年代中国香港政府机构和主要职责

20世纪80年代后期，在工业界和科技界的压力下，政府逐渐加强对工业和科技的扶助政策。一方面，建立香港科技大学、工业发展局、香港工业科技中心，培养科技和工业人才；另一方面，设立应用研究发展基金、工业支援基金和合作应用研究基金，加大对工业和科技产业的资金投入，支持基础研究和应用开发。上述产业政策在一定程度上加强了对科技创新和工业发展的支持，但缺乏整体目标和规划，没有明确的产业引导政策，对香港高科技产业的发展没有起到明显的引导作用。

1997年香港回归后，新成立的香港特区政府明确了产业发展方向，即发展高增值、高科技产业，同时加强了产业政策支持力度。在机构设立方面，港府成立科技创新委员会、资讯科技及广播局，建立工业园和科技园，进一步完善咨询服务，加强科研基础设施建设。在政企合作方面，与盈科集团合作设立数码港。在资金投入方面，设立专用研究基金和创新及科技基金，推出创业板市场为科技企业提供资金或融资支持。在应对制造业空心化方面，2015年提出再工业化战略，组建创新及科技局，引导和支持以新技术和智能生产为基础的高增值制造业；2018年设立20亿元的再工业化资助计划，拟建设专门研发人工智能及机器人技术的平台，为相关科研机构提供财政支援。可以看出回归后，中国香港政府的产业政策相较于之前，有了明显的目标导向，致力于从园区建设、人才培养、资金支持、信息服务等方面，支持高科技产业的发展。

通过1997—2013年中国香港政府的部分施政报告，也可以看出其执政思想的改变，即从自由放任型政府逐渐转向因势利导型政府，主动分析经济发展趋势并寻求高附加值产业，提高对经济的管控力度和对产业的引导作用。1997年的施政报告指出，高速的资讯科技发展意义重大，无论是工业还是服务业，只能向高增值发展。1997年，香港成立了策略发展委员会，初步形成了发展高附加值的知识型产业的理念。2003年的施政报告深刻剖析了造成香港经济深刻变化的原因，提及科技基础薄弱和人力资源错配等问题，并提出强化金融、物流、旅游和工商业四大支柱产业的发展思路。2009年进一步提出重点发展文化及创意产业、检测和认证、环保、创新科技、教育、医疗六项优势产业，推动产业升级和经济改革。2013年施政报告明确指出政府的职能定位——“经济要发展，政府就要适度有为”，成立创新及科技局、经济发展委员会等机构。特区政府还和深圳市政府签订合作备忘录，发展港深创新及科技园，通过各种产业政策扶持高科技产业发展。

尽管中国香港政府明确了产业政策的引导作用，加强对产业方向的引导并采取具体的扶持措施，但仍然存在以下问题：（1）涉及的产业范围过广，无法集中有限的财力物力发展真正具有潜在比较优势的产业；（2）主要发展的产业与香港稀缺的土地资源和昂贵的人力成本这一要素禀赋结构相矛盾，导致产业政策的有效性不足；（3）政策执行力度不够，比如科技创新政策执行效果不明显，创新科技产业研发开支占生产总值的比重不到1%，发明专利数量远低于北京、上海和深圳，创新科技产业生产总值占国内生产总值的比重一直徘徊在0.7%左右。

（二）新加坡产业政策的演变和特征

新加坡政府是积极的因势利导型政府，在产业结构转型中发挥了重要作用。本文将新加坡产业转型过程中出台的产业政策分为四个阶段。

第一次转型期：从传统转口贸易转向发展进口替代工业（1959—1965年）。在1959年获得自治权以后，为摆脱经济困境，新加坡政府颁布了一系列产业政策以促进产业结构由转口贸易转向进口替代型。比如，颁布“新兴工业（豁免所得税）”法令和“工业扩展法”，利用税收优惠推动工业化进程，成立专责推行工业化计划的经济发展局，创办约占全国土地1/8的裕廊工业区，重点选择并鼓励发展劳动密集型工业，包括纺织、食品、木材加工等。

第二次转型期：从进口替代工业转向出口导向工业（1966年至20世纪70年代初期）。1966年，面对经济衰退，新加坡政府提出“反经济衰退计划”，从进口替代转向出口导向，扩大工业区规模。1967年，新加坡颁布“经济扩展奖励（减免所得税）法案”，加大税收优惠力度，以此吸引外资，大力发展金融服务、炼油以及电子电器产业。1968年，新加坡政府重组经济发展局，设立裕廊镇管理局，扩大裕廊工业区。

第三次转型期：从劳动密集型产业转向资本、技术密集型产业（20世纪70年代中后期至20世纪80年代）。面对国内劳动力短缺、工资成本上涨、贸易保护主义抬头等问题，1979年新加坡政府提出“第二次工业革命”，计划以10年时间调整产业结构，规定投资于80年代重点发展的新兴工业的企业可以享受5～10年的免缴所得税优惠，对购买先进设备的贷款，给予降低50%利息或全部免息的优惠。这一期间，新加坡制订了5000万新元的研究与开发“大宗拨款计划”，在国立新加坡大学附近的肯特岗设立科技工业园区；大幅提高工资水平，促使雇主采用非劳动密集型的生产方式，同时加快采用机械化和自动化，以保证各生产部门均能加快产业调整步伐。

第四次转型期：发展资讯科技产业，转向知识经济（20世纪90年代至今）。进入20世纪90年代，面对知识经济时代的挑战，新加坡政府认识到在资源短缺、劳动力成本日益升高的要素禀赋的基础上，只有寻求新的比较优势，积极发展高附加值产业，才能继续保持在国际市场上的竞争优势。因此，新加坡政府做了大量的调查、研究和评估，选定了资讯科技产业和生物医药产业为重点发展产业，颁布了一系列产业政策，包括扩大工业园区规模、建设覆盖全国各地的高科技咨询网络——“新加坡综合网”和科技城，加大人才培养力度，建立“one-north”生物科技城，吸引生物医药高科技公司入驻。近年为促进工业互联网和人工智能的发展，新加坡于2014年提出“智慧国家2025”的10年计划；2017年推出AI.SG的计划，大力发展人工智能产业；2018年提出“工业4.0”计划，成立“智能工业4.0转型联盟”，帮助中小型企业找到合适的科技数码方案。

综上可见，在产业结构转型过程中，新加坡政府发挥了积极的作用，通过成立专门的政府职能部门、建立工业园区、制定优惠政策吸引外资投入、给予税收及贷款方面的优惠、培育并引进优秀人才等措施，不断引导产业在劳动密集型、资本密集型、技术密集型和知识密集型方向的渐进性升级。

（三）比较分析

中国香港政府的传统角色是订立和维持公平竞争的市场规则，并在市场失效时采取必要的干预以保证市场机制的正常运作。在回归之前，中国香港产业发展的诱因和推动力量都来自外部，本地主要是被动地配合和适应。比如香港最早承接美国的电子业，但是资金、技术、市场都来自美国等外地，本地主要是代工，缺乏核心技术和高技术人才。即使是金融、转口贸易等生产性服务，外国组织也是技术和创新的主要来源，香港政府以自由经济或者不干预政策为由，不主动引导和投资本地产业的发展。回归之后，中国香港政府开始有意识地改变执政理念，制定了系列产业政策，成立了专门的政府职能部门如策略发展委员会、创新科技委员会等，为推动高科技产业发展提供建议，如重点发展六项优势产业。但是，由于产业并不符合自身的禀赋结构，而且产业覆盖范围宽泛导致难以集中资源真正发展起潜在优势产业，加上产业政策执行不到位，产业发展未达到预期效果。

而新加坡则是因势利导型政府，在脱离马来西亚联邦后，积极制定产业政策引导产业转型升级，并随着经济发展水平和禀赋结构的变化，不断调整和制定经济发展计划。政府投资基础设施并采取优惠政策吸引外资，同时重视发展科技和教育，大力开发人力资本，引导并支持产业发展。21世纪伊始，新加坡就确立了以发展生物医药产业为核心的产业政策，包括建立大学培养人才、成立生物园区招商引资、加大研发资金投入等，培育生物医药产业集群，延伸产业链条，促进产业结构升级。随着新一代信息技术革命的到来，新加坡政府于2014年就提出“智慧国家2025”计划，2017年又提出AI.SG计划，重点发展人工智能产业。而中国香港在2018年才提出在香港科学园建设专门研发人工智能及机器人技术的平台，没有及时引导产业升级方向。

总体而言，中国香港政府相对被动，结构转型和产业升级主要受外部国际环境和市场机制的影响，政府缺乏政策方向、原则和具体方法上的指导，回归后的产业政策又因过于宽泛且违背了比较优势，没有达到预期效果。而新加坡政府因势利导，遵循比较优势战略，主动调整产业政策，通过建立工业园区、培育和引进人才、吸引外资投入、完善基础设施等，不断解除产业升级过程中的约束，使产业的潜在比较优势转变为竞争优势，最终推进产业向更高附加值和技术的方向升级。

3 中国香港和新加坡产业结构变迁历程

中国香港和新加坡政府不同发展理念指导下的产业政策不同，导致二者产业结构变迁之路出现了明显的差异。本节主要通过详细的统计数据分析，以产业增加值和就业人数比重衡量产业结构，概括中国香港和新加坡的产业结构变迁之路。产业结构变迁包括结构转型和产业升级，前者指三次产业之间的结构变动，后者指产业内部的要素和技术升级。

（一）中国香港产业结构变迁之路

1. 结构转型

1950—2019年，中国香港产业结构随着经济发展阶段的改变发生了明显转型。本文将中国香港的结构转型划分为三个阶段：（1）工业化阶段（1950—1980年），这一时期香港制造业占生产总值的比重从1950年的9.0%上升到1980年的23.7%，并于1970年达到31.0%的历史高峰，制造业成为主导部门；（2）去工业化阶段（1981—1998年），制造业比重快速下降，产值比重从1980年的23.7%下降至1998年的6.2%，就业人数占总就业的比重从1980年的46.0%降至1995年的15.3%；(3）服务化阶段（1999—2019年），服务业成为主导，产值比重从2000年的87.83%逐年增加到2019年的93.67%，工业生产总值比重则由2000年12.08%进一步下降到2019年的6.26%。

1950—1980年，中国香港从转口贸易转向劳动密集型产业。1950—1977年，制造业比重从9.0%增加到25.0%，服务业中的贸易及金融业部门生产总值比重从29.7%降至22.3%，农业生产总值比重从3.6%持续下降到1.6%。可以看出，这段时期制造业成为香港经济的主导产业，第一产业和第三产业的经济地位相对下降。中国香港劳动力就业结构也发生了相应变化。1961—1971年，香港制造业就业人数比重从39.9%上升到41.2%，增加了7.8个百分点；服务业中零售批发、金融保险和商业服务业的就业人口比重之和从11.0%升至24.0%，消费性和生产性服务业不断发展。

20世纪70年代后期，香港制造业原有的比较优势逐渐丧失，劳工短缺、工资和土地成本不断上涨，再加上中国改革开放和开设经济特区，中国香港制造业大规模往内地转移。同期，服务业，如金融保险、商业服务业等产业迅速发展，香港成为国际金融中心、贸易中心、航运和旅游中心。中国香港政府统计处数据显示，香港制造业产值比重在1995年已跌至8.8%，服务业生产总值比重从1980年的67.5%上升到1990年的74.5%，1998年则高达84.7%。可见，这一时期香港经历了快速的去工业化过程，服务业成为主导产业。

香港回归之后，由于亚洲金融危机和香港制造业“北移”造成的产业空心化，特区政府着手第三次产业转型，力图发展知识密集型的高附加值、高科技产业。1997年10月，首任行政长官董建华在其施政报告中明确指出产业结构转型的必要性，揭开了香港产业结构第三次转型的序幕。1997年后，服务业主导地位进一步强化，增加值比重上升到2018年的93%。但在服务业内部，文化及创意产业、医疗产业、教育产业、创新科技产业、监测及认证产业、环保产业六大新兴行业增加值比重始终未超过10%，高端生产性服务业的比重依旧较低。

2. 产业升级

除了三次产业之间的结构转型，香港三大产业内部结构也不断发生变化。数据显示，1947—1967年，纺织业就业人口比重从19.7%上升到32.1%，制衣、制鞋及纺织成品产业就业人口比重从2.6%上升到19.5%。以纺织业和制衣业为代表的劳动密集型产业，成为这一阶段制造业的主导产业。但是，即便随着人均收入水平的提高，中国香港制造业内部也没有出现从劳动密集型向技术密集型的产业升级。表2列出了1970—1993年的中国香港制造业的结构变化。可以看出，1970—1993年技术密集型产业生产总值比重仅提高了15.3个百分点，1993年劳动密集型制造业比重仍高达71.2%，制造业仍以劳动密集型为主。同期，香港服务业尤其是金融业不断发展。批发、零售、进出口、酒楼及酒店业生产总值比重从1987年的22.3%上升至1996年的26.7%，超过制造业成为第一大产业，2013年比重达到28.6%；广义金融业（金融保险、地产及商业服务业）生产总值比重从1987年的17.0%上升到1996年的25.1%,2013年比重达到27.3%，成为国民经济另一重要产业。2013年中国香港广义零售业和广义金融业产业增加值比重已经超过了50%。随着收入水平的提高，中国香港产业结构经历了从第一产业、第二产业向第三产业转移的过程，服务业成为主导；但是，在制造业内部，劳动密集型产业没有成功转向技术密集型，基础制造业依旧是制造业的主要构成部分。

▲ 中国香港制造业内部生产总值比重（%）。根据《中国香港经济年鉴》的统计资料整理，技术密集型产业包括电子、机械、交通工具、精密仪器、家电、金属制造等，其余均列入劳动密集型产业

（二）新加坡产业结构变迁之路

1. 结构转型

随着经济发展阶段和要素禀赋的变化，新加坡的产业结构也发生了深刻变化。本文将新加坡产业结构转型划分为三个阶段。具体来说，第一次产业结构转型是1959—1965年，政府推动主导产业从传统转口贸易业转向进口替代型工业。20世纪50年代后期，东亚多国纷纷独立，越来越多国家采取直接贸易的方式发展对外贸易，新加坡赖以为生的转口贸易迅速减少。1959年新加坡获得自治权后，为了摆脱经济困境，新加坡政府颁布了一系列产业政策促进产业结构由转口贸易转向进口替代型。1960—1965年，新加坡工业增加值比重从21.2%增至26.7%，其中制造业增加值比重从11.2%增至14.3%。

第二次产业结构转型是1965—2005年，新加坡从进口替代战略转向发展出口导向型工业，开始工业化进程。1965年，新加坡脱离马来西亚独立，失去原料供应来源和商品销售市场，政府不得不改变经济发展战略，从进口替代转向出口导向，大力发展工业。1965—1980年，服务业增加值比重从70.3%下降至60.3%，工业增加值比重从26.7%增至37.8%，其中制造业增加值比重从14.3%上升到27.5%，成为增长最为迅速的部门。1980—2005年，新加坡工业增加值比重始终保持在30%以上，服务业增加值比重低于65%，三次产业结构基本稳定。

第三次产业结构转型是2005年以后，新加坡转向知识经济，发展资讯科技产业，服务业比重开始上升。随着新一代信息技术和产业变革，新加坡工业增加值比重下降，稳定在25%左右；服务业增加值比重则由2005年的64.0%增至2019年的70.3%，其中商业服务业、金融业、资讯与通讯业三类生产性服务业的增加值比重增长较为明显。

▲ 新加坡不同产业增加值占GDP比重（%）。新加坡的行业分类方法不同于中国，GDP会被分别计入商品生产业、服务业和房屋所有权三类。其中，商品生产业中的其他行业包括农业、渔业和采矿业，房屋所有权即住房的虚拟租金。数据来源：《新加坡统计年鉴》

从就业结构来看，根据《新加坡统计年鉴》，20世纪80年代以前，劳动力持续流向纺织业和电子等劳动密集型产业，制造业就业人数迅速增加。1957—1980年，制造业就业人数比重从13.9%提高到30.1%，成为吸纳就业人数最多的部门。1980年以后，制造业就业人数开始下降，服务业就业人数逐渐上升。1980—2001年，制造业就业人口比重从30.1%降至19.8%，金融与商业服务业的就业人口比重从7.4%升至14.8%。21世纪以后，各部门的就业人口比例相对稳定，工业部门的就业人口比重稳定在20%左右；服务业就业人口比重有所上升，其中金融和商业服务业发展迅速，从1993年的10.9%上升到2018年的20.8%。

2. 产业升级

随着产业结构的变化，新加坡制造业和服务业内部的要素密集度和技术结构也发生了变化，制造业内部更为明显，即制造业内部出现了从劳动密集型向资本密集型的升级。

联合国《工业统计年鉴》数据显示，1975年新加坡运输机械、石油加工和电气机械业增加值占制造业比重分别是18%、17.6%和13.7%，三类制造业增加值总和接近制造业增加值总值的一半。纺织业不再是制造业的主导部门。1984年，电气机械产业增加值比重高达30.9%，石油制品增加值比重则回落至8.6%，纤维、鞋、橡胶制品等生产部门增加值比重不足1%。20世纪90年代开始，新加坡制造业不断从劳动密集型向资本、技术密集型产业升级。1990—2019年，电子产品及元件增加值占制造业的比重从32.8%增加到43.3%，生物医药产业增加值比重从4.6%增至13.4%，电子产品及元件和生物医药产业成为制造业中的主导部门。

下表列出了1967—2019年新加坡制造业内部生产部门就业人口分布情况。早期新加坡制造业以劳动密集型产业为主，1973年纺织服装业就业人口比重达17.6%，仅次于电子产品及元件产业的22.4%。随后，经济重心逐渐转向资本密集型产业，纺织服装、印刷出版业就业人数比重不断下降，电子产品及元件、机械、运输设备等资本密集型产业的就业人数比重不断上升。1995年制造业就业人数最多的前三个产业分别是电子产品及元件、机械和运输设备，就业人口比重超过50%，制造业内部实现从劳动密集型产业向资本密集型产业的升级。21世纪开始，电子产品及元件就业人数开始下降，从2000年的32.2%降至2019年的21.7%；同期机械和运输设备业就业人口比重从21.2%升至32.9%；生物医药产业逐渐壮大，就业人口比重从0.6%升至2.3%。制造业进一步向知识密集型转型。

▲ 新加坡制造业内部生产部门就业人数占制造业比重（%）。资料来源：《新加坡统计年鉴》

（三）比较分析

整体而言，早期经济起飞阶段，中国香港和新加坡都实施了出口导向型战略，将转口贸易转向发展劳动密集型制造业，经历了工业化过程；且随着经济增长，产业结构不断转型，从第一产业向第二产业最后向第三产业转型，最终形成以服务业为主导的产业结构。

但是，由于中国香港和新加坡政府不同的施政理念和产业政策，二者产业内部构成和产业转型升级顺序出现了明显差异，政府发展理念和产业政策对产业结构变迁产生了明显影响。新加坡政府坚持实施因势利导型产业政策，在纺织业等传统劳动密集型产业逐渐失去比较优势时，出台人才、技术等系列培育措施引导产业向石油化工等资本密集型产业发展，制造业内部出现了产业升级。中国香港尽管出台了加强工业和高科技产业扶助政策，但倡导市场原旨主义，早期缺乏明确措施，劳动密集型产业直接向服务业发展，出现产业空心化现象。根据联合国工业发展组织的工业业竞争力指数，2019年中国香港中高端技术制造业增加值比重为38%，新加坡中高端制造业增加值比重超过80%。高端制造业发展不足难以带动生产性服务业的发展和壮大。因此，尽管2019年新加坡和中国香港均以服务业为主，新加坡服务业的主导产业是商业、运输与通讯业、金融与商业服务，2019年三大产业比重达到51.7%；而中国香港的服务业以金融、贸易、物流、专业服务业及其他工商业服务业、旅游业为四大支柱产业，2018年四大行业增加值比重达57.3%，科技创新、医疗、教育、文化及创意、检测及认证、环保六大新兴产业的增加值比重仅有9%。

▲ 发展理念、产业政策与结构变迁逻辑图

最终，中国香港和新加坡制造业产业竞争力出现明显分化，中国香港的制造业竞争力指数从1990年的第22位下降至2018年的88位，而同期新加坡的制造业竞争力指数则从第12位上升至第9位，二者差距从相差10位扩大到79位（数据来源于联合国工业发展组织的工业竞争力指数）。

4 发展思路与经济绩效的再检验

林毅夫等指出，在经济发展战略上，采取比较优势发展战略是日本和“亚洲四小龙”实现经济追赶的核心所在。比较优势战略使得经济发展在每个阶段上都能发挥当时资源禀赋的比较优势，从而维持经济增长并提升禀赋结构。林毅夫提出了国家发展战略经济绩效标准，即按照比较优势的发展战略，要素禀赋结构提升速度更快、技术进步更快、经济体开放程度更高、宏观经济更稳定、收入分配更合理、人力资本与物质资本的关系更合理。发展战略与经济绩效的六大假说得到了诸多国内外理论与实证研究的支持。本文在借鉴已有文献的基础上，从要素禀赋及其结构、收入分配、宏观经济稳定、经济开放度等维度，检验新加坡和中国香港不同发展思路下的经济绩效。

首先，基于资本劳动比和人力资本水平，比较中国香港和新加坡的要素禀赋结构升级情况。林毅夫和刘培林指出，由于资本边际报酬递减规律，在顺应比较优势战略从而没有扭曲的情况下，初始劳均资本量较少的经济体在未来时期劳均资本积累的潜在速度较之初始劳均资本量较多的经济体来得更快；而违背比较优势发展战略将使得实际的劳均资本积累速度低于潜在速度。下图使用资本劳动比和人力资本指数描绘中国香港和新加坡的要素禀赋结构。可以看出，1960—1990年两个经济体的资本劳动比基本相同，中国香港的人力资本/指数高于新加坡。但是，1990年前后和2005年，新加坡资本劳动比和人力资本指数相继反超中国香港，要素禀赋结构升级速度更快。

▲ 中国香港和新加坡资本劳动比和人力资本指数。数据来源：宾夕法尼亚大学PWT数据库。

其次，使用基尼系数比较中国香港和新加坡的收入不平等程度。香港收入不均等程度明显加剧了，基尼系数从1971年的0.41上升到2016年的0.54；而新加坡基尼系数从1966年的0.66降为2019年0.45。具体分析基尼系数的变动方向和时期，可以发现这与产业结构变迁高度相关。20世纪70年代工业化时期，中国香港和新加坡制造业都以劳动密集型的纺织业为主导产业，工人工资水平差别不大，同期基尼系数下降，收入差距缩小。20世纪70年代中期到80年代中期，香港经济从制造业转向服务业，金融、地产、贸易等行业成为服务业的主导部门，高技术人才的回报率上升，但是中低端劳动力就业机会减少，收入差距拉大。但是，新加坡在向服务业转型的同时，制造业内部也不断升级，主导部门产业转变为电子产品、机械等技术、资本密集型产业，基尼系数上升速度相对较小。21世纪以来，香港主导产业成为房地产、金融等部门，资本积累加速，制造业工人等中等收入群体规模缩小，贫富差距进一步拉大。新加坡则形成了以高端制造业和生产性服务业为主的多样化产业结构，资本积累加速的同时，工薪劳动力阶层的回报也有所提高，再加上新加坡政府实施如累进个人所得税制、建屋发展计划等社会政策以缩小收入差距，基尼系数反而呈下降趋势。

▲ 中国香港和新加坡基尼系数（按住户收入计算）。数据来源：中国香港政府统计处、新加坡统计局、世界银行

最后，比较中国香港和新加坡的宏观经济稳定和经济开放程度。林毅夫等论述了比较优势战略与金融危机的关系，即比较优势战略并不必然导致金融危机，反而在某种程度上具有防范和抵御金融危机的作用。遵循比较优势的程度不同，经济结构的健康程度和金融危机的防范能力也存在差异。比较中国香港和新加坡在1998年金融危机和2008年金融危机中的表现可以发现，在两次金融危机中，香港经济受到的冲击更大，GDP增速分别下降了5.9%和2.5%；而新加坡的经济增速下降较少，GDP增速仅下降了2.23%和0.6%。另外，从经济体的开放程度来看，新加坡的经济开放程度也高于香港，新加坡的商业服务进出口额始终高于中国香港，并在2008年后增长迅速；2020年新加坡商业服务进出口金额总计3597.41亿美元，远高于香港的1148.12亿美元（世界银行数据）。

综合要素禀赋结构升级、收入分配、开放程度和宏观经济稳定等指标可以看出，新加坡和中国香港发展战略和产业政策的不同，不仅导致产业结构变迁之路不同，也导致经济绩效出现明显差距，最终表现为经济增长的持续分化。

5 结论与政策建议

经过几十年的发展，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，2020年人均收入水平跨越1万美元大关。2019年我国62个城市已经达到了世界银行12055美元的高收入门槛，北京、上海、深圳、无锡、苏州等16个城市的人均GDP超过2万美元。这些领先型城市经济充分、稳定、可持续增长对我国构建新发展格局、实现高质量发展具有重要作用。借鉴新加坡和中国香港的发展历程，结合我国经济发展阶段和发展目标，本文提出以下政策建议：

第一，加强对政府发展理念的重视和治理能力的提升。理念是行动的先导，思路决定出路。党的十九届四中全会提出，把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务。在过去的经济发展的过程中，中国政府通过深度介入工业化和城市化进程，主动地、务实地制定各项政策，在发展经济的同时逐渐推动市场机制的建立与完善。进入新发展阶段，经济增长的基本要素、约束条件和发展目标均出现了改变，各级政府需要完整、准确、全面把握和贯彻新发展理念，提升治理能力和治理水平。另外，由于不同发展阶段地区的市场机制完善程度以及主导产业的特性不同，需要政府发挥的作用也存在差异。对于领先型地区来说，地方政府需从“生产型政府”向“服务型政府”转变，适时调整市场和政府的边界，以政治观、未来观和引领观前瞻性、系统性地加强顶层设计，引导区域经济的发展重点与方向。对于追赶型地区来说，在借鉴领先型城市的先进发展理念与经验时，需要根据本地区经济发展的阶段，有所取舍的进行吸收和学习，不能盲目照搬发达地区的经验。

第二，重视对高端制造业的发展和完整产业体系的构建。制造业，尤其是高端制造业，是经济增长的重要引擎和稳定器。十九大报告首次提出“保持制造业比重基本稳定”。不论是高收入地区，还是相对落后地区，保持制造业的比重基本稳定既是促进经济增长的必要条件，也是保证收入分配公平、保持社会稳定的重要支撑。新一代信息技术革命和产业变革下，不同行业企业转型升级的模式不同，新经济、新业态、新模式层出不穷。地方政府应根据发展阶段和要素禀赋结构，找准自己在国内和国际产业链、价值链的地位，依托比较优势，融入国内国际双循环的新发展格局。同时，根据本地区的比较优势产业特性，从要素培育、技术积累、能力提升、基础设施、基础研究等维度，科学制定精准有效的结构政策，降低高端制造业的进入门槛，缓解产业升级的约束，引导制造业顺利升级。

*文章原载《当代财经》2022年第3期，限于篇幅，文章有所删节。

FIN

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“明知自己是最吃亏的人质, 欧洲怎么还与美国保持一致?”

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