四个中国人有一人在“流动”，如何让城市对流动儿童更友好？

暑期来了，有一群孩子正像候鸟一样流动回乡。

何冉一直记得初中女孩的求助电话。女孩小时候就来了北京，跟做保洁的爷爷奶奶生活。女孩话不多，成绩还不错，上过大学的姑姑一直希望她早点回老家读书，中考和高考还在等着她。

那天女孩接到通知，自己就读的打工子女学校一周后就要拆了。这或许是个返乡契机，但女孩还是希望能在北京找到接收自己读书的学校，因此来向何冉求助。

何冉从事流动儿童服务工作。过去三年，她追踪了北京一所民办打工子女学校一个班43名学生的动向。他们是外卖员、快递员、小时工和菜贩的孩子，因为各种原因，他们相继离开北京继续自己的学业。别处的生活大相径庭，过程不甚理想。

这是一个老生常谈的话题，而在更大范围内，故事有了些许变化。近年来，随着配置基本公共服务和公共资源的准绳，从“户籍人口”向“常住人口”的迁移，越来越多的地区为流动儿童打开了窗口。

资料图。

哪些城市更友好？

五月初发布的第七次全国人口普查中，流动人口达到3.76亿人，较十年前增长69.73%。数据大幅增长让不少业内人士“出乎意料”，相当于每四个中国人中就有一人在“流动”，且大多数（3.31亿人）流向城镇。

“这次的数据能进一步反映出这就是一种社会现实，甚至是未来较长一段时期的趋势，”中国人民大学社会人口学院教授、副院长宋月萍在近期一场研讨会上表示，这也是在呼吁政策和社会资源分配，要作出更好的应对。

七人普尚未公布流动儿童数据，但上海金融与法律研究院研究员聂日明根据既有数据注意到，儿童流入地的集中度不如流动人口总体的提升度。“主要是因为大城市限制了儿童的流入。”他分析。

这种限制，很大程度体现在教育资源和机会。

由21世纪教育研究院编写的《中国流动儿童教育发展报告（2019~2020）》（下称《报告》），评估了16个城市流动儿童入学政策的友好程度。

分析发现，各地主要采用“积分入学制”和“材料准入制”明确流动儿童能否入读义务教育阶段的公办学校。前者主要应用于珠三角、长三角、成都、重庆等地区，以一定积分标准或按积分排序确定入学资格。后者主要为北京、天津、南京、西安、武汉、兰州等地采用。

“现在对流动儿童的入学障碍，主要由户籍制度产生，”21世纪教育研究院名誉院长、国家教育咨询委员会委员杨东平认为，评价入学政策友好程度，需要考察其与户籍制度关联是否紧密。

杨东平观察到，采用积分入学制的地区，各有不同的侧重标准。例如，上海、杭州等地，侧重要求父母的个人素质，如学历、技能、发明等；济南等城市，更多关注个人基本积累，如，居住年限、工作、社保、公积金等。

“杭州尽管对个人素质要求最高，但起始难度很低，所以它成为一个比较友好，比较容易争取的。”他评价，而以个人积累为标尺的积分制度，忽视了对人的评价。

相比之下，材料准入制最大的特点是特别不稳定。以北京为例，从2002年到2019年，入学标准五次改变，最宽松时为“二证”，最严格时为“五证”。多项要求中，最核心的是“连续缴纳社保”和“连续居住（租房完税证明）”。对于打工者来说，这在无形中抬高了公办学校的入学门槛。

基于这一框架，《报告》测算发现，被评估的16个城市中，使用“积分入学制”的，友好度从高到低分别是杭州、深圳、中山、广州、东莞、苏州、成都、厦门、上海；“材料准入制”的排名则为西安、兰州、武汉、南京、天津、北京。

大体上看，常住人口规模比较小的城市，对流动儿童更为友好。在杨东平看来，流动儿童的入学门槛不宜过高，大多数普通劳动者很难满足要求，“像移民新加坡一样，这就没有意义了”。

免费陷阱

多位业内人士认为，整体上看，流动儿童的境遇较以往已有改善。近年来，随着中央政策的部署和明确，一些地区逐步降低了落户和公共服务的门槛。随着“抢人大战”升温，各地已经感受到人口减少带来的压力。

“用脚投票的竞争机制，改善了流动儿童的教育状况。”聂日明认为，2001年-2013年间，流动儿童境况改变巨大。

一个重要的分水岭出现在2006年。

在此之前，各地为解决流动儿童入学难的问题，降低了民办学校的办学门槛，这催生出大量打工子女学校，流动人口得以自费解决义务教育阶段的基本上学需求。2003年，国家领导人在北京一所打工子女学校黑板上写下“同在蓝天下，共同成长进步”，这成了后来一个屡被提及的场景。

2006年初，国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》，列入“保障农民工子女平等接受义务教育”，要求地方政府承担责任，“以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学”。

在此前后，各地相继收紧民办学校办学标准，一些条件较差的学校也被逐步关停。全国范围内，流动儿童入读公办学校的比例在逐年提高，教育部发布的2019年数据中，全国层面已有近八成进城务工人员随迁子女在公办学校就读。

不过，跨省流动的儿童或在面临更大的压力。

聂日明观察中，地方政府解决流动儿童的子女教育需求的积极性，既来自于上级政府的考核压力，也有转移支付带来的推动。在密集劳动产业发达的地区，这也成为用于吸引农民工的一项举措。

多位专家都支持，以转移支付激励地方政府接纳流动儿童。不过，一旦上级政府的压力和意愿下降，加之经济环境改变，流动儿童的境遇也将随之波动。在扩大流动儿童入读公办校的机会时，用地限制也在制约地方政府。

“2014年之后我们又发现，一些地方流动儿童读书困难性增强了，”聂日明说，“‘免费’看起来是很好的，但是地方政府没有了积极性。”

由于教育资源紧张，类似的情况在大城市或更为明显。虽然小规模城市的流动儿童入学政策更友好，但同父母一起向中心城市聚集，依然是一个主要选择。杨东平解释，因为有更多教育机会和更多经济收入，人口向大城市聚集是一种天然趋势，不完全受政策限制。

《报告》显示，北上广深聚集了290万流动儿童，占全国流动儿童的8.6%。四个城市的流动儿童所面临的公共服务制度壁垒也不同，其流动跨越的行政区划范围越大，所面临的障碍就越多。

国家统计局发布的2019年《农民工监测调查报告》也称，随迁儿童上学升学难、费用高问题在东部地区和大城市更加突出。2020年报告未分地区讨论这一问题，只称整体上有所改善，但依旧有47.5%的农民工家长反映在城市上学面临一些问题。

回流与再迁

过去几年，北京三知困难儿童救助服务中心总干事魏佳羽一直关注一组数据：“在一起”指数。这反映了有多少进城务工人员的子女能和父母待在一起，而非成为留守儿童。从2014年到2019年，这个数据由38.42%上升到50.76%，上方还有巨大的空间。

聂日明也认为，随迁率应当是一个“非常非常重要的指标”。恰当的政策应该是鼓励地方竞争，仅靠呼吁很难解决流动儿童面临的困境。当转移支付和公共政策难有大突破时，回到鼓励民办学校、允许公办学校适度收取借读费的思路，或许是解决部分流动儿童入学难的关键。

“这虽然不公平，但是现在我们没有办法改变地方政府的行为，你需要去激励地方政府，吸纳流动儿童。先让孩子有书读，不要跟父母分离。”他强调。

“现在国家政策非常明确，就是以流入地为主，以公办学校为主，”杨东平表示，长期看，要逐渐建立按照常住人口配置公共资源的机制，“这个方向目标都是很清楚的，只不过执行还很缓慢”。

两种解题思路背后，存在一些共通的困境。聂日明表示，2005年出现系统性的儿童流动后，农村师生比大幅降低，教师的相对数量变多，而城市教师的相对数量变少。

“儿童流入越多，你拿到的城乡义务教育经费并不是越多，”他介绍，由于上级“经费补穷”的特性，资金走向与儿童流向存在一定错配。但他也强调，教育经费不可一味补贴富裕地区，这会造成新的不公平，因而有必要考虑作出系统性调整。

宋月萍也认为，从供给侧角度看，需要调整教育资源配置。一个重要条件是，教育资源和人力资源都应当流动起来，进一步提高均等化水平。

但由于入学难度和异地中高考的限制，很长一段时间里，流动儿童和留守儿童相继成为孩子们在不同年龄段的身份。为了寻求教育机会，孩子和家长们还作出了更多努力。

暨南大学经济与社会研究院讲座教授韩嘉玲观察到，近年来出现了新的现象：“离城不回乡”的再迁儿童和“回流不返乡”的回流儿童。前者，是因为家乡无人照顾或教育资源等原因，离开大城市去附近较开放的中小城市念书。后者，则是选择回到老家附近教育资源较好的城市读书。

“如果直接把他们扔到村子里，对他们来说差距还是非常大的，所以家长觉得很不忍心放回去，还是选择一个比较好的教育资源。”她说。但同时，农民工家庭的陪读父母也要承担更大的经济负担，孩子也要直面自己的水土不服。

理想情况是，流动儿童可以在流入地接受教育，聂日明谈到，当前资源配置的背景下，如何摆放受影响的流动儿童是一个非常关键的议题。

当公共政策尚无重大突破之时，流动儿童能否拥有公平的受教育机会，也需要“本地”自下而上的支持。

宋月萍在收集问卷调查中注意到，“流动儿童是否应该在城市接受教育”和“是否愿意让自己的孩子跟流动儿童同桌”这两个问题往往得会到截然不同的答案。“如何扭转对流动人口的接纳程度，是非常需要做的一件事。”

杨东平也反反复复提到一个词——开城门。“我们的理想就是用教育红利弥补人口红利的消失，善待流动儿童，这将是我们城市的未来。”杨东平说。

南都记者 宋承翰 蒋小天 发自北京