高文博：如何处理中国东盟关系中的政治风险

良好和稳定的中国-东盟伙伴关系是中国在亚太地区维护边境安全、获取经济收益和扩大文化影响力的政治保障（图源：网络）

随着世界政治议程中大国竞争议题的重新突显，东南亚成为大国竞争的焦点地区；与此同时，大国对东南亚事务的参与也意味着这些大国都需要协调它们与东盟国家的关系，中国也不例外。良好和稳定的中国-东盟伙伴关系是中国在亚太地区维护边境安全、获取经济收益和扩大文化影响力的政治保障，而中国与东盟国家之间的外交关系有三大支柱，分别是政治安全、经贸合作与人文交流。三大支柱稳不稳固，决定了中国能不能在东南亚有效维护中国主权、安全与发展利益。

一、中国与东盟潜在风险

（一）政治安全：南海问题和大国博弈成为中国周边外交风险点 1. 南海主权争端与资源开发利益问题成为影响中国-东盟关系负面因素南海问题一直是中国与东盟关系中最不稳定、难以管控的风险因素，多方军事力量的介入以及东盟内部民族情绪的爆发，都可能会影响中国与东盟之间的政治经济合作与战略互信。领土和主权问题关乎中国国家核心利益。

2. 美国力图将南海问题打造为其深度影响东南亚政治走向的军政地缘政策工具

中国在21世纪上半叶面临的最重大地缘政治挑战之一，是美国和它主导的军事同盟可能以解决地区问题为借口，升级地区局势干扰中国的现代化进程，威胁中国通过全球贸易网络的交通线参与全球化的能力。美国介入南海问题，以军事力量展示的方式在国际舆论上给中国制造压力，制造地区紧张气氛，把南海问题从领土领海争端问题变成中美围绕世界秩序如何进行博弈的国际政治结构性问题，这加大了中国和周边国家解决南海问题的难度[1][2]。在艾森豪威尔时期，美国就提出了“多米诺骨牌”理论，强调东南亚地区在美国战略规划中的重要地位。自特朗普执政开始，美国在南海的军事活动强度有较大幅度增加，包括加大联合军事演习的频率、增派海岸警卫队船只在南海活动、派B-52战略轰炸机频繁飞越南海等[3]。美国新总统拜登就职后，颁布《临时国家安全战略指南》，认定中国是美国最大竞争者，是唯一能在在经济、外交、军事、科技上全面对美国构成挑战的国家。从“亚太再平衡”战略到“印太战略”，美一直以军事力量为后盾，并以“基于规则的海洋秩序”为借口，挑战中国“过度海洋主张”，持续对中国施行“航行自由行动”和抵近海空军事侦察活动。2017—2020年，美在南海执行所谓的“航行自由行动”次数逐年增加，分别为4次、5次、8次和9次。在新冠疫情十分严重的2020年，高达9次。这说明美实施“印太战略”遏制中国的战略企图更加紧迫和强烈[4]。随着美、日、印、澳等国家对东盟的介入，中国-东盟关系面临的最大压力还是来自中美战略博弈，“选边站”可能成为东盟最大的难题，东盟立场态度变化将会成为冲击中国周边态势的不稳定因素[5]。美国意欲把东盟变为美“印太战略”的一个地区活动中心支点，组建联盟削弱中国在东南亚和南海地区的行动能力。近年来，美国不但加强了在南海的军事行动频率和对马六甲海峡等国际航道的监视，还向印尼、越南、马来西亚等参与南海争端的东盟国家提供军事援助，为这些国家设置更加“军事化”的地区议程。2018特朗普签署了 《亚洲再保证创制案》，每年投入资金 15亿美元，用于支付美国在印太地区的军事、外交行动开支，以加强美国在亚太，尤其是东南亚地区的安全地位[6]。同时还通过2.9 亿美元的“国际军事援助计划”，完善其在菲律宾、新加坡等国的军事基地布局。作为超级大国，美国发出信号，鼓励了其他国家介入南海地区事务，平衡中国在东南亚地区不断增加的影响力。观察日本“自由与繁荣之弧”战略布局，日本一直希望强化其在东南亚地区的经济政治话语权，助力其与中国的地缘经济竞赛。印度实施“东进战略”，希望能够更多地参与到东南亚事务中，也是对中国参与南亚和印度洋地区事务的回应[7]。随着澳大利亚内部政治气氛的变化，中澳友好合作关系也遭遇冲击。 （二）经贸合作：深度合作却仍有工程项目停工潮和“债务陷阱论”等诸多问题，经贸关系受不稳定政治局势影响经济贸易是中国发展中国-东盟关系，让东盟认识到中国是机会而不是威胁的最好周边外交工具抓手。具体到中国东盟经贸关系，中国和东盟都积极支持区域合作、全球化和多边主义，在中国和东盟的共同支持下，地区经济一体化程度节节升高，为地区贸易量提升提供了巨大动能。在经贸方面，中国自2009年起至今一直是东盟的第一大贸易伙伴。2020年，中国与东盟贸易额为6846.0亿美元，东盟已超过欧盟和美国成为中国第一大贸易伙伴[8]。但总体而言，中国在东盟的直接投资额少于欧美日加起来的总额，中国投资地区经济的努力面临当地政治局势变动，以及中国制造“债务陷阱”舆论宣传的困扰。东盟作为一个较为松散的国家联合体，“各自为政”的政治经济现象使得单个国家被鼓励更多改变原先与其他国家协商好的经济协定，以满足国内政治竞争的需要。

1. 当地政治局势变动和骚乱冲击中国投资项目

近年来，东盟部分国家政局不稳，中国与其双边关系呈现出某种脆弱性。中国在当地的经济合作项目往往成为其国内政治竞争和权力争夺的“负面”热点，成为国内政治反对派攻击现执政者的标靶。中国在当地的安全和经济利益容易受到当地政权变动的影响。马来西亚前总理马哈蒂尔以中国参与的工程项目作为切口，攻击前任总理纳吉布贪腐。马哈蒂尔上台后，中国与马来西亚的合作工程项目数量削减，投资金额缩水，项目一度停止建设[9]。在中越“981”海上争端事件发生期间，越南国内中南部地区发生了针对中国公司和公民的严重打砸骚乱，造成两名中国公民死亡，多名中国公民受伤，各地多处中国公司和厂房被毁[10]。缅甸是东盟国家中领土面积第二大的国家，既是澜湄合作倡议的诞生地，也是中国-东盟自贸区、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等区域贸易便利化安排的参与国。中缅合作具有示范性意义，缅甸是中国需要借重的力量。然而缅北长期战乱，成为阻碍缅甸发展的因素之一，既影响了中国边境地区的稳定，也不利于“一带一路”倡议的实施。2019年，缅甸政府对果敢和克钦独立军采取较大规模军事清剿行动，发生多起炮弹和炸弹落入中国境内事件，严重影响中国边民生命和财产安全。2021年2月，缅甸军方以选举存在舞弊现象为由接管国家政权，引发全国性骚动，在缅甸国内NGO组织的煽动下，中国大量企业在混乱中被打砸抢烧。除此之外，作为缅甸国内政治和舆论斗争的一部分，太平江电站、密松电站、莱比塘铜矿等项目均有被缅甸政府单方面叫停的历史。 2. “债务陷阱论”成为各类政治派别的内斗舆论工具

“债务陷阱论”在东南亚成为攻击中国的重要舆论工具。自2017年以来，随着以“一带一路”倡议为主的海外投资项目不断推进，美国为首的相关国家制造针对中国的“债务陷阱论”，宣称中国故意向有债务风险的发展中国家提供贷款，让这些国家陷入债务危机。

部分“一带一路”项目受到“债务陷阱论”炒作影响，在东盟国家遭到暂停或取消。如在缅甸，2018年8月，缅甸缩减中国投资的皎漂港规模：由最初计划的建造10个泊位调整为2个，项目原定的总价值73亿美元也修订为约13亿美元[11]。有报道称，缅方大幅度缩减皎漂港规模，是为了避免因大量借债陷入“债务陷阱”。实际上，在东南亚的中国各类工程项目遭遇取消和破坏，往往是当地各种政治力量斗争的结果，如果港口、水坝、水电站和铜矿等基础设施和经济设施能长时期顺利运转，将为当地带来经济利益。但这往往被认为不符合当地政治派别或者独立武装的政治诉求，或者是被认为会增强自身的政治敌人的政治力量，或者被认为可以作为攻击政治对手的舆论动员手段，此时“债务陷阱论”就成为阻扰中国投资，改变当地力量平衡的重要舆论工具。 （三）人文交流：中国软实力塑造相比硬实力有待加强在维护和深化中国与东盟之间经贸关系的同时，中国对东盟的周边外交行动同样要注意软力量的建设，以培育中国-东盟之间的民间友谊。中国建立在经济发展基础之上的硬力量正在迅速崛起，但伴随的却是不同版本的“中国威胁论”。西方不断提出的对中国不利的“文明冲突论”、“中国威胁论”、“债务陷阱论”等话题，凭借话语权优势，利用各种非政府组织和媒体，轰炸性地设置负面看待中国影响力的议题。中国要注意到改善中国-东盟国家人文交流机制的迫切性。 1. 东盟国家民众对中国有较为复杂的看法当前，针对中国周边国家的民意调查通常显示出当地民众对中国的复杂的态度。一方面，越来越多被调查者认知到中国正在变得越来越强大；另一方面，将中国视为一个强大的邻国并不能直接转化为这些国家民众和政治精英为对中国的亲和力和向心力。美国皮尤研究中心的调查显示，近年来部分东盟国家民众对中国的好感有所下降。尽管这类统计数据一般都存在偏差，由于对中国不够友好的媒体氛围，对中国有比较负面的看法是群体性存在。

图1 2005—2019年周边国家对中国好感度情况[12] （单位：%）

印度尼西亚和菲律宾民众对中国的好感度，在2002年的第一次民意调查和2019年的新样本之间有所下降，尽管2020年和2021年有回升趋势[13][14]。2020年1月公布的一项对东南亚专家的调查发现，71%的人担心中国的经济影响，85%的人担心中国的政治和战略影响[15]。在越南，对中国的领土政策持负面看法的受访民众比例曾经高达90%[16]。这种负面现象的直接后果是，部分民众对中国意图的怀疑可能刺激这些国家的政客采取更加反中的立场，寻求加入其他大国主导的遏制中国的同盟[17]。尽管中国奉行不干涉别国内政的原则，但是中国参与调解冲突的举动仍有可能被解读为：中国为保持影响力，有意塑造冲突或拖延冲突的解决，中国的最终目的并不是消除冲突。这种失望既体现在东盟国家对“搁置争议，共同开发”的怀疑上，也体现在缅甸内部各政治派别对于中国在缅甸政治转型过程中所发挥作用的争论上。在公共外交层面，文化认同感与民族主义情绪已成为影响中国-东盟关系的两个重要变量。东盟一些成员国与中国都属于东亚文化圈，在文化传统上有很多相似或共通之处，儒学和佛教都曾经在东南亚地区有很大影响力。但现代化冲击了传统价值观，东盟国家对中国的文化价值认同和意识形态认知发生变化。一是与中国之间的领土纷争激发了东盟国家内部针对中国的民族主义情绪。二是欧美日在舆论战中对于中国拥有先手优势。在现代文化软实力比较层面，欧美日文化产品凭借先发优势占领广大市场，间接加强了欧美日舆论的影响力权重。三是华人华侨和当地其他民族之间存在矛盾，不同程度的反华、排华和疑华现象依旧可见。2. 深化的中国-东盟关系需要软力量支持，突显现行公共外交机制不足之处中国周边外交正面临现有中国外交政策理念表达效果不佳和中国文化产品对周边国家当地居民影响能力不足等挑战，这就需要中国通过改善和创新文化交流手段巩固中国-东盟两个政治共同体之间的 “亲、诚、惠、容”外交和社会关系[18]。中国如不能同时稳固与周边国家的政治、经济和人文关系，中国拒止美国对南海进行干预的地区政治行动能力将被地区社会政治氛围的变化所削弱。中国要加强软力量建设，结合硬力量一起做好周边外交[19]，说服东盟与中国一起深化合作，构建人类命运共同体和周边命运共同体。然而，在人文交流的技术性层面，中国-东盟文化交流机制还存在着一些问题：一是人文交流规模较小，影响力不足。一些合作项目虽然长期举办，但未能充分调动民众参与积极性，特别是当地非华裔民众很少参与。二是官方热民间冷。当前中国和东盟的人文交流大多由政府规划和推动，但目前民间自发组织的活动仍显不足。东盟国家的民间组织往往缺乏资金，而中国民间组织受限于繁琐的程序，很难单方面主导大型文化交流活动的开展。

三是内容与效果较为一般。中国和东盟各国各行各业的人员需要进行多层次接触、交流与互动，目前只是在有限的范围进行“圈子化”的交流，民间社会相互之间了解不深，两边民众都容易被媒体的刻板印象设置所错误引导。

二、应对中国-东盟关系恶化风险

（一）避免东盟成为对抗中国的“桥头堡”在安全层面，中国对东盟外交最为关键的任务，就是避免东盟国家等周边国家被美国完全纳入针对中国的“印太战略”，进而加快美国主导军事同盟的重新武装，刺激美国采取政治上的冒险行动。东盟国家担心中国会让它们丧失自主权和独立性，而中国要防止美国分化东盟。一旦东盟分化，诸多东盟国家可能将转向美国主导的军事同盟挑战中国[20]。为此，中国需要给予东盟及其成员国一定的舒适度和空间，增进双方的战略协同度，让东盟国家更多感受到中国是东盟经济上的机会，而不是安全上的威胁。中方在制定东盟战略时，应充分评估“美日印澳”安全合作机制对东盟内部战略的影响，推动中国与东盟战略进行有效对接。目前中国应加速将自身倡议对接类似印度尼西亚的 “全球海洋支点” 战略等当地国主导的涉及南海的本地倡议[21]，防止中国的战略计划被美国截停。 (二) 设置东南亚地区安全合作议程虽然东盟各成员国大都与美国有着一定程度上的军事联系，但中国也有机会与东盟国家进行安全合作。中国必须用更多的安全合作行动（包括增加军事透明度等）来表明，中国的军事力量建设是为了提供区域和全球性的公共服务，是为了承担更多的国际责任。中国的崛起将加强这些国家的安全和安全力量，而不是损害这些国家的安全。在“非传统安全”治理、联合作战机制、装备体系、组织培训、提供财政、信息和物质资源支持这些领域，中国应相应加大对东盟地区友好的国家的帮助。中国-东盟国家之间的安全合作可以起到展示中国的军事力量的作用；与此同时，更密切的安全交流意味着，东盟国家会意识到和中国合作将会更有助于解决这些国家自身的安全问题。 （三）构建深度互相依赖的区域多边合作网络 稳固中国-东盟外交的经济合作，中国可以采用的一个对冲风险的手段是，通过强化现有的地区贸易伙伴合作网络，让更多东盟国家成为共同的“利益相关者”，来限制单一行为体的“反复无常”。在《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）和澜沧江—湄公河区域合作机制这两个框架性平台机制的支撑下，围绕“一带一路“倡议，中国可以加强对《东盟互联互通总体规划2025》、泰国东部经济走廊（EEC）、南部经济走廊（SEC）、新加坡 “智慧国家2025”计划、印尼第四次工业革命路线图等项目的多边对接合作。以为地区贸易提供多边制度支撑，维护地区金融市场和产业链供应链稳定，提供地区公共产品带动东盟国家提高现代化建设水平的方式，来增进周边国家对中国的认同和依赖。通过设立联合行动计划和达成对接合作共识的方式，中国和东盟国家可以在基础设施互联互通、数字经济、智慧城市、电子商务等具体合作领域取得更多实际合作成果，共享发展和繁荣。《澜湄合作五年行动计划（2018—2022）》和《澜湄合作与“国际贸易陆海新通道”对接合作的共同主席声明》是两个具有参考价值的旧例。 （四）打造“一带一路”倡议 “战略支点”在发挥“一带一路”对于中国-东盟外交的促进作用层面，中国可以选取战略支点国家作为中国-东盟外交的阶段性重点合作对象，建立中国-东盟国家合作的经济典范样本。中国的战略目的应该是在这些地区积极投资，对接当地议程，落实各种经济建设项目，以建立这些国家与中国之间的经济相互依赖关系。在双边关系不断深化的基础上，发挥这些国家的支点和通道作用，让这些国家在重大地区议题上支持中国，成为与中国合作取得巨大收益的合作典范，在东南亚地区形成示范效应。经济合作典范国家与战略支点国家在性质上还有更深一层的意味，即中国在改革开放取得巨大成功之后，还没有一个国家原先比较贫困和经济落后，但通过与中国的安全和经济上的深度合作变成经济快速发展的例子。可以把培养一个或一批成功的经济发展合作示范国家，与由这些国家组成的群体建立长期良好稳定的合作关系，列入中国未来周边外交的长期目标清单。 （五）管控“一带一路”经济合作带来的政治风险具体到“一带一路”的推进过程，中国需加强对“一带一路”各类项目的评估和监管，减轻政治事件对中国-东盟经济合作的冲击力度。在这方面可以细心倾听周边国家各界对于中国参与项目的反馈意见，加强监管制度建设。了解“他者”的思维，努力把对外投资建设有效转化为当地居民对中国的认同感，多渠道引导他们现身说法。周边国家提出例如债务问题、环境问题和工程安全问题这样的疑虑，要即时增信释疑，进入到周边国家政治决策和表达的内部环境，兼顾多方利益即时改进。加强工程监管制度建设，解决当地现实困难，完善对恶意造谣中国项目政治派别的惩罚性机制，树立中国倡议的信誉和声望。 （六）强化文明和文化认同，推进中国文化“走出去” 长远来看，文化的变化会影响一个社会对于其他政治体的态度和观感，没有足够文化认同的支撑，政治体之间的合作就会变得脆弱和易于受到政治形势变动的冲击。为此，中国必须进行文化创造，创造一种既能解释自己，又让他人能够了解自己，并且自身愿意接受和参与的美丽文化。对此中国要重视国际援助、国际公共产品、国际-地区合作组织建设、国际贷款和货币互换协议这些合作形式对于构建中国软实力、树立中国文明和国家形象的作用。从长远来说，中国国家形象的树立有助于中国企业在当地竞争到更好和利润更高的国际项目。中国在开展周边公共外交和人文交流时，要把“人类命运共同体”、“海洋命运共同体”这些理念具体化，加强对当地民众负面情绪的引导，增强中国文化与价值观在当地国的接受认同度，冲抵意识形态冲突和不同文化观念对中国形象的负面影响。面对周边国家的普通民众，可以多推出彰显中国式生活吸引力和魅力的文化产品，在这些文化产品里面首先突出中国人民和当地人民都熟悉和认同的价值观念，用公共外交的方式为中国解决地缘政治问题打好民意基础。 （七）构建“南方共同市场”中国可以规划一个多边合作计划，帮助东盟成员国实现疫情后的经济复苏和社区治理。中国可以构建“南方共同市场”框架，通过将粤港澳大湾区建设为地区经济、科技、信息和物资集散中心的方式，为中国主导东南亚地区经济复苏、应对美元增发可能引发的世界性通货膨胀，提供坚实的物质和制度支持。美国在东南亚构建的轴辐体系，其意义主要体现在军事安全领域。与此对应，如果中国能构建出一种以中国为枢纽的经济合作意义上的轴辐体系，并且维持东南亚地区的和平和繁荣，美国就不太可能对中国影响力施加颠覆性的影响，中国-东盟的伙伴关系就能从基础上得到稳固。在这个经济进程中，由于地缘和地理位置的原因，粤港澳大湾区可以发挥更大的作用。中国国内需要在相应措施上做好计划和准备，加强中国西南地区和粤港澳大湾区互联互通的制度改革，进一步消除贸易壁垒和进行准则-法规层面的协调。首先让粤港澳大湾区作为枢纽单边开放，再进一步强化东盟成员国经济部门和中国各地区经济部门之间的互联互通。
参考文献：[1]仇华飞. 《国际秩序演变中的中国周边外交与中美关系》. 北京: 人民出版社, 2015.[2]李德锋：《关于中国周边外交政策组合的思考》，长春师范大学学报, 2015年7月，第7~9页.[3][9][11]祁怀高.中国周边外交研究报告（2018-2019）. 北京: 世界知识出版社, 2019.[4]《新时代的中国国防》白皮书，中国国务院新闻办公室2019年7月24日发布.
[5][7]郑永年：《中国国际命运》，杭州: 浙江人民出版社, 2011.[6]《美国在亚太地区的军力报告》.海口.中国南海研究院.2020.[8]中华人民共和国驻东盟使团经济商务处: http://asean.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202101/20210103033653.shtml.[10]石源华：《新中国周边外交史研究（1949-2019）》，北京：世界知识出版社，2019.8,第307页.[12]资料来源: Pew Research Center，并经笔者整理和计算而成.[13]Laura Silver, Kat Devlin and Christine Huang. “China’s Economic Growth Mostly Welcomed in Emerging Markets, but Neighbors Wary of Its Influence”. Pew Research Center.December 5, 2019. https://www.pewresearch.org/global/2019/12/05/chinas-economic-growth-mostly-welcomed-in-emerging-markets-but-neighbors-wary-of-its-influence/.[14]Jacob Poushter and Caldwell Bishop.“People in the Philippines Still Favor U.S. Over China, but Gap Is Narrowing”. Pew Research Center..September 21, 2017https://www.pewresearch.org/global/2017/09/21/people-in-the-philippines-still-favor-u-s-over-china-but-gap-is-narrowing/.[15]ZackCooper (@zackcooper), “There’s some must read polling data for Asia watchers,”Twitter, January 20, 2020, www.threadreaderapp.com/thread/1219341177943732226.html.[16]Laura Silver.“How people in Asia-Pacific view China”. Pew Research Center. October 16, 2017. https://www.pewresearch.org/fact-tank/2017/10/16/how-people-in-asia-pacific-view-china/.[17] Scott Harold et al., The Thickening Web of Asian Security Cooperation: Deepening Defense Ties Among U.S. Allies and Partners in the Indo-Pacific (Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2019), www.rand.org/pubs/research_reports/RR3125.html.[18]杨洁勉：《中国特色大国外交和话语权的使命与挑战》，《国际问题研究》2016年第5期，第18~30页，137~138页.[19]郑永年：《通往大国之路:中国与世界秩序的重塑》. 北京: 东方出版社, 2011. 第177~191页.[20]郑永年：《亚洲新秩序》，广州：广东人民出版社，2018年，第83页.[21]祁怀高.《中国与“一带一路”沿线支点国家发展战略对接研究》. 北京: 世界知识出版社, 2019.

★ 本文系IPP独家稿件。

★ 作者：高文博，华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师。

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