邢佳颖：澜湄合作机制的发展与挑战

澜沧江—湄公河合作项目已成为中国与东盟合作共赢的新典范。（图源：网络）

一、导语
今年是中国与东盟建立对话伙伴关系的第三十年，也是澜湄合作机制建立的第五年。2014年11月13日，李克强总理在第17次中国—东盟（10+1）领导人会议上，提出建立澜沧江—湄公河对话合作机制。[1]2016年3月23日，中国与湄公河五国在海南省举行首次领导人会议并通过《三亚宣言》，澜沧江—湄公河合作（Lancang-Mekong Cooperation, LMC；下称“澜湄合作”或“LMC”）这一新型次区域合作机制正式启动。[2]对比中国在东亚地区所主导的其他多边机制和倡议，澜湄合作机制受到较少的关注。其一是澜湄合作机制建立时间晚，尚处于发展阶段；其二是澜湄合作机制仅限于中国和其他五个湄公河国家，而这些东南亚国家通常不被视为世界政治的主要参与者。经过五年的发展，澜湄合作机制已然成为次区域最具活力的新型合作机制之一[3]，不仅促进了中国与湄公河五国在政治、经济、文化等领域的交往，也为中国与东盟的合作注入新的动力。作为一项新型的次区域制度性安排，澜湄合作机制因何诞生？在中国的区域合作和周边外交中发挥什么作用？在新的“金色5年”将面临怎样的挑战？本文将试图回答这三个问题。

二、驱动澜湄合作机制建立的因素
湄公河[4]流经中国、老挝、缅甸、泰国、柬埔寨和越南六个国家，将我国与中南半岛的五个东南亚国家连接起来。在澜湄合作机制建立之前，湄公河流域的合作和区域一体化显示出较强的活力。中国位处湄公河上游，自20世纪90年代加入大湄公河次区域经济合作（Great Mekong Subregional Economic Cooperation, GMS）机制，与下游国家共同推进次区域经济合作。经过二十多年的发展，湄公河流域经济增长乏力、中国与下游五国综合实力发生变化、安全和战略环境日益复杂，已成为制约次区域合作深化的因素。[5]第一，在GMS机制下，澜沧江—湄公河地区经济合作取得了一定的发展，但如何进一步提高经济合作水平的问题也日益突出。首先，澜湄国家均为发展中国家，产业结构相似，依赖丰富的自然资源和廉价劳动力。这些因素使得澜湄国家在国际分工中更具竞争性而非互补性。其次，随着改革开放的深化，中国在2010年超过日本成为世界第二大经济体和亚洲第一大经济体，与其他湄公河国家的经济差距迅速拉大。[6]与中国相比，该地区其他国家（特别是老挝和柬埔寨）国内市场狭小、消费水平和层次较低，难以吸引其他成员国的产品，阻碍次区域有效分工的形成。同时，随着中国“走出去”战略的深入推进和“一带一路”项目的展开，中国希望在区域合作和周边关系中发挥引导作用，掌握地区的倡导权和规则的制定权。作为21世纪海上丝绸之路的重要节点，湄公河流域关系到中国在东南亚地区的经济和战略利益。建立和发展新型次区域合作机制，有利于促进以澜沧江—湄公河为主轴的次区域发展，扩大中国在东南亚地区的影响力，进一步推动东南亚的区域一体化。第二，水资源关系民生与发展。贯穿六国的湄公河势必成为沿岸国家的安全、经济和战略问题的重点。湄公河对我国淡水资源的供应和城市发展至关重要。虽然我国拥有全世界19%的人口，淡水资源供应量仅占世界的6%。湄公河下游国家有2.38亿人口[7]， 2016 年的年均人口增长率为 1.04%[8]，其农业和渔业发展也主要依赖湄公河。长期以来，下游国家对中国在上游建设大坝和引水设施存有疑虑，抱怨中国的大坝（已建或在建）减少了流入下游国家的水量，对旱涝灾害、环境破坏、政治操控等方面的担忧阻碍了彼此间的互信。[9]此外，一些域外国家不断将水资源的利用和开发问题政治化，加剧了中国与下游国家的紧张关系，也使湄公河问题日益国际化。因此，水资源的开发和利用成为中国与湄公河国家深化合作所面临的主要问题。[10]然而，该流域尚未建立由六国共同主导的平等对话与合作机制，将水资源纳入主要合作框架。湄公河委员会（Mekong River Commission，MRC）虽然一直强调并致力于该地区的水资源治理，但它仅由四个下游国家组成。其政策和规划更多的是在维护下游国家的利益，不能在一定程度上保护中缅两国的利益。[11]受美国和日本主导的GMS机制主要以经济为合作领域，并没有将水资源管理列入合作框架。在此背景下，如何推进水资源跨境治理、保障水资源开发安全、增进政治互信，成为LMC机制诞生的又一驱动力。水资源由此成为LMC机制的五个优先合作方向之一。第三，湄公河流域的安全、稳定和可持续发展成为新的争论趋势。中国与湄公河国家在水资源保护和利用方面的分歧是湄公河流域冲突的主要根源。澜湄国家的冲突与合作因水而生，而该地区面临的新挑战和新机遇已经超越水问题本身。自21世纪以来，澜湄国家面临的气候变化、生态环境、跨国犯罪、恐怖主义等非传统安全问题，使得湄公河流域的跨境治理与合作变得更加紧迫和具有挑战性。湄公河流域亟需建立一个“澜湄六国共同主导、涵盖领域广泛、合作水平和层次高”的多边机制，以突破发展瓶颈和应对新的挑战。在此背景下，LMC机制应运而生。三、在中国周边外交中的作用
亚太地区是全球经济最具活力的地区之一。东南亚位处这一地区的中心，而中南半岛是中国通往印度洋的重要通道。湄公河国家因其重要的地理位置，成为中国新型周边关系的重点外交对象，也是次区域能否和平、稳定和共同繁荣发展的“短板”国家。LMC机制是中国参与次区域合作的重要尝试。与该地区其他次区域合作机制相比，它“合作层次更高、领域更广、机制更完善、项目更接地气”。[12]首先，LMC机制开启了澜湄水资源合作的新篇章。在LMC机制下，六国在水资源合作领域的对话与协调有了更平等的平台和更完善的制度保障。自LMC机制建立以来，中国积极推动水资源领域的合作，包括成立水资源合作联合工作组、成立水资源合作中心、制定《澜湄水资源合作五年计划（2018—2022）》等；水资源合作领域广泛且新颖，涵盖绿色发展、应对气候变化、水利产能、饮水和灌溉工程、可再生资源开发等。[13]湄公河相关数据的公布公开，一直是沿岸国家所关注的重点，也是摩擦和冲突的焦点。2019年雨季，湄公河下游严重缺水并创历史新低，再次引起各方关注。2020年4月，美国研究公司Eyes on Earths发布的一项报告认为，中国修建的大坝阻挡了流入下游的水流，导致下游流域的严重干旱。[14]这份报告后来成为美国官员指责中国“操纵”湄公河流量的证据。面对来自域内外的双重外交压力，中国政府积极回应，启动了“澜沧江—湄公河水资源合作信息共享平台”（Lancang-Mekong Water Resources Cooperation Information Sharing Platform, LMWRC），与湄公河国家共享水资源数据、信息、知识、经验和技术等。[15]澜湄国家在水资源上的合作，已不再是“是否”的问题，而是“如何”的问题。从“有限的合作”（limited cooperation）到“充分的参与”（full participation），LMC机制已成为中国参与湄公河水资源管理的主要平台。[16]其次，在LMC机制下，中国在湄公河次区域的国际开发合作和区域性公共产品的供给方面发挥主导作用。对比其他的多边合作机制，LMC机制因其规模、价值理念、地理位置等优势，在公共产品属性上更具优势。[17]借助中国贷款，湄公河国家开展了公路、机场、电站电网、产业园区等40多个重大基建项目[18]，促进了区域的互联互通。中方设立的澜湄合作专项基金开展了500多个惠民项目，涵盖农业、卫生、减贫、环境等领域。[19]中国通过贸易、投资、援助、技术转移等方式带动湄公河国家的经济发展，有助于缩小湄公河国家与其他东盟国家的发展差距。澜湄合作因水而生，也超越水资源合作本身而外溢到其他领域。与以经济合作为主的GMS机制不同，LMC机制制定了“3+5合作框架”，涵盖政治安全、经济和可持续发展、社会人文等多个合作领域，旨在促进沿岸各国经济社会发展，推进东盟共同体建设、区域一体化进程，促进地区和平与繁荣。[20]再次，LMC机制已成为深化次区域合作的催化剂，使澜湄国家的关系更加密切。在经贸领域，中国继续扩大与湄公河国家的贸易，提高对湄公河国家的投资。2021年上半年中国与湄公河国家的贸易总额（1922.2亿美元），接近2016年全年中国与湄公河国家的进出口总额（1934.73亿美元），占中国对东盟贸易总额的46.8%。[21]投资存量从2016年的240.06亿美元（占中国对东盟投资存量的33.5%），增加至2019年的331.01亿美元（占中国对东盟投资存量的30.1%）。[22]在人文交流领域，澜湄国家的人员往来规模不断扩大。中国赴湄公河国家旅游人数从2016年的1307.7万次增加至2019年的2164.9万次。[23]疫情尚未爆发前，入境中国旅游人数达1.45亿次；除老挝和柬埔寨外，其他三个湄公河国家都是中国的主要国际客源市场。[24]LMC机制下的人文交流，能够促进澜湄国家“民心相通”，增强六国民众的“澜湄认同感”。综上，澜湄合作机制在中国的新型周边外交中具有以下三个积极作用：一是在维护领土内水资源自由开发和使用权的同时，通过对话、协调与合作，缩小中国与周边国家在跨境河流治理上的分歧；缓和中国与湄公河国家之间的紧张局势，增进政治互信，促进次区域的政治稳定。二是在澜湄合作机制下，中国积极发挥领导作用，在基础设施建设、贸易、投资、通信等领域推动区域互联互通，为周边国家提供涵盖多个领域的公共产品。三是在澜湄合作机制下的次区域合作，不仅有助于湄公河国家自身发展，也有助于缩小与其他东盟国家的差距，以小齿轮带动大转盘的方式，推动中国与东盟国家的合作以及区域主义的发展。四、新“金色5年”面临的挑战
经过五年的发展，澜湄合作机制在促进地区经济繁荣、政治稳定、文化交流等方面取得了重大成就。开启新的“金色五年”，澜湄合作机制仍将面临内外部压力。从内部看，水资源跨境治理、利益多元化、对华态度、政治稳定性等仍然是影响澜湄合作进一步深化的重要因素。从外部看，域外国家的参与和竞争使湄公河国家有了更多的选择，使得各国对外政策充满不确定性，一定程度上降低了湄公河国家对中国的依赖程度和合作意愿。首先，水域开发和大坝建设在世界范围内经常引起争议，湄公河地区也不例外。在LMC机制的推动下，湄公河的跨境开发和治理有了更多的制度和政策保障。水资源具有极高的经济、政治和战略价值，其复杂性在未来很长一段时间内仍将影响澜湄国家间的关系。随着湄公河国家的人口增长和经济发展，对水供应和水电能源的需求也会上升。由于地理位置、经济水平、发展政策等方面的差异，沿岸国家在水资源开发保护方面也存在分歧。例如，位处中上游的老挝致力于水电开发和蓄水能力，而位处下游的泰国和越南更关注农业灌溉，柬埔寨则强调洞里萨湖渔业的维护。需要指出的是，水资源的开发利用不只是利益的博弈和妥协，更需要科学和技术的指导，六国应共同分担可持续利用和跨境管理的责任。为了重获信任，LMC机制需要通过负责任的对话并且加强合规（compliance）和合作（collaboration），以保证开发利用问题的非政治化[25]；同时，各相关利益者更需寻求问题的解决方法，关注湄公河未来的发展，而不是仅仅谈论问题所在。其次，沿岸国家虽然普遍表示欢迎澜湄合作，但对中国日益增长的影响力仍存疑虑和担忧。目前，缅甸、老挝和柬埔寨与中国的关系相对比较友好。泰国作为湄公河下游流域最发达的国家，在湄公河流域占有一定主导力量，且为美国在东南亚的重要盟友。重返亚太后，美国在《2021年战略竞争法案》（Strategic Competition Act of 2021）中提出要加强与泰国的军事同盟关系。泰国副总理兼外交部长Don Pramudvinai表示欢迎美国在东南亚地区的参与，包括“重建更好世界”（Build Back Better World，B3W）倡议和气候变化议程。另外，南海问题仍将是中国和东盟国家面临的重要战略考验，也是中越关系的不稳定因素。因南海问题，越南民众对中国存有一定的偏见。根据新加坡智库尤索夫伊萨东南亚研究所最新报告，大部分越南民众对中国的信任度低。[26]此外，湄公河国家的内政稳定性也会影响中国在该地区的参与，是澜湄合作项目能否顺利、稳定、长期展开的重要因素。例如，2021年初，缅甸政局动荡，西方媒体诋毁中国为缅甸军方提供支持，引发了缅甸民众对中国的猜疑和恐惧，导致了多家在缅中企遭遇打砸抢伤。此外，泰国在疫情期间爆发多起大规模反政府示威活动。中泰合作项目因规模大、投入多、周期长、利益群体诉求不同，很容易成为国内政治斗争的目标。随着美中竞争日益激烈，湄公河流域已成为双方在东南亚争夺地区影响力和主导权的前沿阵地。特朗普执政后期，利用疫情加大对华施压，加强与中国在经贸、科技、地缘政治、意识形态等领域的竞争。[27]从拜登政府上台以来的对华态度和政策来看，战略竞争仍然是美国对华政策的核心。美国意欲与中国展开全面性战略竞争，促使华盛顿方面加大在东南亚次区域的参与力度，而中小国家和组织的战略政策选择将使地区秩序的重构充满不确定性[28]。2020年9月11日，美国与湄公河下游五国开启新的多边合作框架，宣布建立新的“湄公河—美国伙伴关系”（Mekong-US Partership），并承诺提供至少1.53亿美元给下游国家。[29]拜登上台后，延续了特朗普时期在湄公河流域建立的多边机制。2021年7月中旬，美国国务卿布林肯向东南亚各国外长表示，美国支持在湄公河—美国伙伴关系框架下建立一个“自由和开放的湄公河地区”（free and open Mekong region）。[30]美国将外交重点转向东南亚的举措，为东南亚国家在各个领域的对外交往提供了更多选择的余地，也为东南亚国家抗衡中国提供了筹码，打破了原有的地区秩序，加剧了中美在该地区的地缘政治博弈，一定程度上与澜湄国家加强合作的意愿相冲突。除美国外，日本、印度、欧洲国家、域内国家和组织长期以来都在积极参与澜沧江—湄公河次区域的开发合作，这在一定程度上减少了湄公河国家与中国的合作需求。比如，日本自2009年起将“日湄合作”机制化，通过援助、贸易、投资的开发模式，一步步加强与湄公河五国的合作和伙伴关系。[31]此外，还有印度所主导的“湄公河—恒河合作倡议”、湄公河—韩国合作框架下的合作专项基金、东盟主导的“东盟—湄公河流域开发合作”等。随着各方参与力度不断提高，LMC机制在湄公河次区域的合作与发展中面临更加复杂的战略环境和更加激烈的竞争。如何平衡不同国家主导的多边机制的力量，与其他现有的多边机制形成互补、相互合作、相互促进的关系；如何超越以国家中心的地缘政治视角，与次区域内外的国际组织加强对话与合作，更好地应对湄公河流域的各种议题，共同推动次区域发展，是澜湄国家开启新“金色五年”面临的又一挑战。五、结语
经过五年的发展，澜沧江—湄公河合作项目已成为中国与东盟合作共赢的新典范。分析回顾澜湄合作机制的发展与挑战，对中国周边外交的发展具有积极意义。作为首个只包含所有沿岸国家，而不纳入其他非沿岸国家的多边机制，澜湄合作机制可以在很大程度上减少间接利益相关者的干扰，促进各利益相关者之间的对话和协调，进一步提高中国与湄公河国家的互信程度；以小齿轮带动大转盘的方式，促进中国与东盟国家的友好关系，推动次区域合作和一体化的发展。能否克服上述矛盾与障碍，关系到澜湄国家合作的深化，也关系到次区域的安全、稳定、繁荣和可持续发展。在当前国际形势日益复杂的背景下，中国应积极推进澜湄合作机制的发展，使之成为一个“高阶的”次区域主义[32]；更应继续践行“亚洲安全观”，以服务于“一带一路”倡议和周边国家命运共同体的愿景。[33]

参考文献：

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[2]澜沧江-湄公河合作网站. 澜沧江－湄公河合作首次领导人会议三亚宣言[EB/OL]. [2016-3-23]. http://www.lmcchina.org/2016-03/23/content_41447218.htm.[3]中国日报. 开启澜湄合作新的“金色5年”[EB/OL]. [2021-6-9]. http://cn.chinadaily.com.cn/a/202106/09/WS60c01bafa3101e7ce975406b.html[4]长达4350公里的湄公河发源于中国唐古拉山的东北坡，在中国境内被称为“澜沧江”，出境后的河段被称为“湄公河”。[5]卢光盛、金珍：《“澜湄合作机制”建设：原因、困难与路径？》，载《战略决策研究》2016年第3期，第30~32页。[6]中国人均GDP自2010年超越泰国，成为湄公河次区域人均GDP最高的国家。2016年，中国人均GDP超越湄公河国家（除泰国外）人均GPD的总和。参见：GDP per capita(current US$) - China, Lao PDR, Myanmar, Cambodia, Vietnam, Thailand. https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD?end=2020&locations=CN-LA-MM-KH-VN-TH&start=1960[7]Population, total - Vietnam, Cambodia, Lao PDR, Myanmar, Thailand, World Bank. https://data.worldbank.org/indicator/SP.POP.TOTL?end=2016&locations=VN-KH-LA-MM-TH&start=2016&view=bar[8]Population growth (annual %) - Cambodia, Lao PDR, Myanmar, Thailand, Vietnam,World Bank, .https://data.worldbank.org/indicator/SP.POP.GROW?end=2016&locations=KH-LA-MM-TH-VN&start=2010[9]例如，2010年湄公河下游国家遭遇严重干旱时，不少媒体大肆宣传“中国大坝威胁”（Chinese Dam Threats），指责上游大坝阻挡水流进入下游流域，给中国带来了负面影响和外交压力。[10]张锡镇：《中国参与大湄公河次区域合作的进展、障碍与出路》，载《南洋问题研究》2007年第3 期，第5 页。[11]湄公河委员会多次邀请中国加入该组织，但是中国始终没有加入。其中的利弊可参见，卢光盛：《中国加入湄公河委员会，利弊如何》，载《世界知识》2012年第8期，第30~33页。[12]郭延军. 澜湄领导人会议助推中国—东盟合作迈上新台阶[EB/OL]. [2016-3-24]. http://www.chinadaily.com.cn/hqgj/2016-03/24/content_24075609.htm.[13]澜湄水资源合作中心. 澜湄水资源合作五年行动计划（2018-2022）[EB/OL]. [2018-12-3]. http://cn.lmcwater.org.cn/cooperative_achievements/important_documents/files/202007/t20200711_162053.html.[14]参见：Monitoring Quantity of Water Flowing Through the Upper Mekong Basin Under Natural (Unimpeded) Conditions, Eyes on Earth, 2020.04.10. https://www.eyesonearth.org/reports[15]刘诗平. 六国合作！澜湄水资源合作信息共享平台网站开通[EB/OL]. [2020-11-30]. http://www.xinhuanet.com/2020-11/30/c_1126804871.htm.[16]Hongzhou Zhang and Mingjiang Li, ed., China and Transboundary Water Politics in Asia, Routledge, 2018, p.72-86.[17]黄河、杨海燕：《区域性公共产品与澜湄合作机制》，载《深圳大学学报（人文社会科学版）》2017年第1期，第132~133页。[18] 中国外交部. 2021年3月23日外交部发言人华春莹主持例行记者会[EB/OL]. [2021-3-23]. https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1863436.shtml)[19]同上。[20]关于澜湄合作，澜沧江—湄公河合作网站. http://www.lmcchina.org/node_1009503.html.[21]根据中国海关总署数据计算得出。数据来源：《（2）2016年12月进出口商品国别（地区）总值表（美元值）》，中国海关总署. http://www.customs.gov.cn/customs/302249/302274/302277/302276/632008/index.html；《（2）2021年6月进出口商品国别（地区）总值表（美元值）》，中国海关总署. http://www.customs.gov.cn//customs/302249/zfxxgk/2799825/302274/302277/302276/3769573/index.html.[22]根据《2019年度中国对外直接投资统计公报》（中国商务出版社）计算得出。数据来源：http://images.mofcom.gov.cn/hzs/202010/20201029172027652.pdf，2020年9月第1版。[23] “ASEAN Statistical Yearbook 2020”, ASEAN Secretariat, p.167, 169,171,174,175. https://www.aseanstats.org/wp-content/uploads/2020/12/ASYB_2020.pdf[24]中国文化和旅游部. 2019年旅游市场基本情况[EB/OL]. [2020-3-10]. https://www.mct.gov.cn/whzx/whyw/202003/t20200310_851786.htm.[25] Richard Grünwald: How China’s cooperation with Mekong countries can overcome a trust deficit, South China Morning Post, July 28, 2021.https://www.scmp.com/week-asia/opinion/article/3142712/how-chinas-cooperation-mekong-countries-can-overcome-trust[26] Seah,S. et al., The State of Southeast Asia: 2021 (Singapore:ISEAS-Yusof IshakInstitute,2021), pp.42. https://www.iseas.edu.sg/wp-content/uploads/2021/01/The-State-of-SEA-2021-v2.pdf[27]赵明昊：《新冠肺炎疫情与美国对华战略竞争的深化》，载《美国研究》2020年第4期，第22~43页。[28]张洁：《东盟中心主义重构与中国—东盟关系发展》，载《国际问题研究》2021年第3期，第122~123页。[29] Phuong Nguyen, “U.S. to give $153 million to Mekong countries for collaborative projects”, Reuters, September 11, 2020.https://www.reuters.com/article/uk-asean-summit-mekong-usa-idUKKBN26221M[30] Park Chan Thul and James Pearson, Chinese hackers stole Mekong data from Cambodian foreign ministry – sources, Reuters, July 22, 2021.https://www.reuters.com/world/asia-pacific/chinese-hackers-stole-mekong-river-data-cambodian-ministry-sources-2021-07-22/[31]参见：常思纯：《日本为何积极介入湄公河地区》，载《世界知识》2018年第21期。http://ijs.cass.cn/xsyj/xslw/rbwj/201810/t20181024_4731155.shtml[32]卢光盛、别孟婕：《澜湄合作机制：一个“高阶的”次区域注意》，载《亚太经济》2017年第2期，第43~49页。[33] Xing,Wei. "Lancang-Mekong River cooperation and trans-boundary water governance: A Chinese perspective." China Quarterly of International Strategic Studies 3, no. 03 (2017): 377-393. p.377

★ 本文系IPP独家稿件。

★ 作者：邢佳颖，华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师。

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