蔡昉：人口转变新阶段及其经济挑战

蔡昉 中国社科院原副院长、央行货币政策委员会委员（资料图）

来源：财经网《财经智库》

在人口达峰及转负之际，经济增长面临巨大冲击威胁，保持合理增速区间成为一个惊险的跳跃，是值得中国高度重视的经验。应对供需两侧挑战特别是需求收缩挑战，一个紧迫任务是加大再分配力度，构建覆盖全体居民和全生命周期的社会共济、社会保护和社会福利体系。

中国经济增长正处于一个跨越中等收入阶段的关键时期，面对一系列严峻挑战。一方面，中国经济正处于新起点，预期在未来15年里将以年平均5%左右的增长速度，实现“十四五”期末进入高收入国家行列以及2035年成为中等发达国家的目标。另一方面，中国的人口转变进入一个新阶段，人口接近零增长，老龄化进入更高阶段，保持经济增长在合理区间，受到供给和需求两侧制约，难度显著加大。

这些挑战在2022年将凸显出来。应对挑战、实现目标要求把深化供给侧结构性改革同实施扩大内需战略有机结合，在高质量发展中促进全体人民共同富裕。

人口峰值、老龄社会与惊险的跳跃

影响中国经济长期增长的最突出因素是人口，随着人口增长减速和老龄化水平提高，经济增长将遭遇一波未平一波又起的挑战。中国人口自然增长从1987年后一直处于减速过程，2016年之后更是每年创新低，2021年已降至只有0.34‰，接近于零增长（图1），意味着中国即将进入人口负增长时代。

与此相伴的是老龄化加深。根据国际上的定义，早在2000年，随着65岁及以上人口占比（即老龄化率）达到7%，中国即已进入老龄化社会（aging society）。2013年15岁-64岁劳动年龄人口达到峰值，随后以加速度绝对减少：每年分别从万、十万、百万到千万的量级减少。2021年老龄化率进一步提高到14.2%，进入到老龄社会（aged society）。

在老龄化过程中，劳动年龄人口峰值和负增长对经济的冲击，主要表现在供给侧，即劳动力短缺、人力资本改善减速、资本回报率下降和资源重新配置空间缩小，导致潜在增长率下降。2012年-2019年期间，随着GDP潜在增长率从年均7.5%降低到5.9%，实际增长率从7.9%降低到5.9%。

总人口峰值和负增长以及更深度的老龄化，还将从需求侧特别是消费方面对经济造成冲击。在中国经济仍处在高速增长期间的2005年-2012年，由于人均消费水平增速较快，年均高达9.7%，人口虽然只有0.6%的年均增长率，消费总规模的年均增长率仍高达11.2%。2012年-2019年期间，经济减速导致人均消费水平增速放慢，年平均为6.4%，虽然人口仍然保持增长（年均0.5%），消费总规模增长率也放慢了，年均只有8.6%。一旦人口增长率转负，消费总量必然受到更大的冲击。

从国际经验看，人口峰值通常会产生一个瞬间冲击，保持经济增速成为一个惊险的跳跃。2020年世界上有28个国家人口增长为负或接近零，分属三种类型。类型一是少数陷入极度经济困难的国家，人口和经济增长呈相互制约的恶性循环。类型二以前苏联东欧国家为代表，在20世纪90年代初遭遇转型冲击之后，人口增长停滞甚至负增长成为常态。类型三是若干高收入市场经济国家。从人口转变阶段来看，实际上很多高收入国家都进入人口负自然增长，但是，较少移民的日本、移民受阻的新加坡，以及经济表现欠佳的欧洲国家，承受过最严重的实际人口负增长冲击。

下面以两组国家作为代表，观察人口负增长的经济冲击特点。

第一组为“中欧和波罗的海国家”，这些加入欧盟的前苏联东欧国家的经验表明，人口增长停滞与差劲的经济表现如影随形。2019年这些国家人均GDP平均为16347美元，相当于欧盟平均水平的46.6%和中等偏上收入国家平均水平的1.71倍，介于高收入国家与中等偏上收入国家之间的发展阶段。由于在转轨之后人口经常性处于负增长，1990年-2020年期间人口增长率为-0.27%（欧盟平均为0.21%，中等偏上收入国家平均为0.85%），经济增长并不强劲，GDP年均增长率仅为2.49%，虽然高于1.44%的欧盟平均水平，却显著低于中等偏上收入国家4.93%的平均水平。

第二组为日本、新加坡、意大利和希腊四个高收入国家，显示出人口增长的首次转负，无一不与严重的经济衰退同时发生（图2）。日本人口进入负增长发生在2009年，当年GDP增长率为-5.7%，新加坡在2020年，当年GDP增长率为-5.4%，意大利在2015年，当年GDP增长率为0.78%，希腊在2011年，当年GDP增长率为-10.2%。这些国家同时具有消费乏力、投资不足和政府高负债等特征。

应对挑战：从供给侧到需求侧

在人口达峰及转负之际，经济增长面临巨大冲击威胁，保持合理增速区间成为一个惊险的跳跃，是值得中国高度重视的经验。

2013年中央做出增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的判断，主要揭示了供给侧的挑战。2021年12月召开的中央经济工作会议，对经济形势做出需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力的新判断。鉴于人口转变新阶段及其对经济增长影响的性质，中国经济面临如下新的挑战。如何妥善应对这些挑战，决定中国经济能否完成面临的惊险跳跃，既关乎2022年中国经济表现，也关乎“十四五”规划和2035年远景目标的顺利实现。

首先，经济增长供给驱动因素与需求拉动因素的匹配。经济增长既靠体现为要素投入和配置（生产率）的供给因素驱动，也靠表现为出口、投资和消费的需求因素拉动。在劳动年龄人口减少、人口红利迅速消失的情况下，2012年以来中国经济增速趋于下行。迄今为止，实际增长率符合潜在增长率，意味着尚未遭遇实质性的需求制约。然而，更深度的老龄化和人口负增长将带来需求侧冲击，“三驾马车”特别是居民消费将愈益成为经济增长的瓶颈因素。如何有效扩大内需以满足合理增速的要求，成为今后的常态性挑战。

其次，宏观经济需求因素的结构转换。在不同发展阶段，拉动经济的需求因素不尽相同，并且供给因素与需求因素之间也相互转化。随着制造业比较优势弱化和GDP增速放缓，出口和投资拉动为主的增长模式不可持续，亟待转向更加依靠居民消费拉动的模式。与此同时，老龄化和人口峰值又对消费增长造成冲击。一般来说，人口总量停滞和减少以及老龄化，都产生抑制居民消费的效应，并且这两个人口变化趋势不可逆转。然而，收入分配格局是可以改变的。加快提高居民收入、改善收入分配和提高基本公共服务水平与均等化程度，有助于稳定和扩大居民消费。

最后，经济复苏措施与长期增长政策的相互适应。在应对新冠肺炎疫情及其冲击中，中国采取了“保民生”和“保市场主体”并重的政策措施，在全球率先实现经济复苏，既稳定了居民收入和消费的增长，也避免了欧美国家供给复苏滞后于消费需求造成通货膨胀的局面。但是，在应对周期性危机与保持长期经济增长之间，还需要处理一些重要的关系。

一般来说，短期刺激政策总会产生延时影响，需要后期进行消化，消化的难度以及所需时间，通常由危机的原因和采用手段的性质决定。危机过后，冲击因素仍可能影响经济增长的长期趋势，有时导致趋势性的挑战提前发生。着眼于短期冲击与长期增长关系的“磁滞效应”（hysteresis）表明，危机或者改变今后潜在增长率，或者改变实际增长率与潜在增长率的契合程度（Cerra et al., 2020）。中国疫情后复苏恰遇人口的新变化，要求旨在促进复苏的宏观经济政策与长期应对措施实现有效衔接。

应对挑战的“瓦格纳加速期”

从中国所处的发展阶段着眼，应对供需两侧挑战特别是需求收缩挑战，一个紧迫任务是加大再分配力度，构建覆盖全体居民和全生命周期的社会共济、社会保护和社会福利体系。

19世纪德国经济学家阿道夫·瓦格纳（Adolf Wagner）发现，随着经济发展水平提高，对公共保护、规制和反垄断、执行契约和法规的要求增强，对收入弹性高的文化、教育和福利等公共品的需求也相应扩大，政府支出趋于逐渐扩大。这种现象被称为“瓦格纳法则”，是一个具有普遍性的特征化事实。最新的跨国数据表明，在特定的发展时点上，政府公共品特别是基本公共服务的支出会产生一个加速提高。

从图3显示的人均GDP（横坐标）与政府支出占GDP比重（纵坐标）关系可见，随着国家从低收入阶段起步、跨越中等偏下收入和中等偏上收入，到初步进入高收入等阶段的过程中，瓦格纳法则以众数规律的形式呈现出来。

其中，在人均GDP从10000美元到25000美元这个区间上，政府支出比重的提高最为显著，平均而言从26%提高到37%。政府支出比重的这一增长，主要反映为社会福利水平的提高，可以把这个福利水平加快提高的区间称为“瓦格纳加速期”。

从20世纪40年代到战后一段时期欧美经济史看，人口增长停滞及其带来的需求侧冲击，往往成为加快福利国家建设的催化器，分别通过实施罗斯福新政和“伟大社会”计划（美国）、“贝弗里奇计划”（英国）和福利国家建设（瑞典），催生了“婴儿潮”，改善了收入分配，形成庞大的中产阶级，促成了一个高速增长时期。

应对疫情复苏的短期挑战和老龄化及“长期停滞”的长期挑战，很多高收入国家再次强调政府扩大支出，加大对育儿、教育、家庭收入等方面的支持（美国），从教育、住房、收入分配等领域推动“重建中产阶级”的“新型资本主义”（日本），实施包括社区建设和改善健康等内容的“升级战略”（英国），改革财政支出规则，推动实施包括绿色新政、数字转型和加强卫生医疗体系建设等内容的复兴计划（欧盟）。

根据世界银行2020年数字并按照不变价和汇率推算，2021年中国人均GDP已经达到11267美元，预计到2035年将达到23000美元，即今后十余年中国恰好处在瓦格纳加速期。从促进共同富裕、积极应对人口老龄化、形成“双循环”新发展格局、经济增长保持在合理区间等任务出发，需要加大再分配力度，提高政府基本公共服务水平和均等化程度。这同时也是应对短期和长期需求的收缩态势，通过加强社会保护的福利体系建设，助力中国经济实现惊险跳跃的重要举措。

赢得报酬递增的改革红利

充分利用瓦格纳加速期，加快覆盖全民和全生命周期的社会福利体系建设，涉及到初次分配、再分配和第三次分配三个领域的诸多改革。由于中国面对的新挑战是老龄化和人口峰值带来的需求侧冲击，因此，分好蛋糕是进一步做大蛋糕的重要保障。也就是说，通过相关的改革可以带来可观的改革红利，表现为潜在增长率的提高以及内需对经济增长支撑能力的增强。

初次分配领域改革的重点在于完善产品和要素市场，提高资源配置效率和各要素所有者的激励。例如，以户籍制度改革为重点推进城镇化，一方面，可以通过大幅度增加城镇户籍人口，提高基本公共服务整体水平和均等化程度，显著扩大居民消费；另一方面，可以通过增加非农产业劳动力供给，改善资源配置效率，提高潜在增长率。鉴于这项改革可以获得真金白银改革红利的性质，做好改革的收益分享和成本分担顶层设计，有助于促进改革的激励相容，使城镇化真正成为农民工市民化的过程。

再分配领域的改革任务是双重的。一方面，合理利用税收和转移支付手段，提高居民收入和劳动报酬占比，有效调节收入分配，立足于在2035年之前把收入基尼系数降低到0.4以下。另一方面，围绕着“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的任务，完善基本公共服务供给体系，提升保障水平和均等化程度。这样，在提高居民收入和消除消费后顾之忧的基础上，扩大消费需求，促进需求结构的合理化和可持续性。

第三次分配领域改革的关键是形成人人向善、乐于扶贫济困的制度条件和社会氛围。企业、社会组织和个人的慈善行为及志愿者行动，固然在促进共同富裕方面具有重要的补充作用，把“向善”理念融入技术创新的动力、企业经营的目标和个人行为的动机之中，还会在经济发展的主动力系统、社会正式制度安排和主流激励机制之外，形成促进共同富裕的第三途径，即通过经济学家称为“助推”（nudge）的方式，各种市场主体自觉地把社会责任具体体现为科技向善、算法向善、管理向善和创新向善的行动。