昂山素季及她领导的全国民主联盟这5年里做了什么？

从2015年11月大选到2021年2月初警车开进议会，缅甸经历了5年的文武共治时代。

作为两次大选的胜利者，缅甸名义上和部分实质上的执政者，昂山素季及她领导的全国民主联盟（简称“民盟”）这5年里做了什么，或者实际上能做哪些事？他们在多大程度上推进了缅甸社会的变革？

2018年8月28日，昂山素季在仰光大学发表讲话后离开。 图源：CFP

时间倒回2018年3月21日，在民盟执政2周年及总统换届的致辞演讲中，作为国务资政的昂山素季提出了政府的三大目标：

“其一，推进法治，提高人民社会经济水平；

其二，推进民族和解与国内和平进程；

其三，修改《宪法》，将缅甸建设成民主的联邦国家。”

这三条，都很难。

缅甸第一商务代表

2016年3月，缅甸全国民主联盟政府成立。

军方及其掌控的巩固与发展党（巩发党）掌握着国防部、内政部、边境事务部。昂山素季本人亲任外交部部长、总统府部部长。其余农业、能源、财政、外交等部门的高级官员多由民盟指派。

此前，军方根据2008年缅甸宪法限定了昂山素季出任政府首脑和国家领导人的权力，但这一约束仅用1个月的时间就被突破。 当年4月，缅甸联邦议会通过设立“国务资政”法案，昂山素季被任命为国务资政，以政府最高顾问的名义辖制各部。

这算是民盟政府上台后的第一个胜利。

昂山素季获得正式官方身份后，得以公开以政府首脑身份行使权限，开始真正的工作。

2018年11月14日，新加坡，缅甸国务资政昂山素季和美国副总统彭斯在新加坡举行双边会谈。 图源：CFP

回头看，昂山素季早期的工作亮点在外交，为缅甸的对外贸易合作、引进外国直接投资穿针引线。在这一领域，昂山素季堪称缅甸第一BP（商务代表）。比如，2016年8月，昂山素季以国务资政身份首次访华，洽谈的诸多议题中，最为重要的议题之一是重启遭到搁置的密松水电站项目。

到11月，昂山素季与日本首相安倍晋三以及外相岸田文雄会谈，见日本企业界领导，以期促进日企对缅投资。

2016年是昂山素季任职的第一个年头，缅甸外国直接投资（FDI）达到94亿美元，创历史新高。彼时，国际社会看好缅甸的投资与商业前景。

昂山素季能引进外资这一印象已植根在缅甸人的心中。一位17岁的年轻人Pyae告诉全现在，昂山素季执政5年引进了大量外资，例如缅甸的公交系统是在日本投资下搭建完善的。

另一位缅甸年轻人KOKO告诉全现在，昂山素季掌权的5年，人们生活的非常平静，这里有大量的外资，我们不需要再害怕其他的东西。

2015年11月9日，缅甸仰光，昂山素季所在民盟政党赢得缅甸大选，民众上街支持。 图源：CFP

昂山素季的身影也频繁出现在缅甸各类与国际投资相关的现场，譬如欧盟投资缅甸教育的签约现场、国内贸易博览会等诸多场合。

在落实海外投资，引进大量资金和项目后，昂山素季开始着眼于内务，譬如社会福利与公共治理事宜。为落后地区的农民与弱势群体奔走，自然进一步增加了她的支持率。

而当来自军队的资本在奔向移动通信等基础行业时，昂山素季同样将眼光投向创新经济。

2019年7月，致力于年轻人科技创新的仰光创新中心（Yangon Innovation Centre）开幕仪式在仰光省色港镇区（Seikkan）举行。国务资政昂山素季甚至亲自为其剪彩。这种国家领导人为某机构剪彩的事件在其他国家并不常见。

“创新已成为转型第四次工业革命的重点工作。”昂山素季在现场发言中指出。此前缅甸学生的机器人团队在华盛顿举行的国际机器人大赛中获得第六名的好成绩。

5年民盟执政，经济如何？

在经济领域，新政府最关键的改革是2016年10月颁布了新的《缅甸投资法》，它取代2012年《外国投资法》和2013年《缅甸公民投资法》，目的是平等对待外国和国内投资者，同时简化贸易投资程序。

政策利好配合昂山素季频繁的对外交往，确实一定程度上激活了缅甸的外资直接投资（FDI）。

据缅甸投资委官方数据显示，2017年~2018年间，新加坡、中国、泰国、日本、英国等是缅甸最大的外国投资者，主要投资领域是石油天然气、通讯业、制造业等实业或基础产业。

2018年，缅甸仰光，图片为公交车上的仰光市民。图源：CFP

新加坡是2020年投资缅甸最多的国家。据世界银行数据，新加坡是缅甸去年最大的外国投资者，占批准的总投资的34％。中国是缅甸最重要的贸易伙伴，2019年贸易额约为128亿美元，几乎是缅甸第二个邻国泰国的2倍。

截至2020年9月的财年，缅甸的外国直接投资（FDI）承诺总额为55亿美元，其中房地产和制造业分别占比为20％。

但缅甸的经济开发仍与周边国家相距甚远。在缅甸三个经济特区中，只有位于前首都仰光郊区的蒂拉瓦（Thilawa）吸引了外国投资。由于泰国、越南和柬埔寨等其他东南亚国家也建立经济特区，而缺乏基础设施的缅甸在东南亚国家中不具备太大竞争力。

缅甸国内经济问题更多，譬如国家财政税收收入很低，征收机制严重不足，银行部门的现代化管理水平尚不发达等。政府的执政能力也颇受挑战，昂山素季领导的内阁众，财政部长和商务部长在2016年曾被曝出涉嫌学历造假的丑闻。

2021年2月3日，缅甸仰光，当地工人在仰光河码头劳作。 图源：CFP

缅甸的国民经济收入数据也不亮眼。虽然昂山执掌的民盟政府人均GDP在2016年~2017年增长了6％以上，但增速仍低于缅甸本世纪初的水平。2017年，缅甸人均GDP为1300美元，属于东南亚末位，仅占老挝一半，是泰国的五分之一。

据彭博社报道称，2020年缅甸的通货膨胀率接近两位数，大宗商品价格上涨，就业市场增长乏力，外出务工的缅甸劳工从事的是“3d工作”：肮脏（dirty）、危险（dangerous）和卑鄙（despicable）。

反腐的“分水岭”

缅甸的腐败问题正是拖累经济增长的一大原因。在透明国际2020年的报告中，180个国家里，缅甸排名第137。

“腐败和金融是一个问题，该国进行的几乎所有重大交易都存在违规行为。”正如澳大利亚经济学家、昂山素季经济顾问肖恩·特内尔（Sean Turnell）所说。缅甸经济很大程度上是非正式的，大多数交易不受管制，而且没有任何法律依据以现金进行。

值得玩味的是，2018年前后，新政府明显加大了反腐力度。

2017年11月，缅甸总统吴廷觉颁布总统令，根据2013年颁布的《反腐败法》条例对缅甸反腐委员会进行彻底重组。

重组释放的信号引起外界强烈的反馈。2018年头3个月，反腐委员会收到了1700多宗有关贿赂与腐败的投诉，其中大多数指向内政部。2020年11月，全球反腐败联盟透明国际报告称，缅甸反贪委员在17个亚太国家监督腐败机构中最具公信力，该委员会强烈抵制高级别人物的腐败行为。

由于缅甸国家法律不够完善，尽管腐败案件很多，但反腐委员会却无法全部解决。

“因为投诉不符合委员会法律，反腐委员会无法对1700余宗投诉的949宗采取行动，其中479宗投诉会移交给有关的工会部门、工会级机构以及地方和州政府。”彼时反腐委员会发言人在新闻发布会上称。

而反腐政策又是国家层面的战略。2018年3月上台的总统吴温敏，在2个多月前的国际反腐败日演讲中重申，反腐败是他的内阁与法治和社会经济发展的首要任务之一。

“政府将会致力在行政、立法和司法部门保证透明度，廉正、公平和法治来消除缅甸腐败的承诺。”总统温敏说，这非常重要，这个过程也可简化普通公民对法律法规的理解，更有利于执法人员工作。这些措施都是国家层面的反腐战略。”

那时，他肯定想不到自己会在2个月后因涉嫌违反进出口法而被判刑。

民盟的困境

澳大利亚缅甸问题专家安德鲁·赛尔斯（Andrew Selth）在《民盟执政下的缅甸》报告指出，新政府面临六大挑战。

首当其冲的是，缅甸在50年来一直遭受着自私自利的军政府统治，最根本的民生问题几乎没有改善。即便2011年-2015年间，吴登盛政府采取了试探性改革，但他只选择了容易处理的部分。缅甸许多严重的政治、经济和社会问题是被忽视的。

2019年2月1日，缅甸仰光市场，印度裔的阿婆席地而坐卖东西。 图源：CFP

另一个复杂的原因是，缅甸是一个因政治、种族和民族问题而严重分裂的国家。近20个少数民族武装组织(EAG)，其中一些武装组织规模大、装备精良，甚至部分权力挑战了缅甸中央政府。由于各个少数民族武装组织相互不信任、历史积怨、互不相容的目标和零星战斗，缅甸国内的和平进程停滞不前。

其三，2008年的《缅甸宪法》赋予了缅甸军方在中央政府的重要作用。在缅甸国家议会中，有25%的席位为现役军官保留，足以看出军队在政府中心的重要角色。此外，武装部队总司令直接任命了联邦一级的三名主要部长，即内政、国防和边界事务三部。军方有效地控制了缅甸警察部队(MPF)、国家官僚机构和移民政策。

其四，新的规章制度、增加外国直接投资、国际贸易的蓬勃发展，然而，经济仍然处于困境之中。

其五，缅甸缺乏许多必要的机构，整个社会不能在良好环境中运作。比如，缅甸的法律体系存在严重缺陷，使得国内外对缅甸的信任程度极低。

其六，民盟继承了一个没有效率、垂死的官僚机构。公务员主要通过私人关系行事，而不是基于正式组织既定程序。许多人缺乏管理经验，他们在经历了数十年威权政府下的服从命令文化后，丧失主动采取行动、挑战决策甚至报告政策失误的能力。

“若无法克服，无论发生什么，武装部队仍将是缅甸权力的最终仲裁者。”安德鲁·赛尔斯悲观地认为，军政府至少在10年内不会全面向民主过渡。

这份报告写于2017年，民盟政府成立1周年之际。而后的发展似乎比他预想的要乐观些。

2015年12月2日，缅甸内比都，缅甸国防军总司令敏昂莱与昂山素季握手。 图源：CFP

2018年3月27日建军节，缅甸国防部总司令敏昂莱表示，缅甸军方满怀希望，真诚地希望国家能实现持久的和平，更希望加强国家的多党民主制度。

“我们希望建立更好的军民关系，看到更多积极的合作。当前的政治局势要求加强合作，只有这样才能克服现有的挑战。”缅甸执政党全国民主联盟发言人Myo Nyunt当日这样说。

彼时，文官政府和军方至少保持着表面的和睦。

3天后，昂山素季在新政府两周年的演讲中提到，“我坚信，只要我们能够抛开组织和特定群体的偏见，齐心协力，用善意、智慧和勇气，我们就能战胜任何挑战，无论挑战多么大、多么困难。”

2020年7月19日，昂山素季出席烈士日纪念活动，向已故的父亲表达敬意。 图源：CFP

时隔近2年，最新的消息是：由于非法进口至少10台对讲机，国务资政昂山素季可能会被判处两年至三年的监禁。

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