探寻转型振兴路径：78座资源枯竭城市的再生之路

随着城市发展和矿山资源枯竭，该段铁路线已被改造为一座小游园，成为大铜官山公园的重要一景。中新社发 CCNPS/ 过仕宁 摄

中国小康网讯 记者张玉荣 靠山吃山，终究会山穷水尽;靠煤养城，终究会煤竭城衰。一个城市对某种相对丰富的资源过分依赖，就容易导致“资源诅咒”现象。矿业对发展中国家经济发展的贡献除了中短期矿业项目所带来的“新兴都市”效应外，更多的是与矿业资源相关的经济社会问题。

我国资源型城市数量多、分布广，历史贡献巨大、现实地位突出。新中国成立以来，资源型城市累计生产原煤529亿吨、原油55亿吨、铁矿石58亿吨、木材20亿立方米，“一五”时期156个国家重点建设项目中有53个布局在资源型城市，占总投资额的近50%，为建立我国独立完整的工业体系、促进国民经济发展作出了历史性的贡献。但与此同时，这些资源型城市历史遗留问题严重，在资源枯竭叠加经济新常态下，其产业转型和可持续发展值得深刻关注。

2009年3月5日，国家发展改革委介绍，为有效应对国际金融危机，促进资源型城市可持续发展和区域经济协调发展，国务院确定了第二批32个资源枯竭城市。此前，国务院确定的第一批资源枯竭城市共12个。中央财政将给予这两批城市财力性转移支付资金支持。2013年8月20日，中华人民共和国国家发展和改革委员会令第4号对《关于编制资源枯竭城市转型规划的指导意见》等5件规范性文件进行了修改，其中包含“将分两批界定了全国44个资源枯竭城市”修改为“分三批界定了全国69个资源枯竭城市”。

69个资源枯竭城市，另加9个县级单位参照执行(大小兴安岭林区9个县级单位参照执行资源枯竭城市)。78座城，如何转型再生，摆脱对资源的依赖，让城市焕发新的生机和活力?

矛盾凸显 转型已势在必行

根据2013年国务院印发的《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》，我国资源富集地区新矛盾显现，可持续发展压力较大。资源开发与经济社会发展、生态环境保护之间不平衡、不协调的矛盾突出。

“资源枯竭城市是在我国资源型城市中问题多、困难大、负担重、最需转型援助的资源型城市。资源枯竭城市由于其生命周期的影响和路径依赖所造成的矛盾积累，在经济发展、生态环境以及社会民生等方面均存在有别于其他城市的特殊问题。”中国科学院地理科学与资源研究所经济地理与区域发展室副研究员余建辉向《小康》记者介绍，这些特殊问题主要体现在：可采资源枯竭，城市发展动力衰弱;产业结构单一，接替产业发展不足;土地塌陷问题严重，生态环境恶化;城市结构松散，空间布局混乱;财政收支不平衡，难以支持城市转型。

矛盾凸显，转型成大势所趋。据了解，从20世纪80年代起，资源枯竭型城市便开始了艰难的转型历程。中央政府从2000年起出台了一系列文件和报告，采取相应措施来改善和促进其转型发展。我国资源枯竭型城市转型以2007年《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》发布为界，此前主要依靠资源企业和资源型城市自身努力、自发进行转型。此后，各级政府积极参与、紧密合作，给予许多优惠基金、项目和其他帮助，从而进入到政府主导的综合转型阶段，经过政府主导的7年转型实践。

图为堪称“亚洲第一大露天煤矿”辽宁阜新海州露天煤矿。这是中国政府近年来关闭的最大一家资源枯竭的露天煤矿。中新社发 黄金昆 摄

2013年11月国务院印发了《全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020年)》。规划在系统总结资源枯竭城市转型经验和全面掌握资源型城市基本情况的基础上，根据资源保障能力和可持续发展能力差异，将资源型城市划分为成长型、成熟型、衰退型和再生型4种类型，分类型明确发展导向和重点任务，坚持把经济结构转型升级作为资源型城市可持续发展的主攻方向，并确定到2020年，基本完成资源枯竭城市转型任务，资源富集地区资源开发与经济社会发展、生态环境保护相协调的格局基本形成，建立健全开发秩序约束、产品价格形成、资源开发补偿、利益分配共享、接续替代产业扶持等有利于资源型城市可持续发展的长效机制。

关于政府在主导资源枯竭型城市转型中的作用，北京师范大学地理学与遥感科学学院教授吴殿廷接受《小康》记者采访谈到，资源型城市转型过程中，中央政府和以发改委为代表的政策制定部门扮演了重要的角色，他们主要从以下几方面发挥了积极的作用：不断加强和完善资源枯竭型城市转型的组织领导。如2007年发布的《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，是新中国成立以来第一次专门针对资源型城市可持续发展问题制定出台的综合性政策文件，标志着资源枯竭型城市转型试点进入全面实施阶段，最重要的是提出建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制。2008年国务院机构改革，原国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室的职责划入国家发展与改革委员会，成立东北振兴司，并设资源型城市发展处，专门推动资源型城市可持续发展工作，这在国家机关机构设置中是第一次，体现了国家对此项工作的重视。

加强资源勘探的地质工作，增加资源储量。国土资源部2004年出台《全国危机矿山接替资源找矿规划纲要(2004—2010年)》，主要目标是在有资源潜力和市场需求的老矿山周边或深部，新发现并查明一批资源储量，延长矿山服务年限。2006年国务院颁布《国务院关于加强地质工作的决定》，主要是为提高后备资源的可供程度，努力增加资源储量，开拓新的资源供应基地。

4月12日-13日，国家发展改革委振兴司副司长童章舜带队到山东淄博调研。

开展资源枯竭型城市与地区转型试点工作。2001年国务院将阜新确定为全国第一个资源枯竭型城市经济转型试点市，随后大庆、伊春、辽源、白山等先后被列为试点城市。2010年12月，国家批准设立唯一的一个“全省域、全方位、系统型”的国家级综合改革配套试验区：山西“资源型经济转型综合配套改革试验区”。通过转型试点工作开展，为资源枯竭型城市转型提供实践经验。此外是资源枯竭型城市的确认、转型规划编制、转型评估与财政支持。

大力促进新动能转换。2016年，国家发改委联合科技部、工信部、国土资源部和国家开发银行，共同发布《关于支持老工业城市和资源型城市产业转型升级的实施意见》，提出要坚持贯彻新发展理念，适应经济发展新常态，全力推进供给侧结构性改革，以深化改革开放，优化发展环境，激发创新活力为重点，着力优化产业结构，改造升级“老字号”，深度开发“原字号”，培育壮大“新字号”，探索推进产业转型升级的有效途径，再造产业竞争新优势，为推进我国产业迈向中高端做出更大贡献。2017年，国家发改委又联合多部门共同发布《关于加强分类引导培育资源型城市转型发展新动能的指导意见》，强调要牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，着力优化发展环境，夯实转型基础，着力加快新旧动能转换，增强可持续发展活力，着力深化改革创新，健全可持续发展长效机制，坚持分类指导、特色发展，努力推动资源型城市在经济发展新常态下发展新经济、培育新动能，加快实现转型升级。

成效显著 多元化格局形成

我国资源枯竭型城市按主导资源种类可分为能源矿产城市、金属矿产城市、森工城市和其他城市。由于各类资源的特性、各地资源禀赋和区位条件不同，资源枯竭城市在推动经济可持续发展，培育接续产业的实践中走出了不同的道路。

广西合山市是一座因煤而生的城市，被誉为“光热之都”

《小康》记者从国家发改委振兴司资源处获悉，资源型地区经济转型正呈现着多元化发展的格局，比如位于四川盆地东部的华蓥市，是一座因资源而生、因资源而衰、因转型而重生的资源枯竭转型城市。自2009年被列为全国第二批资源枯竭城市以来，该市以产业转型为引领，在山沟沟里干出了“大产业”，实现了由“煤都”向“电子城”的华丽转身，探索出了资源型城市转型发展的“华蓥模式”;2009年被确定为全国第二批资源枯竭城市——甘肃省玉门市，近年来该市以资源枯竭型城市转型为主线，统筹推进发展动能转型、城乡发展转型、生态建设转型、民生保障转型、体制机制转型“五大转型”，在推进可持续发展上探索出了一条新路，为全面建成小康社会奠定了坚实基础;2011年被列入全国第三批资源枯竭城市——河南濮阳，近年来，该市坚持“规划引领、产业支撑、项目带动、油地合作、民生改善”的转型思路，以培育壮大接续替代产业、保障改善民生、完善提升城市功能和加强生态环境建设为重点，实现了以转型促发展、以发展带转型，资源枯竭城市转型发展迈出了坚实步伐……

在国家发展改革委振兴司联合有关部门今年年初举办的首届全国老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区建设政策培训会议上，国家发展改革委振兴司司长周建平指出，一年来，通过努力，首批产业转型升级示范区建设已取得了良好开局，工作机制逐步建立，配套文件陆续出台，政策措施逐步落实。如山西、湖南、重庆、四川等省市已建立了示范区建设省级联席会议制度，自贡、铜陵等14个城市已成立了示范区建设领导小组及办公室，四川等省出台了省级层面支持示范区建设的专门政策文件等。2017年，国家有关部门对产业转型升级示范区建设也出台了一系列政策举措。国家发展改革委在中央预算内投资设立专项资金，支持首批12个示范区公共基础设施、公共服务平台和企业创新能力等三大领域项目建设，2018年还将继续予以支持。国家开发银行通过制定个性化的投融资支持方案，利用优惠贷款等支持示范区重大基础设施和创新能力建设。科技部、工业和信息化部和国土资源部也已初步确定了在产业、创新、土地等方面建设的支持政策。

国家发展改革城市和小城镇中心国际处主任刘悦接受《小康》记者采访谈到，在中央及省级政策和财政支持下，资源枯竭城市挖掘自身优势，培育接续产业，推进了城市基础设施建设，解决了职工下岗、生态修复等历史遗留问题，维持了社会稳定。经过近十年的转型实践，各地纷纷探索出了诸多模式与宝贵经验，如利用资源优势，发展新能源和现代农业的阜新模式;通过循环经济和园区管理，从能耗中挖掘发展空间的石嘴山模式;采用传统产业升级和高新技术产业共同发展的濮阳模式;项目开发方式以自我开发为主向借助外力求发展，产业布局由比较分散向强化园区、实现集群转变的白银模式;延长资源开采周期，发展民族旅游业和强化政府职能的个旧模式;停止主伐，发展生态旅游和绿色农业的大兴安岭模式。

曾有“川东煤都”之称的全国资源枯竭城市、老工业基地四川省华蓥市，加快产业转型步伐，在相继关闭 130 多家煤矿、水泥、石料场等矿山资源型企业的同时，大力发展电子信息等新兴产业，仅5年多时间便从“川东煤都”变身为“川东数字硅谷”。

刘悦举了林业资源枯竭型城市大兴安岭的例子。大兴安岭地区拥有丰富的森林资源，经过数十年高强度的采伐，成熟林已由开发初期的7.8亿立方米下降到2008年的6000万立方米，到了无林可采的境地。与矿产资源不同，森林资源是可再生资源，森工城市的资源枯竭是相对的、暂时的和阶段性的。应对森林资源的枯竭，大兴安岭地区采取如下措施：(1)充分利用抚育伐和开展境外采伐优势，逐步淘汰锯材、小木制品等粗加工产业，重点发展木结构建筑和生物质能源多联产业;(2)依托林区资源优势和全境绿色无污染的生态优势，突出发展生态旅游、绿色食品等接续产业。(3)将绿色矿山理念贯穿于资源开发利用全过程，适度发展绿色矿业。

吴殿廷同样长期关注资源枯竭城市的转型发展，他参与了全国20多个资源型城市转型发展论证和考核工作，也曾主持完成了河南省焦作、灵宝等城市的转型发展研究。他认为这两个城市的转型发展经验值得总结和推广。其中，焦作转型一是延长产业链，通过废物利用由废变宝，走循环经济之路;二是扩大资源利用效率，资源开发由地下转为地上，走综合开发之路;三是坚持创新，及时培育战略性新兴产业，使产业经济结构由“黑”变“绿”，走出一条新型工业化之路。四是充分利用山水资源，大力发展旅游业，使焦作煤炭城市形象初步得到改变，云台山景区一度成为全国接待游客最多的景区，走绿色发展之路。灵宝市则以文化旅游业为突破口，以产业集聚区建设为载体，巩固提升传统优势产业，大力发展接续产业，注重改善民生社会发展，着力增强生态环境承载力，资源枯竭城市的突出矛盾和问题得到初步缓解，可持续发展能力不断提升，转型工作取得阶段性成效。

世界性难题 都在寻觅新出路

资源枯竭型城市经济转型是世界性难题，资源枯竭型城市都面临寻找新出路的问题。20世纪90年代后期以来严重困扰中国资源型城市的“三危现象”(经济危机、社会危机、生态危机)在美、德、法、日等发达国家和地区同样曾经出现，在国外资源型城市基地改造的成功范例中，比较典型的是德国鲁尔区的“转型型”范例、美国匹兹堡“复兴型”范例和法国洛林地区的“告别型”范例。

比如德国鲁尔区的“转型型”范例，吴殿廷向《小康》记者介绍，德国政府从20世纪60年代起，对鲁尔老工业基地进行改造，其主要经验体现在：一是发挥政府主导作用，协调联邦、州和市三级政府共同参与。比如对老工业基地的改造在环境治理方面，对填充废井和环境整治提供资金，由联邦政府承担2/3，地方政府负责1/3，还启动了煤炭补贴税。二是改造传统产业，完善基础设施。对矿区进行重点清理整顿，将采煤集中到赢利多和机械化水平高的大矿井，类似于中国的“关、停、并、转”，同时采取一系列优惠政策扶持并改造煤钢业。三是吸引资金和技术，大力扶持新兴产业。优惠的政策，加上强有力的扶持措施，使得信息、电子信息等“新经济”工业在鲁尔区的发展极为迅速，并远远领先于德国其他地区。四是因地制宜实现产业结构多样化，同时积极创造就业。五是筑起社会保障大堤。每一个公民都能享受到最基本的生活保障。

国外转型经验对中国有何启示?吴殿廷认为通过建立法规体系和组织机构，改善投资环境，吸引外来投资，发展中小企业，形成企业网络，重视就业，加强职业培训，制定优惠政策，扶持资源型城市转型等方面有借鉴意义。“必须以科技和规划为突破口推动资源型城市的产业升级和城市转型,有关部门要协调推动企业与地方尽快制定部分典型资源枯竭型城市的发展规划，特别是科学地作好转型过程中的城市规划、产业规划、人力资源规划和不同阶段的发展规划。支援矿山在外围及深部找矿，并利用全球资源发展我国矿业。”

“国际城市实现转型升级有其历史和环境特殊性，经验难以完全复制。但通过一些城市成功转型案例可以发现，其共同要素是政策引导、创新技术、注入资本、吸引人才和改善环境。”刘悦说，“在借鉴国际资源城市转型经验的同时，要立足于城市自身的特点、具体发展问题和资源禀赋，因地制宜的借鉴和创新城市的转型路径。”

刘悦谈到，政策引导和明确的定位是城市转型的方向，如新加坡从“制造基地”到总部基地的转型中，政策引导奠定了总部经济的基础。多元投资是城市转型的持续动力，如英国伯明翰从矿业化城市转为服务业为龙头的城市，政府在改造布林商业街是投资5亿英镑，直接创造了8000个服务业岗位，每年1.8亿英镑收入。技术创新是城市转型的核心关键，如美国匹兹堡、克利夫兰、布法罗等三个城市在转型过程中均依靠当地高校和科研机构，利用科研资源推动技术创新和新产业发展，在传统产业中引入高新技术，并提供技术创新服务平台，采取积极政策鼓励风投基金进入高新技术创业领域，带动科技资源向企业开放。

吸引人才是城市转型的重要途径，如美国芝加哥从商业贸易和制造业经济转型向多元化经济体系过程中，通过大力引进高科技工业管理、研发和销售等价值链高端人才和部门，成功吸引波音公司将总部从原来的西雅图迁至芝加哥，波音迁入为芝加哥带去了300多位高级市场管理、项目开发专家。加强环保是城市转型的必要保障，如日本北九州和夕张从煤炭产区转换为高新技术区和旅游中心，在转型发展中注意环境治理，其中北九州转型为高技术产业区，而夕张转型为甜瓜基地，同时打造了“煤炭之都”的历史旅游景区，配以滑雪等全季旅游项目，一个只有1.2万人口的地区目前可以每年吸引160-230万人的游客。

经济新常态 聚焦特殊困难地区

国际国内形势在变化，资源型城市本身也在变化，但这些城市的转型远未结束。国家发展改革委振兴司司长周建平曾在国家发展改革委振兴司、财政部预算司、国土资源部规划司、统计局城市司联合召开的2016年度资源枯竭城市转型绩效考核工作座谈会表示，未来将从5方面采取措施推动资源枯竭型城市转型发展。重点聚焦特殊困难地区，着力推进转型发展，加快培育经济发展新动能。同时，要做好应对经济长时间低位运行的准备。

具体5方面措施主要体现在：包括克服“等靠要”思想，主动作为，做到目标、自我定位、发展思路、保障措施四个明确;做好应对经济较长时间低位运行的准备，做好打长期战的思想准备，尽早彻底转型;注重谋划创新引领，提高转型的质量和效益，创造条件发展新技术、新产业、新模式、新业态等“四新”经济，培育创新型领军企业;调整结构促进转型，加快培育经济发展新动能，打造若干特色优势明显、技术水平先进、具有较强竞争力的替代产业集群;聚焦特殊困难地区，着力推进转型发展。其中，独立工矿区、采煤沉陷区的转型发展是实现资源型城市可持续发展的关键一环，要用好用足国家政策，加快推动困难地区转型发展。

周建平表示，推动资源枯竭城市转型发展是一项长期、复杂的系统工程，应充分利用各种有利条件，大力培育经济发展新动能、拓展新空间，并做好充足的思想准备、政策储备、风险防备，加快推进资源枯竭城市转型。

“中国资源型城市转型成就斐然，但未来需要调整，特别是面对新常态、新要求，需要进行二次转型。”吴殿廷说，虽然各资源型城市转型发展已经取得明显的成效，但要彻底摆脱资源枯竭所带来的影响，还清历史欠账，筑牢转型根基，真正走上稳定、和谐、可持续发展的道路，还需要5-10年的努力。目前国家的政策是清晰明确的，也是切实有效的，希望按照这种模式继续支持资源枯竭型城市一段时间，使所有的资源型城市都能和其他城市一样，无历史欠账，无后顾之忧。

吴殿廷认为相比第一次转型(2007-2016)，第二次转型(2016-)，主要体现为面临的形势从资源枯竭，被动转型转为产能过剩，主动转型;转型的领域：产业转型→经济转型向社会转型、全面转型;转型驱动力由政府引导、企业主体变为市场主导、企业主体;转型方向从采掘业向加工制造业转型：延长产业链，发展接续、替代产业为主到淡化、甚至抛开原先的采掘业，跨越发展智能制造和现代文化创意产业;国家支持的重点领域从资源、环境、基础设施、民生，硬环境到人力软环境，观念转变，机制体制创新上来。

“在经济新常态下，国家资源、能源刚性扩张需求与资源型城市多元发展目标的矛盾趋于缓和，市场波动和节能减排双倒逼资源枯竭城市实现可持续发展。”刘悦认为这是资源枯竭型城市充分利用自身资源禀赋和区位优势、发挥政府调控、发展替代产业，进行转型的良机。她建议培育接续产业，推动经济可持续发展;坚持适度开采，延长城市生命周期;提供公共物品，降低交易成本;金融支持，引入社会资本;生态治理，变废为宝。

余建辉则建议细化分类指导政策，根据不同的城市资源类别、城市转型的不同模式，采用差别化的政策扶持，才能够对症下药，彻底解决资源枯竭城市的转型问题;建立可持续发展的长效机制，资源枯竭城市的转型，长远来看主要是体制机制问题。《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》(国发〔2013〕45号)提出构建五大长效机制，这对资源枯竭城市的转型来讲十分重要，也是长效机制体制构建的核心方向。

78 座城市的名单

(《小康》·中国小康网 独家报道)

本文刊登于《小康》2018年5月中旬刊