加强吓阻态势 美军要求印太威慑计划加倍拨款 重建第一舰队提速

2019年7月，在菲律宾海进行海上补给的美军“里根”号航母。

2021年3月1日，美军印太司令部正式向美国国会递交了一份预算报告，促请国会加倍为“太平洋威慑计划”拨款，以应对华盛顿眼中越来越大的地缘挑战。

所谓“太平洋威慑计划”，又称“印太威慑倡议”（Indo-Pacific Deterrence Initiative）。2020年6月11日，美国参议院军事委员会以25比2票的绝对多数，通过总额7,400亿美元的2021年度国防授权法案。该法案授权五角大楼今年的编列预算为6,360.4亿美元，将海外紧急作战（Overseas Contingency Operations）资金列为690亿美元，将美国能源部管理的国家安全计划列为259.9亿美元。

2021年度国防授权法案还专门授权成立主要针对大国竞争的“印太威慑倡议”（Indo-Pacific Deterrence Initiative）基金，当时预计先在2021年注入14亿美元的启动资金，再在2022年注入55亿美元的资金，以加强美军在印太地区的战略竞争能力。

这一威慑专项拨款的支持者谋求在美国国会2018年通过的《亚洲再保障倡议法》基础上，继续强化美军在西太平洋的实力，并巩固美国与地区盟友或伙伴国的安全关系。参议院军事委员会在法案摘要中说：“「太平洋威慑计划」将向大国对手和任何潜在对手以及我们的盟友和伙伴发出强有力的信号，那就是，美国深切致力于捍卫我们在那个地区的利益。”

目前，美军印太司令部提议将“太平洋威慑计划”的实际拨款从2021财年的22亿美元增加到2022年财政年度的46亿美元，其计划在未来五年中为这项计划投入273亿美元。

印太司令部打算利用这项专款添置新的导弹防御系统，前沿部署雷达站和新的通讯卫星，并在印太地区修建新的训练基地。报告向国会解释，美国需要在西太平洋第一岛链分散建立能经受敌人攻击的精准打击作战网络；在关岛部署陆基“宙斯盾”导弹防御系统；在太平洋岛国帕劳部署战术多功能雷达；并且在印太地区各处建立多个作战领域训练基地以便美军和盟军可以一起训练、共同作战。

印太司令部司令菲利普·戴维森上将3月1日在夏威夷州举行的一个防务论坛上提到这份报告时说，“我们必须让对手相信，使用武力达到目标的代价实在太高。”

今年2月10日，拜登总统上任不久后就亲自到五角大楼宣布成立专项工作组，目的是审视美国在印太地区的战略与军事态势，以应对大国竞争构成的日益严峻的挑战。国防部长劳埃德·奥斯汀在1月份参议院举行的提名确认听证会上说，大国对手是“我们面临的最令人担忧的竞争对手。”

美国防务观察人士们认为，各种迹象显示，拜登政府将延续特朗普政府因应大国竞争对手的强硬立场，并以维持美军在印太地区的强大军力作为实施这项策略的关键。而关键的关键，则是如何设法保持海军对印度洋-太平洋水域的战时控制。

美国海军第一舰队标识

此间，美国除了在西太平洋长期部署第七舰队，还将恢复第一舰队编制。此举会有效提升美国海军沿太平洋关键海域及印度洋至澳大利亚以北海域航道的实力，以进一步强化印太地缘对抗的海上态势。第一舰队司令部或会设立在新加坡，并将从往北、往南两个方向分别与第七舰队、第五舰队互相接应。

第一舰队为美国海军历史上的一个作战单位，由太平洋舰队管辖，主要是负责西太平洋地区防务。第一舰队自1946年开始早期运作，于1948年投入作战状态，1973年2月1日退出现役，此后其责任区由第三舰队接替。

去年12月3日，时任美国海军部长肯尼思∙布莱特怀特的一名发言人向媒体证实，海军正在重建第一舰队。

此前的11月17日，布莱特怀特本人在一次讲话中表示，美军应在印太地区建立一支新的海军舰队，以更全面地应对印太司令部面临的挑战。

事实上，在特朗普政府执政的尾期，重新启用第一舰队的“行政要求”已处于最后的协调阶段。布莱特怀特以海军部长身份与国会、代理国防部长克里斯托弗·米勒、参谋长联席会议主席马克·米利、海军作战部长迈克尔·吉尔代、海军陆战队司令大卫·伯杰和其他利益相关者合作，试图确保美国海军在大国竞争时代保持海上优势。

布莱特怀特提出的目标是，“我们想建立一支新的美军舰队。我们希望把这支舰队部署在印度洋和太平洋之间的十字路口，我们要真正在印太地区留下足迹。”他认为，“我们不能单纯依靠在日本的第七舰队，我们必须寻求其他的盟友和伙伴，比如新加坡和印度，上帝保佑，如果我们有一天有被卷入任何争端的话，这将是非常重要的。”

布雷斯韦特所说的任务，现在主要由驻扎在日本横须贺海军基地的第七舰队承担，它也是当前美国在印太地区部署的唯一舰队。第七舰队下辖“里根”号（CVN-76）航母战斗群，该战斗群有时会得到驻扎在美国本土圣迭戈基地的第三舰队舰艇支持。

第七舰队是美国海军于海外作战部署规模最大的舰队，拥有50-70艘作战舰艇和潜艇，150架飞机及约2万名水兵。其近4,800万平方英里的作战区域，从太平洋中部的国际日期变更线延伸到印度/巴基斯坦边境，从太平洋北部的千岛群岛延伸到南部的南极。

在华盛顿的强硬派看来，美国海军当下不能仅仅再依靠第七舰队来覆盖幅员辽阔的印太地区，虽然该舰队的舰艇经常在西太热点海域执行各种任务。重建第一舰队，将可提供更大更充分的威慑力。布莱特怀特说：“更重要的是，它可以提供更强大的威慑力。因此，我们将建立第一舰队，我们将把它部署在，或是新加坡位于的瓶颈口，我们将寻求使它更具有远征性，并将它巡航横跨太平洋，直到我们的盟友和伙伴看到它能最好地协助他们以及协助我们自己。”

但美国军政高层想要在西太平洋筹组一支新舰队的想法，并不是在近几年才产生的。远在十几年前，就有人不断呼吁，美国海军应该考虑再新增一支舰队，以分担第七舰队的军事压力。

其中最可见的原因是，由于第七舰队负责整个西太平洋与印度洋，防区范围极为广大，这让第七舰队旗下的舰艇疲于奔命。只不过在冷战结束后，华盛顿因一时忙于全球反恐战争，更多地是动用陆军和空军兵力，海军较不受重视，因此这个提案长期未进入五角大楼实质讨论的阶段。持续到2017年，第七舰队厄运连连，发生多次严重的碰撞事故之后，事情才出现转机。

当年1月31日，提康德罗加级巡洋舰“安提坦”号（USS Antietam , CG-54）在东京湾意外搁浅；接下来5月，一艘韩国渔船与另一艘提康德罗加级巡洋舰“夏普兰湖”号（USS Lake Champlain , CG-57）擦撞；6月18日又发生更严重的事故，一艘阿利·伯克级驱逐舰“菲兹杰拉德”号（USS Fitzgerald , DDG-62）在日本海附近不慎与货轮相撞，造成7人死亡、3人受伤。

但直到此时，多灾多难的2017年还没结束。8月21日，同属阿利·伯克级驱逐舰的“麦凯恩”号（USS John S. McCain , DDG-56）又在新加坡附近海域与油轮严重擦撞，酿成10人死亡和5人受伤的惨剧。这一系列事故，让外界纷纷质疑第七舰队的训练水平与值勤状态是否大幅滑坡。

尽管造成每一件意外的原因都不尽相同，但事后的调查报告却不约而同地指向一个重要的成因：那就是第七舰队的作战舰艇为应付越来越频繁的自由航行任务，而被迫减少训练和休息时间，导致人员在过于疲惫的情况下，密集发生事故。

进入彼得大帝湾的美舰“麦坎贝尔”号

2017年底，特朗普政府正好发布了新版国家安全战略报告，将俄罗斯和中国明确列为美国未来的战略对手。而这也让第七舰队将无力单独在西太平洋同时对付两个大国对手的情况，变得再明显不过。组建一支新舰队的构想，便理所当然的成为白宫、国会和五角大楼放上台面优先讨论的重要议题。

其间，还有一个重大地缘态势变化是，俄国海军正在重返太平洋。第七舰队需要执行极为繁重的自由航行任务，就与莫斯科在太平洋的积极扩张密切相关。在克里姆林宫重返大洋的海军政策指导下，俄罗斯海军的太平洋舰队获得了一批新型护卫舰和潜艇，让俄军舰艇在西太平洋的活动频率较以往急剧增加，并造成第七舰队必须派出更多舰艇加以反制。

在2018年年底时，第七舰队一度派出驱逐舰“麦坎贝尔”号（USS McCampbell , DDG-85），直接进入俄太平洋舰队母港海参崴外的彼得大帝湾执行自由航行任务。俄国一向主张彼得大帝湾是其领海，但美国并不承认。

此外，莫斯科与东京有北方四岛的领土争议，俄国的舰艇和战机不仅常常出现在鄂霍次克海、日本海一带，向日本施压，近来进入东北亚水域的频率也在增加。俄国还派遣海军舰队到越南访问，双方一起在金兰湾演习，仿佛重回冷战时期。

2019年，俄国海军的一艘无畏级驱逐舰“维诺格拉多夫上将”号（Admiral Vinogradov , 572）在接近菲律宾海一带，与美国的一艘提康德罗加级巡洋舰“切斯劳维尔”号（USS Chancellorsville , CG-62）差一点爆发严重事故。双方互相指责对方企图冲撞另一方的舰艇，第七舰队所面临的海上压力可见一斑。

与此同时，美国还与日本、印度和澳洲形成了“四方会谈”安全机制（QUAD），企图在从东南亚水道进入印度洋，直抵中东、非洲沿岸以及红海-地中海间战略通道的广大区域展开合作，布局围堵网。

2020年7月，美日澳在菲律宾海举行联合军演。

美国海军曾多次与印度、澳洲、日本的舰艇在西太平洋、印度洋展开联合操演。比如在四国参加的“马拉巴尔2020”（Malabar 2020）年度海军演习中，第七舰队舰艇最远航行到印度洋西侧的阿拉伯海，这已接近第五舰队的责任区，可见第七舰队作战区之广大。更不用说因为西太热点地区安全情势显著升高，美军舰艇需要不定期执行海上穿越，电子侦察飞机和反潜机舰也要频次极高地配合执行任务，以造成可见的吓阻态势。

但在多种高强度的任务压力之下，第七舰队于意外频传的2017年以后，仍然没有获得多少喘息空间。随着大国竞争愈演愈烈，才让华盛顿终于下定决心重新组建第一舰队，以分摊第七舰队的过重负担。同时，美国海军还打破多年来第七舰队和第三舰队的责任区划分，让第三舰队的舰艇可在必要时前出到西太平洋支援。

现在的问题是，第一舰队司令部未来是否会选择驻扎在新加坡？在新加坡以外，候选地点还有澳洲、菲律宾、关岛、夏威夷甚至越南。

新加坡的地理优点在于邻近马六甲海峡，这是众所周知的连结印度洋和太平洋的全球战略要冲。冷战期间新加坡凭借这样的地缘优势，成为美国在东南亚的重要盟友。

依照美新两国防务协议，美国可在新加坡租用海军基地，如美军最新一代的濒海战斗舰就在樟宜海军基地做常态部署；也能使用部分新加坡的军事设施，同时新加坡协助美军舰艇进行所需的补给、维修，就连10万吨级核动力航空母舰都能在此入港停泊。

将来第一舰队司令部如设在新加坡，不但可以就近巡航印度洋，还能在有事时迅速北上支援第七舰队。更重要的是，美军能扼守马六甲海峡和巽他海峡，监视这两条进出印度洋的枢纽性航路，在战时截断对手的海上运输线。

然而，新加坡的问题在于腹地纵深太小，可能容不下整个舰队所需的设施空间。相反，越南或菲律宾就没有这个问题，且更靠近引发西太冲突的热点海域。只是越南过去毕竟与美国打过越战，近几年虽与美国走向和解，但同意的可能性不高，而华盛顿也担心河内态度会反覆。

菲律宾则因宪法禁止外国驻军，从政治上来说，肯定不是一个好选择。新加坡太小、关岛太偏北、夏威夷又太远，综合看来，南方的澳洲可能不失是个好选择。

在西太执勤的“麦凯恩”号导弹驱逐舰

有分析说，第一舰队母港的明显位置应是位于澳洲珀斯的科伯恩湾，与该国的亚斯特灵海军基地（HMAS Stirling）在一起。在地理上，“当地处于一个极好的周转位置，提供了随时进入（东南亚）海峡的机会，并提供了广阔的陆基战略纵深。”

此外，西澳大利亚州是美国水兵的首选停靠港口，他们的家人也认为该地区是一个完美的度假环境。而堪培拉当局已宣布对珀斯地区的许多海军基地和支持设施实行大幅升级，这将包括尽早安装一个全新的、非常先进的水下靶场和水下监视系统。

在第一舰队成军后，第七舰队预计将可专注于从东北亚日本海延伸至西太平洋南部连接印度洋海域的防务。在责任区大幅缩小的情况下，第七舰队更有能力反制俄罗斯等国威胁，会拥有更多的力量投射在自东亚到菲律宾海一线，与大国对手进行海上较量。

从历史的角度来看，美国海军实施舰队的调整，通常是要筹划应付下一场的可能战事。而在印太新增一支舰队，或许代表着这个地区今后将进入多事之秋。

2020年11月底，在撞船事件经过大修重回现役的“麦凯恩”号驱逐舰，再度闯入俄国视之为禁脔的彼得大帝湾执行自由航行任务。莫斯科随后指控“麦凯恩”号侵入俄罗斯领海，并扬言将不惜派遣更大型的舰艇去冲撞“麦凯恩”号，从中即可预见第七舰队所要面临的更加危险的海上对抗前景。

当然，这对美国海军而言，让重组第一舰队的进程如同“箭在弦上，不得不发”，似乎又多了一个更具说服力的理由。可以说，美国当前在印太最大的军事动作有两个：一个是落实太平洋威慑倡议，另一个是尽快重建第一舰队。在政治上，则是巩固美日印澳四方会谈安全机制……