“洋垃圾”全球版图变革：出口国自救

2019年8月，浙江宁波舟山港金塘港区大浦口集装箱码头，在对“洋垃圾”退运封箱前，海关关员核对固废信息。 （人民视觉/图）

请问，一位家住美国科罗拉多州的女士喝了一盒酸奶，酸奶盒最终的归宿是哪？

2017年之前，这个被扔到可回收垃圾箱的酸奶盒一般被定义为“中性塑料”，装车前往1600公里以外的加州长滩港，进入航运集装箱跨越大洋，来到中国。2017年之后，中国推行“洋垃圾”禁令，酸奶盒的轨迹被改变，被运往东南亚国家的港口，或留在本国被高价处理。

三年来，禁令不断升级，2021年，中国对“洋垃圾”彻底说“NO”，禁止以任何方式进口固体废物。180余国签订的《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》也在2021年增设规定，不只是危废，各国有权根据自身情况，决定是否禁止进口废塑料。

三年间，东南亚国家也发出禁令，垃圾出口国纷纷展开自救，“洋垃圾”进出口的国际版图已经大变。

东南亚成为新“洋垃圾填埋场”

“洋垃圾”意为“进口固体废弃物”，指不是本国产生的废弃工业用品、日用品等，种类五花八门。禁令以前，中国是全球最大的进口国，每年有数千万吨洋垃圾从美国、日本、欧洲、加拿大等国家和地区远渡而来。

2018年，中国拒收“洋垃圾”的第二年，“洋垃圾填埋场”转移到了东南亚。2018年3-6月，马来西亚当地环保组织陆续接到民众投诉，奔波于巴生港、仁嘉隆镇的回收工厂。

“中国‘洋垃圾’禁令后，我们看到了一场全球回收制度的崩坏，也看到了资源回收的迷失。”绿色和平马来西亚地区发言人Heng Kiah Chun对南方周末说。

调查视频中，在巴生港这一马来西亚最大的港口附近，洋垃圾堆积成的塑料山丘出现在破败的工厂内、街道旁、水洼上、丛林间。调查员戴着手套，艰难攀爬在大大小小的垃圾山上，捡拾出薄塑料袋、卷纸筒、破烂的宣传手册以及成堆的星巴克杯。

根据绿色和平提供的调查报告，在2018年第一季度，加拿大出口马来西亚的垃圾废料总量为9954吨，比2017年第一季度翻了一倍。

进口垃圾成灾不只在马来西亚，也是泰国、越南、菲律宾等国的困扰。绿色和平东南亚分部统计，东南亚联盟国家（ASEAN）在2018年的废塑料进口量相较2016年增长了171%，总量由83万吨上升到226万吨。

位于马来西亚吉隆坡的垃圾回收商Vincent Chung告诉南方周末，在近两年马来西亚接收的洋垃圾中，废塑料问题最为严重。“我个人非常反对进口废料。2019年塑料‘洋垃圾’闹得非常严重，大部分进口垃圾货柜中，都掺杂着不可回收的塑料，有些甚至连来源国都不清楚。”

事实上，东南亚国家自己产生的垃圾已经不堪重负。联合国环境规划署2017年的报告指出，马来西亚、印度尼西亚、泰国、越南等ASEAN国家快速城市化，固废量大增，露天倾倒和焚烧现象日渐增多。由于规范和管理废物方面能力有限，废品回收大都由非正规部门负责。

斯里兰卡志愿者在清理海滩垃圾。很多发展中国家自身的垃圾处理已不堪重负，斯里兰卡在近年来退回了“洋垃圾”集装箱。 （新华社/图）

非法垃圾蒙混过关

东南亚国家之所以成为“接盘者”，Heng Kiah Chun认为有两方面原因，一是繁忙的港口提供了便利，二是执法漏洞。

全球最繁忙的集装箱港口中，前十主要位于中国。当中国的港口无法停留，运载着洋垃圾的货船便驶向了全球最繁忙的海峡之一——马六甲海峡，这里有世界第12大繁忙的马来西亚巴生港口，在东南亚仅次于新加坡。

据马来西亚当地媒体报道，2018年后，很多中国大陆商人来到马来西亚，和当地华人一起开建工厂。中国塑协塑料再生利用专委会常务副会长范育顺也观察到，自“洋垃圾”禁令推行后，不少国内从事再生行业的公司没有了许可证，纷纷将业务转移至海外。“当时很多人看东南亚就像看金矿一样，一拥而上，专委会的会员单位过去的就有一千多家。”

宁波回珑再生资源科技股份有限公司主要生产电路板破碎机、剥线机等废旧金属回收设备，供货全球。公司总监黄女士介绍，其实东南亚国家对于废旧金属的需求仍然远远小于中国，废料进不来中国，便在东南亚被加工成原料，再进到中国。

前两年去东南亚考察时，范育顺深感当地回收工厂卫生条件不佳，“还停留在买卖许可证的粗放模式”，这导致不少废塑料的加工品达不到中国进口的标准，“结果有70%以上企业都在亏损”。

如果海关执法不力，“洋垃圾”走私是笔大生意。马来西亚巴生港地区议员Leong Tuck Chee在接受媒体采访时揭露，在进口固废入海关申报时，“往往只要说了是普通的（固废），海关人员就很少真正打开来检查，非法垃圾就得以蒙混过关。”

甚至还有“洋垃圾”铤而走险运往中国。中国海关开展打击走私固体废物违法犯罪行为的“蓝天”专项行动，仅2020年1-10月，海关查获的走私废物案件就有180余起——自俄罗斯非法进口的金属箔片废料在报关时被假称为“食品”；一批被标为“土壤调理剂”的306吨进口物里，竟掺杂了大量粘结态物质、蛋壳和羽毛残渣。

面对不堪重负的环境压力，东南亚国家也开始对内加强打击，对外限制进口。泰国、马来西亚、印度等国在2018年下半年相继推出了限制令，宣布禁止进口以塑料为主的不可循环废料。

2018年7月，越南专门就废料进口情况进行评估。越南政府总理阮春福在会议上强调，停止发放新的废料进口许可证，港口在允许卸货前，须检查许可证。2018年，菲律宾也要求加拿大一私人进口商收回50个垃圾集装箱，这些集装箱内甚至含有成人纸尿裤。之后，菲律宾总统杜特尔特警告，如果加拿大不接受运回，就“把垃圾倒在他们美丽的海滩上”甚至“加拿大驻菲使馆门前”。马来西亚时任能源科艺环境部长杨美盈也在2019年初定下KPI，在第一季度要取缔100家非法洋垃圾厂。

艾伦·麦克阿瑟基金会中国塑料项目负责人王韧观察到，中国企业这两年在东南亚建新厂的少了，剩下来都是一些大的企业如英科、金发等。“有一个卖塑料分色机的朋友跟我说，2020年泰国已经没有订单了，客户很多都转行或者撤回来了。”

北京师范大学全球环境政策研究中心主任毛显强也发现，2019年东南亚废塑料进口较2018年明显下降。中国率先推出洋垃圾禁令有唤醒作用，“都不再甘心充当发达国家廉价的垃圾处理场所”。

垃圾产生国的自救

“大多数美国人都不会意识到，他们平时随手扔在回收箱里的塑料垃圾，其实超过一半都被装进集装箱里送往了中国。”2018年7月，美国加州大学全球环境政策教授Kate O’Neill在一篇评论里写道。

对于美国回收商而言，将垃圾废料卖给中间商、再送往中国，比在本地送至回收工厂经济得多。加州圣地亚哥政府在2018年报告称，与回收服务公司合作，将产生至少510万美元经费的支出。

毛显强2018年去美国访问时发现，美国联邦政府相关部门的官员对“洋垃圾”禁令反应激烈，也考虑过要向WTO提起申诉，“但他们也同时意识到，长期把中国当做固废填埋场、处理站的行为，在道义上也不是那么站得住脚”。

“洋垃圾”禁令倒逼垃圾产生地反思本国回收系统，寻求废料的内部消化方案。

早在2017年，中国向WTO提交宣布拒收洋垃圾的文件后，美国就燃起一阵回收投资热。贸易与咨询公司GDB在当年9月26日就宣布计划用“非常大的投资”——在新泽西州和俄亥俄州建立加工厂，将以往出口到中国的再生塑料在美国本地制成颗粒。

联合国贸易数据显示，美国在2019年的废塑料出口额为2.78亿美元，相比2017年已经下降了超过50%。美国废弃物回收协会（ISRI）宣传部副主席Adina Renee Adler回复南方周末邮件称，2021年中国彻底对“洋垃圾”关闭大门，会“再度对北美产生一些影响”。

目前美国尚未在联邦层面形成针对固废回收、出口的最新政策法案。但自2018年下半年，各州行动渐渐明朗。

一向在环保议题上积极的加州通过了多项与回收、限塑相关的法律，扩展建设回收基础设施的资金，并要求酒店停止向客人提供塑料瓶装的护理用品。宾夕法尼亚等多个州开展了教育计划，普及垃圾分类等知识。2020年10月，投资公司Closed Loop Partners发布公告，将向俄克拉荷马州的断箭市提供260万美元的贷款，用于建设当地首批路边回收设施项目。

“总体而言，美国回收商还在致力于用多种方法解决垃圾问题。”Adina Renee Adler说，“成功的回收还需要一系列行动，包括提高材料质量、确保其进入回收流程，有效和高效地利用技术和人力资源来提高回收效率，以及强大的市场。”

相较于美国的被动疏解，欧盟、澳大利亚更宣布了禁止出口令。

2020年底，欧盟宣布将从2021年起禁止向贫困国家出口塑料垃圾。负责环境事务的欧盟委员Virginijus Siksnys直言：“我们要承担起处置自己制造的废弃物的责任。”

王韧认为，虽然欧洲在环保政策上一向先行，但中国“洋垃圾”禁令对于欧洲限塑政策仍有着明显倒逼、加速的作用。

欧盟的限塑政策也在反向辐射着中国，中国2020年的新“限塑令”中，仿造欧盟，塑料吸管棉签被列入。

同样在2020年尾加码的还有澳大利亚。2021年1月1日起，永久禁止废塑料、废纸、废轮胎出口，相当于少向海外输出四万个集装箱的塑料垃圾。

2019年5月，马来西亚巴生港，来自澳大利亚的塑料垃圾。继中国拒收“洋垃圾”后，大量洋垃圾转往东南亚。 （新华社/美联/图）

去废料来源地设厂

在全球固废流动版图变化时，“洋垃圾”的认知也在更新。

生态环境部、海关总署、商务部、工信部四部门发布公告，自2020年11月1日起，符合标准的再生黄铜原料、再生铜原料、再生铸造铝合金原料，不再属于固体废物之列，可自由进口。

“新政重新打开了一个口子。”毛显强认为，这体现了中国实际禁令过程中的动态调整。他认为“洋垃圾”不是一个严谨的科学术语，原义指危害生态环境、往往是非法走私入境的固废。

他介绍，过去中国对合法固废进口实行的是目录清单和进口许可证管理，近年来要逐渐实现固废零进口，把再生资源产品跟洋垃圾区分开来是一个必然趋势。“尤其是在中国决心走碳达峰、碳中和路线时，进口和利用高质量的、符合国家标准的再生金属原料等资源产品是节能降耗，减轻中国资源环境压力的重要选项。”

在限制令颁布的同时，东南亚国家也没有放弃对有回收再生价值固废的进口和利用。“从2016年到2019年，东南亚废铜、废铁、废铝等货物的进口数量一直在增长。”毛显强说。

王韧发现，其实高质量的再生PET，欧洲自己也供不应求，比如饮料瓶用食品级再生PET。玻璃、金属、钢铁、铝罐的包装回收率也都很高。

但毛显强也担心，在短期内，发达国家可能依然会追求更为“经济便宜的”垃圾处理方式，继续选择新的国家和地区作为“接盘侠”。“除了东南亚之外，非洲的情况也值得关注，以往日本废旧汽车的主要去向之一就是非洲。”继东南亚之后，中东也成为新的“接盘侠”，土耳其就出现了来自英国的“洋垃圾”。

“有的国家对于固废的监管、处理、消纳能力比中国弱。”毛显强建议，“中国在未来可以利用自己在环保方面的经验，帮助其他国家提高监管能力，作为绿色‘一带一路’环保合作的举措之一。”

巴塞尔国际公约新规定的“禁止进口废塑料”能视为救兵吗？王韧提出了担忧。“一个最大的问题是，公约不是对每个国家都有作用，例如美国不是缔约方。在各个约定国中，各国的执行力度究竟如何也有待观察。”

他推测，在2021年之后，相对于欧洲，美国政策不确定性会更大。“美国在公开征求关于回收战略的建议，国内回收体系方面的空白仍然很大，很多州在垃圾分类等领域的基础方面也较差，而且美国正面临着总统更换。”

但长远而言，业内共识是，发达国家都将升级本国的回收体系、担起处理本国垃圾的责任。越来越多的中国再生企业也开始到废料的来源地设厂。范育顺介绍，进驻欧美、日本等发达国家也是近两年中国再生企业的选择。他是连云港龙顺塑料有限公司的董事长，货源主要来源于日本。2018年后，废料进口变难，便顺势在日本设厂，在当地加工处理，再将塑料颗粒原料出口到中国。

（梁淑怡/图）

南方周末特约撰稿 董梦圆