「印度研究」楼春豪：战略认识转变与莫迪政府的海洋安全战略

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楼春豪：战略认识转变与莫迪政府的海洋安全战略

作者：楼春豪，单位为中国现代国际关系研究院南亚研究所

来源：《外交评论》2018年第5期；国政学人

微信平台编辑：周悦

【内容提要】

2014年莫迪政府上台后，其外交安全战略认知出现较大调整，战略视野从印度洋拓展至印太地区，战略原则从“不结盟”转向“战略自主”，战略重心更关注海洋安全。受此战略认知转变影响，莫迪政府的海洋安全战略更为积极、进取，在战略定位、战略视野、战略举措等方面都有相应调整，强调印太视域下以综合手段推进海洋安全战略，以更好地服从服务于印度崛起的大战略。在实践层面，莫迪政府大幅提升与美国及其盟友的海洋安全合作水平，持续强化对印度洋安全事务的主导权，推进“东向行动”政策时更多融入海洋安全因素，同时加强自身能力建设，以更好地落实海洋安全战略。在推进过程中，莫迪政府也面临平衡大国关系、弥补能力与意愿差距、妥善处理周边邻国关系等难题。对于中国来说，应该从印太海洋安全秩序的角度审视印度因素，既要认识到中印在海洋安全领域存在竞争的现实，也要努力挖掘两国在该领域的合作潜力。

【关键词】

印度 战略认知 莫迪政府 海洋安全战略 印太 中印关系

印度三面环海，海洋安全攸关印度国家主权、安全与发展利益。印度开国总理尼赫鲁曾表示，“我们无法承受弱势海权的代价。历史已经告诉我们，谁控制了印度洋，谁就能控制印度的海上贸易，进而控制印度的独立本身。”印度首位派驻新中国的大使、被称为“印度海权之父”的潘尼迦也曾指出，“同中国一样，印度曾几番遭到来自陆上的外族征服。但是，两国的例子都说明，这样的征服，固然能引起一时变乱，到头来却总是以征服者被当地文明的同化而告终”，“然而来自海上的控制却不同。对于像印度这样一个由于地理因素几乎全靠海上贸易过日子的国家，这种来自海上的控制，就好比是用手掐住脖子”。可见，印度独立后的第一代领导人就意识到海洋安全与其国家主权、安全和发展利益的攸关性，形成了初步的海洋安全观。

不过，这种战略认知上的重视并未转化为有效的政策实践。自独立后至20世纪60年代，“重陆轻海”的思维禁锢、捉襟见肘的国防预算、“北面御敌”的现实压力，以及海军在与中国、巴基斯坦军事冲突中非常有限的作用，都极大制约了印度对发展海权的战略认知，导致其海洋安全战略定位不清、裹足不前。20世纪60年代末至70年代初，三件大事对印度战略认知产生了较大影响:1968年英国宣布从“苏伊士以东”撤走，引起美苏对印度洋地区的权力争夺;1971年第三次印巴冲突爆发，美国向孟加拉湾派出包括核动力航母在内的特遣编队，刺激印度的安全神经;1973年石油危机爆发，暴露出印度在对外贸易、原油进口等方面的安全脆弱性。上述事件加剧了印度对海洋安全的担忧，促使印度提出“印度洋和平区”，反制域外力量进入南亚和印度洋。20世纪80年代，印度曾介入斯里兰卡国内冲突、出兵马尔代夫帮助马政府“平叛”，其中海军发挥了重要作用，此后，印度政府开始关注海上军事力量在实现国家政策目标中的作用。

冷战结束后，印度外交、安全和经济战略都发生重大调整，对外贸易投资、海外利益保护、海上通道安全维护、海洋安全环境塑造、海军军事外交等任务日益凸显，海洋安全战略在印度国家安全战略中的地位得以大幅提升。莫迪政府上台前，印度政府曾于2004年和2009年发布了《印度海洋学说》(首版和修订版)，2006年5月和10月发布《印度海军展望》和《转型路线图》，2007年、2012年先后出台《自由利用海洋:印度海上军事战略》和《海军力量愿景计划(2012—2027)》等文件，用以指导印度海洋安全战略及其政策实践。不过，囿于国内“联盟政治”羁绊、海军现代化拖沓、传统外交思维牵制等因素，印度海洋安全战略认知仍是“有限作为”。

2014年莫迪政府上台后，印度海洋安全战略出现较大幅度调整。印度著名战略学者、曾任国家安全顾问委员会委员的拉贾·莫汉认为，梳理印度独立后的外交政策演变，莫迪的上台标志着印度外交进入“第三共和国时期”，其主要特点就是立足印度国家利益，更加积极、主动地运筹外交关系，稳住周边、拉住美国、走向印太乃至全球。具体到海洋安全层面，则呈现为从“战略自主”到“战略影响”、从“本土防御”到“力量投射”、从“聚焦印度洋”到“展望印太两洋”、从“侧重军事斗争”到“服从服务国家战略”的转变，并集中体现在2015年版的《确保安全海洋:印度海洋安全战略》上。这种调整在可预见的未来有望得以延续，加之印度是印太地区重要的海上安全力量，其独特的地缘位置和大国地位，使其海洋安全战略的推进对印太地区格局、美国印太战略及中印关系都将产生复杂影响，因此，对印度战略认知和海洋安全战略的研究，是一个非常具有政策意义的现实议题。

那么，莫迪政府的海洋安全战略为何会出现如此大的变化?其核心变量何在?毫无疑问，影响印度海洋安全战略的因素很多，既有地理、历史这些传统、持久性因素的影响，也有地缘环境、领导人认知等动态、现实因素的推动。有中国学者将影响印度海洋安全战略的因素归结为历史、地理、发展和权势，认为“印度关于海洋安全的历史逻辑是其历史悠久的海洋传统和殖民统治战略遗产相结合的产物;印度关于海洋安全的地理逻辑直接得益于其半岛国家的地位;印度关于海洋安全的发展逻辑在于其在印度洋地区巨大的经济利益;印度关于海洋安全的权势逻辑则体现出一以贯之的大国梦想”。其中，历史和地理因素是静态因素，而发展和权势则是动态因素。这是目前为止对印度海洋安全战略影响因素较为全面的分析，有一定学理意义，但无法解释印度海洋安全战略变化的时间节点、特征和演变态势，无法揭示相对简洁的关键解释变量。

本文认为，战略认知是政策实践的思想先导。国家战略的影响因素主要有战略环境、国家利益、战略实力和战略文化，但在这些变量相对稳定的情况下，一国如何评估自身的国家利益与政策资源、如何评估自身与外界的安全关系、如何评估自身的角色与地位，直接关系到该国采取什么样的国家战略，而这就属于战略认知范畴。战略认知与战略文化密切相关，都是影响国家战略的观念性因素，不过战略文化是“历史传统、价值观念和思维定式等”历史长期积淀的产物，而战略认知则受现实因素的影响较大。印度海洋安全战略变化的一个重要逻辑，就是内外形势变化导致其国家战略认知和身份构建的变化，进而导致海洋安全战略的调整，因此，本文希望从战略认知的角度，通过把握莫迪政府外交安全战略认知的转变，来剖析其海洋安全战略理念与实践的调整。

一、战略环境变化与莫迪政府的战略认知

2014年莫迪政府上台以来，印度所处的内外环境都在发生重要变化:从内部看，莫迪所在的印度人民党是近30年来首个单独超过人民院半数席位的政党，且执掌主要地方邦，为莫迪政府大刀阔斧推进内外战略扫除了政治障碍。从外部看，印太地缘板块重要性凸显，中美日等国与印度地缘战略关系出现深刻调整。内外因素相互交织，影响了莫迪政府的对外安全战略认知。

(一) 印太地缘板块的崛起

印太地缘板块的崛起，使印度的“地理优势”变为“地缘优势”，印度战略认知空间视域从印度洋拓展至“印太”。

近年来，随着印度将“东向”政策由“向东看”升级为“东向行动”，中国“一带一路”倡议在印度洋—太平洋地区的稳步推进，以及海洋安全问题的凸显、地区互联互通水平的提升，印太地缘板块的一体性和重要性日益凸显，美、日、澳、印乃至印尼等积极布局印太。澳大利亚2013年国防白皮书首次在官方文件中使用“印太”，2017年底外交白皮书强调“聚焦实现安全、开放与繁荣的印太”。日本首相安倍于2007年在印度议会演讲时提出“两洋交融”的概念，2016年正式提出“自由开放的印太”。美国总统特朗普2017年底的东亚之行提出“自由开放的印太”，美国《国家安全战略》更将印太作为各大地缘板块之首。显然，印太已经成为各方日益接受的地缘概念，“没有十年前或二十年前那样‘虚幻’。经济和政治力量正前所未有地推动两大海域更紧密地整合在一起。”

在此情势下，作为印度洋地区最大国家且与东南亚海上相邻的印度，其地理位置的重要性得以凸显。印度半岛“楔入”印度洋达1600余公里，且是印度洋重要海域(孟加拉湾、阿拉伯海、中印度洋)“唯一可行的联结”，印度崛起本身就提升了印度洋的重要性以及印太地缘板块的整合。美国卡内基国际和平基金会高级研究员阿什利·泰利斯指出，“印度洋地区最大的变化是印度的崛起。任何一片海域，只有域内国家跻身世界大国的行列，这片海域的地缘重要性才得以提高。”此外，印度安达曼·尼科巴群岛最北端与缅甸仅隔20海里，最南端与印度尼西亚仅距90海里，印度在该群岛上的军事建设也使之对东南亚海域有一定投射力。显然，印度在印太框架内享有巨大的地缘优势，赋予其国家身份更多的“印太”元素。

虽然印度海洋安全战略仍将印度洋(尤其是印度周边海域)作为重点，但回顾莫迪上台后的外交布局，无论是着眼于西太平洋的“东向行动”、聚焦海湾的“西向进军”、营造良好周边环境的“邻国优先”、针对印度洋岛国的“环印度洋外交”，抑或是印度在大国外交和多边外交中的纵横捭阖，印度的战略视野已经不再局限于印度洋，其在印太海域安全事务上发挥更大影响力的意图非常明显。印度在印太地区贸易投资、能源资源、海外资产、侨民保护等利益的不断提升，自身综合国力及海洋安全力量的发展，以及要当世界强国的雄心抱负，决定其战略视野拓展至印太地区乃是长期趋势，只不过莫迪政府在理念上更加清晰、在实践中愈发坚定。正如时任海军司令多万上将在新海洋安全战略序言中所指出，“(观察全球和地区战略环境的)视野已经从欧洲—大西洋转向印度洋—太平洋，全球经济和军事力量向亚洲的重新配置已经在印度洋产生重大的政治、经济和社会变化，并将对印度海洋环境产生切实影响。”2018年6月，作为首位出席香格里拉对话会的印度总理，莫迪在主旨演讲中称“印太地区的发展深深地影响了世界的命运”，并用相当大的篇幅阐述了印度的“印太观”，足见其战略认知已经拓展至印太地区。

(二) 印度与中美两国的战略安全关系变化

印度与中美两国的战略安全关系发生变化，加上印度人民党有别于国大党的外交思维，使莫迪政府从“不结盟”转为“战略自主”。

一方面，美国竭力拉拢印度，美印安全关系大幅提升。美国在印太地区战略布局的核心思路，就是构筑并强化其主导的海洋安全同盟和伙伴关系网络，维系印太主导地位。与西太平洋地区相比，美国在印度洋的同盟/伙伴关系网络相对松散，而印度则由于其地缘位置、综合国力、民主制度，成为美国推行印太战略的重要伙伴，而非如中国似的“战略竞争者”。有学者就此指出，“莫迪作为强势领导人的崛起，给美国提供了与印度接触的机遇，也给印度提供了对其与世界交往进行重新思考和优次排序的机遇”，“印度对亚洲未来权力平衡的重要性是明显的，其民主信誉和拥护基于规则的秩序的言论，给华盛顿、东京和堪培拉吃了定心丸。”因此，莫迪上台后，美印在印太地区的战略对接度、政策耦合度不断加强，突出体现在防务合作的“提质增速”。如果说奥巴马政府仍主要将印度视作印度洋区域大国、倾向于使用“印度洋—亚太”(Indo-Asia-Pacific)而非“印太”的话，特朗普政府则明确将印度作为印太的重要合作伙伴，其界定的印太地理范畴，西向也止于印度西海岸。特朗普政府内部一名高官称，“我们讨论印太的原因，就是该表述捕捉到了印度崛起的重要性。”防长马蒂斯在2018年香格里拉对话会上正面提及印度六次，强调印度在地区和全球安全中的作用。日澳在安全事务上基本追随美国，也积极推进与印度的海洋安全合作。

另一方面，中印海上竞争态势有所加剧。随着中、印都强调海洋利益和各自海上力量的拓展，中国西进印度洋、印度东向西太平洋步伐的加快，中印在对方“利益关切海域”的存在明显增强，加上双边关系本身存在战略互疑，中印海洋安全关系的矛盾面凸显。莫迪上台后，对华战略疑虑色彩较重，双方在边界、核供应集团、中巴经济走廊等问题上矛盾上升，特别是2017年洞朗对峙事件更使双边关系跌入低谷，双边关系趋紧态势也外溢至海洋安全领域，集中体现在双方围绕南海和印度洋的博弈中。印度希望通过外交、舆论、法律等方面介入南海问题，将中国更多精力牵制在南海，同时确保印度在南海地区的航运、油气开采等利益不受冲击。此外，印度对中国在印度洋地区推进“21世纪海上丝绸之路”心存疑虑，尤其担心斯里兰卡、马尔代夫的“离印向中”倾向，采取多种举措予以反制。中国不断增强在印度洋的军事力量存在，更使印度疑虑中国在搞“珍珠链战略”。2014年9、10月中国潜艇两次停靠科伦坡港、2017年吉布提保障基地正式启动，以及中国向巴基斯坦出售潜艇、加快推进瓜达尔港建设，都引起了印度国内的强烈关注。

显而易见，在对印海洋安全关系的塑造方面，中美起到了“排斥”和“吸引”、“竞争”与“合作”两种截然不同的作用。此前印度政府(特别是国大党政府)注重不结盟政策，加上国内左派政治力量的掣肘，印度政府对深化与美日的战略安全合作小心翼翼。随着地缘政治形势的变化，印度战略界对是否需要继续坚持不结盟政策有过激烈争论，2012年由一批战略界人士推出的《不结盟2.0:21世纪印度的外交和战略政策》是争论的一个高潮，其结论是不结盟政策需要适应形势而发展，但仍是印度外交政策的核心原则。不过，莫迪本人及其所在的印人党受不结盟传统政策束缚较少，认为不应该教条式地理解不结盟，而应根据国家利益遵循“战略自主”，加上其在国内政治中处于强势地位，不必受制于其他政治势力的掣肘，其外交安全政策更加务实、灵活。中美对印海洋关系塑造的不同效果，使得印度战略认知从“不结盟”变为“战略自主”甚至是一定程度上的“准结盟”。

(三)海洋安全重要性上升

海洋安全重要性的上升，促使莫迪政府提升海洋安全在国家总体安全战略中的地位，并注重综合、全面、多维地认知海洋安全。

莫迪政府上台后面临的海洋安全形势比较复杂。从外部看，印太海洋安全秩序正在经历重大调整，中国稳步推进海洋强国建设，美国从“亚太再平衡”到“自由开放的印太”均强调海洋安全秩序主导权，日本也抛出“海洋法治三原则”，推进印太海洋秩序构建。此外，非国家行为体角色和非传统安全议题凸显，但原有的海洋安全治理机制却难以有效应对，治理缺位、错位现象突出。亚太海域海洋权益争端难以解决，并使得海上航行自由、争端解决机制等议题凸显。从内部看，中东北非安全形势恶化，对印度不断上升的海外利益构成挑战。旧版海洋安全战略未能及时更新，其对印度海洋安全利益、能力、举措等的表述难以反映新态势，尤其是2008年底的孟买恐怖袭击暴露出近印度海安全防御的脆弱性，但旧版海洋安全战略并未将近海与沿海安全作为关注内容。在出任总理之前，莫迪长期在印度西海岸古吉拉特邦担任首席部长，对近海沿海安全非常关注。2014年莫迪所在的印度人民党发布竞选纲领，在论述外部安全时就明确指出，“要成立国家海洋署，配备最好的基础设施，聚焦沿岸安全。”上述海洋安全的内外形势发展，促使莫迪政府对海洋安全战略认知的变化，包括战略目标、战略手段和战略原则。

在战略目标上，强调海洋安全在国家安全中的重要地位。莫迪出任总理后对印度军队的首次调研就选择从俄罗斯引进的航空母舰“超日王号”，彰显其对发展海上军事力量、维护海洋安全的重视。此后至今，莫迪政府出台和修订了若干份涉及海洋安全及海军发展的文件，与诸多国家建立了海洋安全合作机制、深化了海洋安全合作，并且借助国内外场合明确阐述了印度对印太地区、对印度洋地区的海洋安全观，这在历届印度政府中是少有的。

在战略手段上，将海上军事力量作为实现国家安全战略的重要手段。以对华关系为例，莫迪政府认为与陆上力量对比不同，其在海洋领域拥有对华相对优势，强调继续发展对华海上优势，“这部分是因为印度位于中国途经印度洋的关键海上通道的两侧……这使印度在大多数海军冲突的情境中都有不对称的‘主场优势’，与陆上边境争端中主要处于劣势的地位形成对比。”正如美国海军分析中心研究报告指出，“考虑到其任务和能力的变化，印度海军不仅与国家外交政策优先保持一致，还朝着能够支持并落实外交政策优先方向前进。”

在战略原则上，强调以综合、多维的角度推进海洋安全战略。莫迪认为海洋安全战略并非传统意义上的海上军事战略，而是国家外交安全战略的一部分。在当前的国际环境下，威慑战略、冲突战略固然是海洋安全战略的内容，但印度与其他大国爆发海上军事冲突的概率不大，而如何通过扮演“净安全提供者”营造有利的外部环境、如何在和平时期维护印度海外资产和人员安全、如何通过提供人道主义救援等公共产品提高印度国际影响力、如何通过强调和维护国际法和国际规范提升自身软实力，都是海洋安全战略的题中应有之意。

二、 莫迪政府海洋安全战略新理念

海洋安全战略理念是国家总体安全战略认知在海洋层面的体现，前述战略认知的调整，催生了莫迪政府有别于此前印度政府的海洋安全战略理念，在角色定位、内涵外延、实施手段等方面都推陈出新，以更好地适应国内外情势的变化，服从服务于印度国家崛起的大战略。

(一)战略定位更加清晰

莫迪政府的海洋安全战略新理念在战略定位上更加清晰，将印度定义为海洋安全环境“塑造者”、海洋安全利益区“净安全提供者”和印度洋安全事务“主导者”。

一是海洋安全环境的“塑造者”。与2007年版《自由利用海洋:印度海上军事战略》强调“自由利用海洋”(freedomtousetheseas)不同，2015年版《确保安全海洋:印度海洋安全战略》强调“确保安全洋”(ensuringthesecureseas)，体现了印度要从现有海洋安全环境的“接受者”、“适应者”，转变为“塑造者”和“保障者”。与之相应，莫迪政府的海洋安全战略不再局限于历史经验和当前形势，而是强调战略性和前瞻性。2007年版战略在论述驱动力时，用了较大篇幅论述地理、历史等“静态”因素，对地缘政治情势的发展演变着墨不多，显见其认知相对保守。而在2015年版战略中，莫迪政府将海洋安全战略的驱动力分为宏观上的战略驱动力和更具体的安全驱动力，前者包括印度独特的地理位置、与海上邻国的关系及其在海上周边的角色、国家发展对海洋的依赖性等，后者包括传统安全威胁，以及海上恐怖主义、海盗和海上武装抢劫、海上未受监管的活动、气候变化等非传统威胁。显然，与停留在对历史经验的总结相比，莫迪政府更重视考察新的地缘政治现实，更重视海洋安全战略在印度国家崛起大趋势下的作用和地位。美国海军分析中心研究报告据此认为，莫迪政府的海洋安全战略“(重视)更加具体和务实的利益和影响因素，而非历史或之前的教训……因此更具战略性”。

二是海洋利益区的“净安全提供者”(netsecurityprovider)。“净安全提供者”首次出现在2009年香格里拉对话会上，时任美国防长罗伯特·盖茨在演讲中提到“美国将印度视为印度洋及其更广区域的净安全提供者”。自此以后，美军政高官在许多场合都称印度为“净安全提供者”，印度国内对此概念也颇为受用，认为这体现了美国对印度海洋安全能力和作用的肯定，但此前印度政府并未在官方文件中予以使用和阐述。莫迪政府则欣然接受这一概念，在新海洋安全战略中首次以官方文件的形式予以确认，强调“印度海军在印度海洋利益区的行动足迹稳步增加，合作框架增多，发挥着海上周边‘净安全提供者’的作用，包括开展反海盗、海洋安全、非战斗性撤离、人道主义救援和救灾等行动”。莫迪政府海洋安全战略的一个子战略，就是“塑造良好和积极的海上环境”，“增进印度海洋利益所在地区的净安全……维护和平、促进稳定、保障安全”。

三是印度洋安全事务“主导者”。从冷战时期提出“印度洋和平区”，到多年来炒作中国在印度洋的“珍珠链战略”，印度始终对域外国家在印度洋地区影响力的上升抱有战略戒心，并将“钢圈理论”奉为圭臬。这种“印度洋门罗主义”深刻影响着印度政府的海洋安全战略，印度战略界始终存在将印度洋视为自身后院的论调。莫迪上台后继承并且更加明确地强化了这种思维，将维护印度洋地区的和平、稳定、安全视为职责所在。2015年3月，莫迪访问塞舌尔、毛里求斯和斯里兰卡，此行是印总理继1981年英迪拉·甘地后首次访问塞舌尔，1987年拉吉夫·甘地后首次访问斯里兰卡。莫迪“向所有印度洋国家释放强烈信号，其将更积极地承担在本地区的安全责任”。莫迪在此访中提出“萨迦”倡议(SAGAR，全称是“地区所有国家的安全与增长”，缩写后印地语意为“海”或“湖”)，“表明莫迪治下的印度，在承担更大责任确保印度洋安全、推动构建集体安全和经济整合的地区机制方面，不再犹豫不决。”2017年1月，莫迪出席第二届“瑞希纳对话”并发表演讲，声称“维护印度洋和平、繁荣与安全的首要责任在地区国家”。

(二)战略视野更加广阔

印度海洋安全战略注重国家利益导向，根据国家利益的重要性和紧迫性，将全球海域分为“首要利益区”和“次要利益区”。而莫迪政府因应国家利益拓展和地缘情势变化的现实情况，大幅拓展了“首要利益区”和“次要利益区”的范围，战略视野已经从原来的“聚焦印度洋”转向“立足印度洋、扭住印太两洋、面向全球海域”，体现出鲜明的“印太”元素。

一是突出印度洋“首要利益区”。2015年新海洋安全战略在“首要利益区”增加了不少内容，但主要还是北印度洋地区。第一，将印度的国家管辖水域作为重中之重。2007年海洋安全战略仅从“地理环绕”角度提及阿拉伯海和孟加拉湾，未将印度国家管辖水域作为海洋利益区。莫迪新战略将国家管辖水域列为“首要利益区”之首，包括海岸线、岛屿、内海水、领水、毗连区、专属经济区、大陆架等，足见其海洋安全战略的“主权思维”和“底线思维”。此外，关于印度对周边海域的理解，在阿拉伯海、孟加拉湾的基础上增加了安达曼海，拓展至北印度洋的最东侧。第二，大幅提升西印度洋的战略地位。新战略增加了“阿曼湾、亚丁湾及其沿岸地区”以及“包括印度洋岛国和非洲东海岸的西南印度洋”，并将“红海”由旧版战略中的“次要利益区”提升至“首要利益区”。在很大程度上，这种变化是因为印度严重依赖中东地区的油气进口，且在西印度洋地区有广泛的投资和侨民利益，而前些年西亚北非乱局、索马里海盗等问题，暴露出印度在该地区海洋安全利益的脆弱性。第三，将“咽喉要道”由原来的“进出印度洋”改为“进出且穿越印度洋”，因此，新战略增加了六度海峡、八度/九度海峡、莫桑比克海峡，这也呼应了印度有更强的意愿和信心，对印度洋区域内咽喉要道保持战略影响力。

二是提升西太平洋的利益排序。其一，鉴于前些年南海局势升温和印度在该地区存在的商业利益，印度在“首要利益区”的“咽喉要道”部分，新增新加坡、巽他和龙目海峡，在“关键能源和资源利益的其他区域”明确指出在越南的两个油气投资项目。其二，将南海在“次要利益区”中的排序提升至第二位，同时新增“东海、西太平洋及其沿岸地区”，契合了莫迪政府强化与日本的海洋安全合作、加大对南海事务介入力度以及增加“东向行动”中海洋安全考量的政策实践。

三是将海洋利益区的理解拓展至全球。第一，从广义角度理解国家利益，界定海洋利益区时“预留解释空间”。比如，莫迪政府在论述相关利益区时，都会加上“及其沿岸地区”，将“经过印度洋的主要国际航线”更改为“涵盖我们的海上航线(SLOCs)、关键能源和资源利益的其他区域”，强调维护在全球海域(而非局限于印度洋)的海上航线安全，并标注出全球范围内约50个石油和天然气项目。新增“涉及印度海外侨民、海外投资和政治关系的其他存在国家利益的地区”，这种描述对于崛起中的印度来说相当于涵盖全球。第二，拓展了“次要利益区”的地理范畴。莫迪政府将“东南印度洋，包括通往太平洋的海上通道及其周边沿海地区”、“地中海、非洲西海岸及其沿岸地区”乃至“南极”都纳入“次要利益区”。此外，作为北极理事会观察员和欧盟日益重要的海洋安全合作伙伴，莫迪政府在新战略中未明确提及大西洋和北极，但前述“其他存在国家利益的地区”可以解释为已然涵盖这些地区。

表-1印度新旧版本海洋安全战略关于海洋利益区域的异同

《自由利用海洋:印度海上军事战略》(2007年版)

《确保安全海洋:印度海洋安全战略》(2015年版)

首要利益区

围绕印度专属经济区、岛屿领土及其沿海地区的阿拉伯海和孟加拉湾

印度的沿海地区和海域，包括海岸线、岛屿、内海水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架

进出印度洋的咽喉要道，主要是马六甲海峡、霍尔木兹海峡、曼德海峡、好望角

阿拉伯海、孟加拉湾、安达曼海，及其沿岸地区

岛国(印度洋)

波斯湾及其沿岸地区，这是印度石油和天然气主要来源，且有超过700万海外侨民

波斯湾，这是印度石油供应的主要来源

阿曼湾、亚丁湾、红海及其沿岸地区

经过印度洋的主要国际航线

西南印度洋，包括印度洋岛国及其非洲东海岸

进出以及通过印度洋的咽喉要道，包括六度海峡、八度/九度海峡、霍尔木兹海峡、曼德海峡、马六甲海峡、新加坡海峡、巽他海峡、龙目海峡、莫桑比克海峡、好望角，及其沿岸地区

其他包括印度主要航道、关键能源和资源利益的地区

次要利益区

南部印度洋

东南印度洋，包括通往太平洋的海上通道及其周边沿海地区

红海

东海和南海、西太平洋及其沿岸地区

南海

南印度洋，包括南极

东太平洋地区

地中海、非洲西海岸及其沿岸地区

涉及印度海外侨民、海外投资和政治关系的其他有国家利益的地区

资料来源:笔者根据印度《自由利用海洋:印度海上军事战略》(2007)和《确保安全海洋:印度海洋安全战略》(2015)整理。

(三)战略内涵更加丰富

一是将“海上军事战略”升级为“海洋安全战略”。之前印度政府的海洋安全战略主要侧重于海上军事战略。2007年版战略虽然强调外交、警察、良性(benign)角色等多种手段，但正如其标题“海上军事战略”(Maritime Military Strategy)所体现的，本质上仍是军事战略。而莫迪政府的新战略则是“海洋安全战略”(Maritime Security Strategy)，分为威慑、冲突、塑造良好和积极的海上环境、沿海和近海安全、海上力量和能力发展五大子战略，其中威慑战略是底线、冲突战略是红线、海上力量和能力发展战略是基础、塑造良好和积极的海上环境以及沿海和近海安全则是新增内容，而军事、外交、警察、良性等则是实现上述战略的手段。与此前不同，新战略除了传统意义上的威慑、冲突战略，增加了“塑造良好和积极的海上环境”和“沿海和近海安全”两大战略，体现了莫迪政府强调内外统筹、立体多维的海洋安全战略理念。

二是首次大幅强调国际法和国际规则的重要性。此前的印度海洋军事战略并未触及国际法问题，仅提及联合国框架内的维和行动。莫迪政府则非常重视包括《联合国海洋法公约》在内的国际法和国际规则的作用。2015年战略在正文中提及“国际法和规范”10次、《联合国海洋法公约》4次、“国际海洋法律机制”4次、印孟基于仲裁解决海上划界争端1次。显然，新战略“(日益强调)维护航行自由、强化国际涉海法律机制(特别是《联合国海洋法公约》)的重要性”，“印度海军始终高度重视国际法，重视推广国际法在海上的原则”。

三是更加重视“海军外交”作用。印度海军长期扮演“军事外交”角色，通过港口访问、联合巡逻、军官培训等手段，促进与相关国家的外交关系。在新战略中，除“海上力量和能力发展战略”外，莫迪政府将“外交”作为推进其余四项战略的必要手段，并将“塑造良好和积极的海上环境”作为五大战略之一。该战略契合“净安全提供者”的自我定位，也展现出印度希望以合作、开放姿态推进海洋安全战略的意愿。莫迪在2018年香格里拉对话会上表示，“为了实现和平与安全，印度武装力量，特别是海军，正在印太地区建立伙伴关系、开展人道主义救援和救灾。他们在整个地区开展培训、演习、善意行动。”

四是强调维护沿海和近海安全。印度此前的海洋安全战略并未将近海沿海安全作为一项内容，海岸警卫队而非海军是承担维护近海沿海安全的主责部门，2007年的海洋安全战略甚至没有将领海、专属经济区等国家管辖海域列为海洋利益区。2008年孟买恐怖袭击后，印度政府采取很多措施强化近海沿海安全，比如海军开始维护印度近海沿海安全、内政部牵头推进“沿海安全项目”，但在战略层面并未做出具体规划。莫迪政府在论述非传统安全威胁时剖析了海上恐怖主义，在论述海洋利益区时将国家管辖海域作为重中之重，并首次将“沿海和近海安全战略”作为专门的海洋安全子战略，提出“保护印度沿海与近海资产免受来自海上或发生在海上的袭击和威胁”。

三、莫迪政府海洋安全战略实践

战略认知上的变化最终要体现在政策实践上。莫迪政府在推进海洋安全战略时，更注重通过机制化、网络化、规则化来完善海洋安全伙伴关系网络，更注重在印太框架下推进相关政策实践，更注重通过自身能力建设来因应新挑战、新要求。

(一)大幅提升与美国及其盟国的海洋安全合作

一是加强印太地区海洋安全战略对接。2014年9月，莫迪上台后首次访美并发表《印美联合声明》，指出要“确保海洋安全与飞越自由，尤其是在南海地区”，这是两国官方文件中首次提到南海航行自由问题。2015年1月美国总统奥巴马回访印度，两国发表《美印在亚太和印度洋地区的联合战略愿景》，再次强调两国维护印太地区海洋安全的共同利益。在奥巴马任内，美印防务合作有所深化，而海洋安全合作在美印防务合作中的权重也在提升，这种态势在特朗普上台后得以延续并增强。2017年6月，莫迪出访美国，两国联合声明《美国和印度:迈向繁荣的伙伴》开篇即强调，“作为印太地区负责任的管理者(stewards)，特朗普总统和莫迪总理一致认为，美印紧密的伙伴关系是地区和平稳定的核心”，呼吁所有国家“尊重印太地区航行与飞越自由、商贸自由的重要性，根据国际法和平解决领土和海洋争端”。2017年11月，特朗普提出“自由开放的印太”，称印度是“全球领导力量”，“印度洋以及更广区域的安全事务领导者”。

美印战略对接的加强也带动了美国其他盟友与印度的合作。截至2018年8月，日印在莫迪上台后已举行四次首脑峰会，从莫迪上台后将日本作为南亚地区外首次出访对象国，到2015年双边关系升级为“特殊的战略和全球伙伴关系”，再到2017年强调“共建自由开放与繁荣的印太”，双边关系发展一以贯之的逻辑是两国围绕印太地区秩序、推进海洋安全合作的战略趋同。此外，2014年底莫迪出访澳大利亚，与澳方就印太地区海洋安全问题开展合作，此行也是印度总理28年来首次访问澳大利亚。2018年3月法国总统马克龙到访印度，发表《印法加强印度洋地区合作的战略愿景》，强调印法要联手确保印度洋的安全和稳定，并就双多边海洋安全合作机制、联合海上军演、海域感知能力建设等达成合作共识。

二是推进海洋安全合作机制化。莫迪上台前，印度政府与美国及其盟友已有一些防务安全合作机制，如美印之间的防务政策小组、政治军事对话、防务贸易和技术倡议，以及1992年就已启动的马拉巴尔演习。莫迪上台后，在与美国及其盟友的合作中增加了更多海洋安全元素，美印2015年6月签署《美印防务合作新框架》、2016年8月签署《后勤交换协议备忘录》，减少美印防务合作在体制机制和法律条文方面的制约，其中海洋安全是受益较大领域。2016年5月，美印举行首次海洋安全对话，由外交与国防部门高官参加，截至2018年8月已举行三轮。同年6月，美印签署《美印海军关于非涉密海事信息共享的技术安排》，允许双方根据各自国内法分享白色航运(whiteshipping)的非涉密信息。除美国外，莫迪政府还大幅深化与法国、日本、澳大利亚等国的海洋安全合作机制建设。印法分别于2016年1月和2017年1月举行两轮海洋安全对话，并签署旨在交换印度洋海上通道和海域感知信息的《白色航运协定》。2018年3月马克龙访印，双方签署《关于两国武装部队之间提供互惠后勤支持的协定》，至此印度已与美国、法国两大联合国安理会常任理事国签署后勤支持协定。日本2015年将驻印武官人数增加2人，同时派驻海保厅官员，印度成为第四个日本同时派驻海陆空武官和海保厅官员的国家。两国2015年底签署《关于机密军事信息保护的安全措施的协定》、《防务装备与技术转让协定》，2016年7月防长会晤还同意“建立讨论海洋安全问题的双边框架”。2014年底莫迪出访澳大利亚，双方签署《安全合作框架》，就海洋安全、国防技术转让等问题进行规划。除双边层面外，美日印、日印澳三边对话机制运行多年，美日印澳2017年底举行司局级“印太磋商”，呈现双边、三边和四边多层推进的合作架构。

表-2 2014年以来印度与诸大国确立的涉海洋安全合作机制/协定

国家

文件/机制名称

协议签署/机制启动日期

美国

《美印研发测设与评估协定》

2015年1月

国防部“印度快速反应小组”

2015年1月

《印度—美国防务合作新框架》

2015年6月

战略与商业对话

2015年9月首届

《美印海军关于非涉密海事信息共享的技术安排》

2016年6月

《后勤交换协议备忘录》

2016年8月

美印海洋安全对话

2016年6月首届

《通信、兼容与安全协议》

2018年9月

日本

《关于机密军事信息保护的安全措施的协定》

2015年12月

《防务装备与技术转让协定》

2015年12月

澳大利亚

《印澳安全合作框架》

2014年11月

《白色航运信息交换的技术协定》

2015年2月

印澳防务研究和军需工作小组

2016年10月首届

法国

海洋安全双边对话

2016年1月首届

《印法白色航运协定》

2017年1月

《关于两国武装部队之间提供互惠后勤支持的协定》

2018年3月

美日印

首次三边部长级对话

2015年9月

美日印澳

印度洋—太平洋四边磋商

2017年11月首次

资料来源:笔者根据印度国防部、外交部年度报告(2014—15财年至2016—17财年)、印度外交部有关高层互访文件整理。

三是加强海洋安全实操层面的合作。在军演方面，美印双边演习次数超过各自与其他国家演习次数，马拉巴尔演习是最重要的海上联合军演。2015年10月，日本参加马拉巴尔演习，这是日本国会通过新安保法后首次向海外派遣军舰，标志着日本参加马拉巴尔演习正式常态化。2017年7月，美日印在孟加拉湾海域举行年度马拉巴尔演习，美印派出航母参加。2018年6月，美日印首次在美国关岛基地附近海空域举行马拉巴尔演习。2015年9月，印度和澳大利亚在印度东海岸首次举行联合反潜演习。在防务技术合作方面，2016年7月，美印防务贸易和技术倡议小组决定成立五个新的联合工作组，其中之一就是海军系统。此外，美印成立航母技术合作联合工作组，与印度开展航母弹射技术等方面的合作，系美国“首次支持其他国家的本土航母发展计划”。美国承认印度为“主要防务伙伴”，在国防部内部设立“印度快速行动小组”，专责对印防务合作事宜，负责与印度开展航行自由、海域感知等任务的联合军事规划。日印则在日本修改“武器出口三原则”后，签署《防务装备与技术转让协定》。此外，2018年4月17日，日本新明和工业株式会社与印度马亨德拉兄弟有限公司签署谅解备忘录，在印度生产和组装US2两栖飞机，结束自2011年以来的漫长谈判。

(二)持续强化对印度洋安全事务的主导作用

一是推动构建“印度洋安全共同体”。上台不久，莫迪政府正式推进前政府业已酝酿的“季风工程”(ProjectMausam)，旨在挖掘并重新构建印度与印度洋沿岸国家的历史、文化联系，以柔性外交方式突出印度在印度洋区域的主导地位。此后，莫迪政府在不同场合反复强调印度与印度洋地区的特殊联系，突出“印度洋身份”。具体到安全层面，就是宣扬印度在地区安全事务中的主导作用。莫迪2015年提出的“萨迦”倡议系统阐述了其印度洋外交政策的目标与路径，具体包括:采取必要措施确保本土和群岛的安全，维护海洋利益，确保印度洋的安全稳定;加强与地区伙伴的海洋安全合作;致力于多边合作，共同维护印度洋安全，强化地区机制;挖掘海洋经济，推动可持续经济发展;与域外大国合作，共同维护地区稳定安全。2017年8月底9月初，与印人党关系密切的“印度基金会”举办第二届“印度洋会议”，出席会议的外交部长斯瓦拉杰称，“印度对印度洋的愿景是通过合作维系有机整体”。2018年5月，国防部长斯塔拉曼在出席海军指挥官会议时称，“印度洋沿海国家海军在解决安全问题时，印度和印度海军是其最先想到并且可依靠的伙伴。”

二是提升对印度洋“关键岛国”的安全影响力。印度一直与塞舌尔、毛里求斯等国有紧密的防务安全关系，其海军每年对两国专属经济区巡逻两次，毛里求斯海空军不少关键岗位都由印度军人负责。莫迪上台后，通过军事援助、联合巡逻、修建军事设施、防务安全合作机制建设等，进一步强化了对印度洋岛国的安全影响力。2015年3月莫迪出访塞舌尔、毛里求斯和斯里兰卡，与各国就深化海洋安全合作达成诸多成果，包括向塞舌尔提供多尼尔海上侦察机，向毛里求斯提供海上巡逻艇，援助两国发展和改善阿桑普森岛(塞)、阿格雷格岛(毛)这两个具有战略意义岛屿的基础设施。访问期间，莫迪还在塞舌尔激活了印度援建的一座沿海监视雷达，正式启动拖沓三年的“沿海监视雷达系统”计划，推进本国及相关印度洋岛国沿海监视雷达系统网络构建，提高印度对印度洋海域感知能力，并表示“期待塞舌尔尽快成为印、马、斯海洋安全合作的全面伙伴”。此外，莫迪政府非常重视与各国安全合作的机制化。2016年3月，印度与马尔代夫举行首次海军参谋对话。同年4月，马尔代夫总统访问印度，双方签署《国防行动计划》，决定建立国防秘书级别的国防合作对话，该对话机制已于当年7月启动。印度与斯里兰卡虽于2012年启动国防秘书层级的年度防务对话，但直至莫迪上台前仅有过一次，莫迪上台后频率提升，2018年1月举行了第五轮对话。2017年5月27日，毛里求斯总理访问印度并签署《在阿格雷格项目框架内的海洋安全合作协定》，加速推进阿格雷格岛的基建升级。

三是更加注重对印度洋东西两侧的安全投入，将之打造成安全“两翼”。东向来看，莫迪政府对孟加拉湾地区机制投入增多。2014年7月7日，根据《公约》附件七设立的仲裁庭就孟加拉诉印度案做出裁决(2009年10月8日由孟加拉提起)，双方基于仲裁结果解决海域划界争议，为印孟深化海洋安全合作扫除障碍。2016年5月，莫迪访问孟加拉国，探讨海上联合巡逻、海军演习、对专属经济区联合监控、交换白色航运信息、扩大在孟加拉湾海洋安全合作、促进造船业合作等事宜。2017年4月，印度与孟加拉国正式签署《国防合作框架谅解备忘录》，为深化两国防务安全合作提供框架指导。2017年3月，印度举办首届孟加拉湾多部门技术和经济合作倡议(BIMSTEC)国家安全部门领导人会议，决定加强孟加拉湾海洋安全合作，包括成立1.5轨BIMSTEC安全对话论坛。2017年9月，隶属印度国防部的国防研究分析所举办首届BIMSTEC安全对话论坛，而第二届国家安全部门领导人会议则于2018年3月在达卡举行。

西向来看，印度注重发展与海湾国家和非洲东海岸国家的安全合作。由于地理邻近和历史渊源(阿曼曾隶属英属印度)，阿曼是印度推进与海湾国家海洋安全合作的重点。2016年5月，印度国防部长访问阿曼，双方签署《印度与阿曼就海上问题的谅解备忘录》、国防部门间《防务合作谅解备忘录》、海警部门间《在预防海上犯罪领域的谅解备忘录》，着重加强双边海洋安全合作。2018年2月，莫迪访问阿曼，双方签署《防务合作谅解备忘录附录》，阿曼为印军舰停靠其杜克姆港提供维修、补给等服务。此外，2016年1月举行首届印度—阿拉伯合作论坛，双方同意加强海湾和印度洋地区的海洋安全合作，包括人道主义救助、灾害和冲突情况下人员撤离等。在非洲东海岸方面，2016年7月，莫迪出访肯尼亚、莫桑比克、南非和坦桑尼亚，与肯尼亚签署国防合作谅解备忘录，与坦桑尼亚一致同意加强海域安全合作。有学者称，“印度应推动与非洲东海岸国家的海洋安全合作网络建设，成为其海洋安全领导者。”2017年底印度总统考文德上任后首次出访便选择吉布提，此系印国家元首或政府首脑首次访吉。

(三)“东向行动”融入更多海洋安全元素

印日、印中海洋安全关系已在前文有所论述，此处着重论述莫迪政府对南海问题的介入及其与东南亚的海洋安全合作。

一是更积极介入南海问题。早在2012年，印度国内战略界在讨论是否应该坚持不结盟政策时，就有论调认为印度应该加强与美、日、澳、印尼、越南等国的海洋安全合作，“让中国困在黄海、台海、东海、南海更加邻近的海域”，但莫迪之前的印度政府在此问题上非常谨慎。莫迪上台后，除依循历届政府有关“和平解决争端”、“维护南海地区油气区块利益”等主要原则和政策外，其南海政策更加积极主动，立场倾向性更强。莫迪政府介入南海问题主要体现在四个层面:加强与美国及其盟友在南海问题上的战略协作;在多边国际场合高调谈及南海问题;强化与越南、菲律宾的海洋安全合作，加快推进与越南在南海地区的油气合作;呼吁根据国际法和平解决南海争端，宣扬其通过仲裁解决与孟加拉的海上划界争端。到目前为止，莫迪政府更多地是从战略、外交和宣传层面介入南海问题，并不具备实质性影响南海问题走向的能力，但其持续强化介入南海问题的态势是明确的，这从其海洋安全战略中对海洋利益区、航行自由、争端解决等问题的表述可窥一斑。有学者认为，“印度历史上对领土争端选边站非常谨慎。但此政策正逐步调整，这在莫迪任内比较明显，新德里对此问题的态度更加实用主义，越来越不担心与中国为敌。……虽然印度否认与美国在南海开展联合巡逻，但其正慢慢接受一种观念，即印度必须采取更大安全角色，恢复基于规则的秩序。”

二是深化与东南亚国家的海洋安全合作。20世纪90年代初，印度提出“东向政策”时侧重与东南亚的经贸合作，进入21世纪后其地域范围延伸至东北亚，合作领域加入安全因素，印度与东盟的海洋安全合作逐步推进。早在2005年，印度就与新加坡举行年度“新印海上双边演习”(SIMBEX)。莫迪政府上台后，一方面强调与东盟所有成员国的海洋安全合作。2018年1月25日，印度邀请东盟国家领导人参加共和国日活动，庆祝印度—东盟对话关系25周年，发表《德里宣言》，呼吁“通过东盟海上论坛扩大会等现有相关机制的活动，应对海上共同挑战”。在2018年6月香格里拉对话会上，莫迪强调，“东盟一直是且继续是印太未来的关键。这个看法将始终指引着印度以合作推进(印太)地区和平与安全架构。”另一方面则是重点推进印度与越南和新加坡的海洋安全合作。与东南亚其他国家相比，新加坡、越南与印度的海军合作“已经进入相对高级阶段”。印新于2015年11月签署《国防合作协定》，2016年6月举行首次部长级国防对话，2017年11月签署《海军合作双边协定》，双方在海洋安全合作、临时使用对方海军设施、提供后勤支持等方面深化合作。越南是印度“东向行动”的重要支点，南海问题升温加速了印越防务合作。2014年时任印度总统慕克吉访越，印方承诺向越方提供1亿美元国防采购信贷，系“印度首次给其他国家提供用于国防采购的信贷”。2015年5月，越南国防部长访印，双方发表《印越防务关系愿景声明(2015—2020)》。2016年5月，两国在越南海防市举行首次海军参谋对话。2016年9月莫迪访越，双方签署《关于分享白色航运信息的技术协定》、《提供高速近海巡逻船的协定》，此外，越南还订购了4艘巡逻艇，加强了印越两国在海域感知和近海安全方面的合作。2018年3月，越南国家主席访问印度，双方联合声明强调“加强反海盗、海上通道安全、白色航运信息交换等海洋领域合作……进一步加强海洋事务双边磋商”，并敦促尽早签署一项有关国防工业的5亿美元信贷框架协议。除新加坡和越南外，莫迪政府还与印尼举行首次双边海上演习，与泰国成立海洋安全联合工作组，与缅甸签署海上联合巡逻协议及《海洋安全合作谅解备忘录》。

(四)多管齐下加强自身海洋安全能力建设

一是完善涉海安全机制建设。2016年1月，印度外交部设立单独的印度洋地区司，专门处理印度洋事务，“统筹印度与地区关键国家(如斯里兰卡、马尔代夫、塞舌尔、毛里求斯)的关系、三边海洋安全对话(印度、斯里兰卡、马尔代夫)，处理印度洋地区的地缘政治、安全、经济和发展利益。印度对环印度洋联盟(IORA)的政策也被纳入。”在此，莫迪政府并未将斯里兰卡和马尔代夫作为南亚事务处理，而是更强调其与塞舌尔、毛里求斯等同的“关键岛国”角色。莫迪政府还强调处理涉海安全事务各部门间的协调，比如在海军和外交部门之间。美国海军分析中心研究认为，印度外交秘书负责孟加拉、缅甸、巴基斯坦、阿富汗、伊朗、印度洋地区事务，另两位非常重要的秘书负责海湾地区、东/南/西部非洲、东亚、东南亚和南太，与印度海军利益区的划分非常吻合。

二是加强海洋安全领域的顶层设计。莫迪政府密集推出《印度海军愿景声明与指导原则》(2014年)、《海上基础设施愿景计划(2015—2027)》(2015年)、《印度海军本土化计划(2015—2030)》(2015年)、《确保安全海洋:印度海洋安全战略》(2015年)、《技术愿景与路线图》(2018年)等文件，强调顶层设计与总体规划。《确保安全海洋:印度海洋安全战略》是对印度海洋安全战略的宏观设计，其他文件则侧重对海军现代化做出中长期规划，如《海上基础设施愿景计划(2015—2027)》旨在配合海军力量建设，提供行动、维修、培训和管理等方面的配套基础实施。

三是积极推进海军现代化建设。莫迪政府一方面强调海军装备本土化建设，出台《印度海军本土化计划》，在购买外国装备时谋求技术转让或在印度设立生产线，军方则增加与印度工商联合会、印度工业联合会等机构的互动，吸引民间资本进入国防工业。另一方面放宽外资进入本国国防工业的限制，将国防工业的外国直接投资普通项目上限提至49%，对其认为有助于获得先进技术的最高上限放宽至100%。在莫迪政府的努力推进下，近年来印度海军的现代化建设有所进展:2015年5月28日，印度首艘国产航母“维克兰特”号从科钦造船厂下水，第二艘国产航母“维沙尔”号提上日程。2016年8月，印度首艘国产核潜艇“歼敌者”号服役，2016年9月，印度最强驱逐舰“莫尔穆冈”号下水。此外，莫迪政府重视前沿基地建设，2015年9月在卡纳塔克邦启动修建占地1000英亩的瓦基拉克什海军基地，可容纳2艘航母、超过20艘潜艇和47艘战舰，是苏伊士运河以东最大的海军基地。印度政府还斥资1000亿卢比(约15.4亿美元)，强化互联互通和军事部署，欲将安达曼·尼科巴群岛打造成海上枢纽。

四是提升近海沿海防务能力。2014年11月，莫迪政府启动“信息管理与分析中心”(IMAC)，由国家安全顾问直接领导、海军具体负责，是国家指挥控制通信和情报网络(NC3INetwork)以及国家海洋感知系统(NMDA)的中心，连接20座海军、31座海岸警卫队的监视站，就海岸水域情况生成实时图景。印度海军2015年成立“海上哨兵”部队，专责保卫海军基地和配套关键资产、关键枢纽的安全。2016年，印度海军和海警组织了18次有关沿海安全的演习、63次沿海安全行动。此外，印度沿海各邦和中央直辖区都定期举行沿海和近海安全演习，改善部门间协调水平，提高民众的海洋安全认知。2016年7—8月，印度政府在马哈拉斯特拉邦举行“沿海安全感知和数据收集行动”，海军、海岸警卫队、海警、海关、渔业部门、石油和天然气集团都有参加。

四、莫迪政府海洋安全战略前景

考虑到在国内的强势地位、国外相对有利的战略环境，莫迪政府有能力、有资源推进海洋安全战略，但也将面临一些障碍或不确定因素，对其战略实施构成一定规制。

(一)与中美海洋安全关系的构建存在“政策选择困境”

莫迪政府虽然在实践层面超越不结盟政策传统，但仍重视“战略自主”，强调从自身利益出发推进国家外交和安全政策。在与美国及其同盟国的海洋安全互动中，印度有可能迎合美、日等“拉印制华”的战略需求，密切与两国的海洋安全合作，借此提升自身实力和地位，但不会完全与之捆绑。在印度洋问题上，印度谋求自身的主导地位，对美日更多是“借力”。在南海问题上，印度更多地将其作为一张对华博弈的牌，而非陷入南海问题“牌局”之中。2017年底的美日印澳“印太磋商”后，四国各自发表会后声明，印度是唯一未提及航行自由、海洋安全等字眼的国家。2018年6月莫迪借香格里拉对话会阐述印度对印太的看法，并未如预期的那样提及“美日印澳四边架构”，而是呼吁“(印太地区)不应回到传统的大国对抗……与基于共同价值和利益的国家拥有伙伴关系是正常的。为了稳定与和平的地区，印度将会以单独或者三方或者多方的形式开展合作。但我们的友谊不意味着构建出于遏制目的的同盟”，明显是要淡化四边架构的战略指向。

此外，中印在海洋安全领域有竞争、有分歧，但并不必然走向冲突对抗。印度海洋安全的“首要利益区”集中在印度洋，其对海洋安全事务的影响力也主要在印度洋，而中国的利益区和影响力主要在西太平洋，两国在海洋安全领域的核心利益并无冲突，中国短期内也不具备在印度洋对印度海洋安全利益构成威胁的能力。如果印度完全倒向美国及其同盟体系、形成海洋安全同盟的话，中国必将采取强烈反制措施，而印度作为四边机制中力量较为薄弱、亦非美国同盟的一方，无疑是遭受损失最大的国家。鉴于美国对印度、巴基斯坦安全政策变化的历史脉络，印度对可能成为中美博弈“弃子”的担忧并非毫无道理。此外，2017年洞朗对峙事件的教训，也促使印度反思与中国关系恶化的代价。2018年4月底习近平主席与莫迪总理举行非正式会晤，就全局性、长期性和战略性议题达成广泛共识。在2018年7月举行的第二轮中印海上对话会上，印方也向中方“详细解释”其对印太战略的看法。

因此，莫迪政府既要迎合美日等国的“拉拢”，也要避免加剧与中国在海洋安全领域的竞争，这种“两面下注”的海洋安全战略，既有可能使之与中美同时保持相对稳定的海洋安全关系，也有可能使印度“两边不讨好”。在中美战略竞争加剧的背景下，如何平衡与中美的海洋安全关系，是莫迪政府面临的一大战略考验。

(二)国家实力与战略意图存在差距的“能力困境”

再宏伟的愿望都需要可靠的能力保障，但印度现有海洋安全力量体系难以有效支撑其落实海洋安全战略。海洋安全力量体系是国家综合实力在海洋安全层面的体现，既包括话语权、规则权等“软实力”，也包括军事力量、海洋科技等“硬实力”，还包括机制协调、内外关系统筹等“巧实力”。莫迪政府虽然在海洋安全力量体系建设方面已取得很大进展，但与其积极、进取的海洋安全战略相比，仍存在一定能力差距。

从软实力上看，印度尚未自主提出具有国际影响力的海洋安全观，现有战略认知和理念深受西方话语体系影响，具有鲜明印度特色、关于印度洋地区的战略认知亦有很大的地域局限性。印度与中国一样仍是海洋安全事务后来者，影响力仍主要局限于本地区。印度对本国海洋文化的挖掘和发扬仍有待加强，前些年提出的“季风计划”、“香料之路”等推进乏力。

从硬实力上看，海军现代化面临机制完善、经费保障、武器系统升级等多方面的掣肘。莫迪上台后，海军军费仍是陆海空三军中最少的，占国防预算的比例徘徊在14%—16%左右，其中用于武器系统升级的经费更少。2017年国防预算公布后，有印度海军军官称，“印度海军的15年规划需要大约1230亿美元，意味着(用于装备采购和升级的)资本投入年均约85亿美元，而本财年仅30亿美元左右，且其中95%已用于其他已签约项目，新项目仅区区1.53亿美元”，“海军现代化陷入危险境地”。①美国海军分析中心在印度调研后认为，“印政府将坚持海上力量愿景计划，但随着项目成本增加，经费是个问题。”2018—19财年，国防预算占国内生产总值的比例降至1962年以来最低，海军预算占总预算约15%，且人员工资、奖金和养老金等占总预算的比例由2014—2015财年的45%上升到56%，而装备采购资金占比由2014—2015财年的21%下降到18%。捉襟见肘在所难免。

表-3印度2013—14财年至2018—19财年的国防预算(单位:亿卢比)

2013—14

2014—15

2015—16

2016—17

2017—18

2018—19

陆军

9946.4

11456.0

11432.9

13128.4

14516.7

15490.3

海军

3339.3

3594.9

3486.7

3741.0

3784.2

4041.9

空军

5770.9

5253.7

5221.9

5205.7

5837.3

6459.1

军工厂(Directorate General of Ordnance Factories)

129.8

157.7

110.1

214.8

198.8

153.1

质量保证总局(Director General of Quality Assurance)

76.6

81.3

86.7

99.2

107.4

研发

1086.9

1325.8

1328.9

1315.5

1481.9

1786.1

总计

20349.9

21869.4

21667.3

23704.6

25916.2

279305

资 料 来 源: Ministry of Defence， Annual Report 2014—2015， 2015—2016， 2016—2017;Laxman Kumar Behera， “Defence Budget 2018—19: The Imperative of Controlling Manpower Cost”， IDSA Issue Brief， February 5， 2018

从巧实力上看，印度国内涉海安全协调、对外安全合作对接，都存在机制上的障碍。比如，早在2001年就成立的安达曼·尼科巴群岛司令部(ANC)，作为印度首个陆海空三军联合司令部，因其非常重要的地理位置，曾被印度政府寄予厚望，但多年来却深受各军种相互推诿、扯皮之困，莫迪政府上台后亦未有好转。2018年来，莫迪政府希望通过延长海军对该司令部的指挥权(此前是陆海空轮流)、强化司令部对辖区军事力量的权力等举措，意图将其打造成推进海洋安全战略的重要支柱，但效果有待观察。再如，印度多次强调武器供应的自产率要达到70%，莫迪政府更是积极推进“印度制造”，但印度武器装备70%左右都需进口，其原因是“将军们不会因为承担装备研发的风险而获得晋级，故而都倾向于提交需求单而非参与研发，国防研究与发展组织(DRDO)获得大量财政拨款，却不必因未能按期完成项目而承担责任”。

显然，在缺乏足够实力支撑的情况下，海洋安全战略视野的扩大容易导致战略重心的分散和力量的透支，这将制约莫迪政府在印太地区推进海洋安全战略。有学者就认为，印度对印太框架下事务的参与，“短期内将仍然是外交、经济和话语层面的，印度核心的战略焦点在马六甲海峡以西。”

(三)与印度洋岛国之间控制与反控制的“控局困境”

冷战期间，印度对其邻近的印度洋岛国持“管控”政策，历史上曾介入斯里兰卡、马尔代夫等国政局。冷战结束后，印度虽然主要以怀柔政策来保持对周边岛国的影响力，但与斯里兰卡、马尔代夫等国始终存在“控制”与“反控制”的较量。莫迪政府上台后，对周边外交、印度洋岛国外交高度重视，对中国在该地区的影响力则高度警惕，对斯里兰卡、马尔代夫参与中国“21世纪海上丝绸之路”也有所保留。但是，中国的利益和力量存在上升是客观事实，且并不以印度为针对目标，地区岛国的自主外交意识在增强也是客观事实，这并不意味着他们要在中印之间选边站。印度政府在发展与印度洋岛国的关系时，如果过于在意它们的对华关系，反而有可能引起反弹。地区岛国的外交自主意识和底气在增强，2018年初马尔代夫政府在处理国内政治危机时的态度，以及2018年3月印度要在塞舌尔阿桑普森岛建设军事基地的协定泄露后引发塞国内民意反弹，都在佐证印度很难采取强硬手段推进其战略。2015年莫迪出访塞舌尔、毛里求斯，曾邀请两国参加印度与斯里兰卡、马尔代夫的海洋安全合作机制，但实际情况是，该机制自2014年3月起就陷入停滞，不排除斯里兰卡、马尔代夫对塞舌尔、毛里求斯的加入将提升印度影响力的担忧。从今后态势来看，印度洋岛国不愿与印度海洋安全关系过度“政治化”、“安全化”，印度对其难以完全控局，因此，莫迪政府能否顺应新形势变化，以更加开放包容的心态处理周边岛国的自主外交、看待其他大国影响力的上升，也将影响其海洋安全战略能否顺利推进。

余论

莫迪政府海洋安全战略调整是国内外多种因素互动的结果，其在推进过程中仍将面临不少挑战和不确定因素，虽尚难以明确判断这种调整或者变化是否意味着印度海洋安全战略的根本转型，抑或是阶段性调整，但总体看回调可能性不大。考虑到印度是印太地区重要的海上安全力量，在印度洋更是具备地缘位置、综合实力、安全机制等方面的优势，莫迪政府海洋安全战略的新理念、新动向，将对印太海洋安全秩序产生重大影响。从莫迪在香格里拉对话会上的演讲可以看出，印度希望成为印太地区自主、重要的战略力量，而非与美国及其同盟体系相捆绑，对于美日印澳四边机制也是抱持“边走边瞧”的谨慎心态。

印太地区是中国海洋强国和“21世纪海上丝绸之路”建设的重点地区，印太海洋安全秩序的演进与中国主权、安全和发展利益密切相关，不过，在印太海洋安全秩序的博弈中，中国短期内将承受较大战略压力，应采取“战略守势”。一则美国特朗普政府明确将中国视为“战略竞争对手”，在政治、经济、军事、安全、科技等各方面对华牵制，建立针对中国的海洋安全同盟/伙伴关系网络是其重要政策选项。二则莫迪政府出于自身利益考虑，短期内将迎合美国战略需求，强化与美国的海洋安全战略合作，这在其过去几年的政策实践中已得到印证，且将对中国在印太地区的海洋安全利益产生竞争性影响。

当然，“战略守势”并不等于“战略无为”或“战略退缩”，而是需要中国从更长时间、更广空间的维度来运筹。中国在印太地区的利益存在将继续上升，对印太地区海上航线的依赖日甚，与美国及其同盟体系的海洋安全秩序博弈更趋激烈，维护海外利益、保障“一带一路”建设、妥善处理周边涉海争端等任务面临的形势更趋复杂，这些都是不以任何国家的意志为转移的态势。在此情势下，中国应把握好中美海洋安全秩序博弈升级这一主要矛盾，加强危机管控，同时积极引导、运筹印度因素，管控中印关系中的海洋安全竞争，着力挖掘两国在应对海上非传统威胁、管控传统海洋安全风险、推动区域海洋安全治理等方面的共同利益，推动构建“竞合并存、合作为主”的中印海洋安全关系，将印度作为化解美国印太战略压力、推动地区权力结构朝着有利于中国方向发展的重要突破口。

* 篇幅限制，注释及参考文献详见原文

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