狮城规划录 | 新加坡住得下1000万人吗

林光明教授

M&Y新加坡城市发展顾问中心 执行总监

中国住建部全国市长研修学院 客座教授

浙江省城市规划学会 专家

重庆中新示范项目战略研究中心 专家

新加坡国家发展部 前官员

若干年前，新加坡设计理事会曾提出如下假定：1000个新加坡住得下全球人口。新加坡国土面积724.2平方公里，人口570万（2030年增加到650万左右），人均密度为每平方公里7870人。因此，仅需72.42万平方公里土地（略多于法国国土）便可容纳全球65亿人口。世界人口还在增加，新加坡需增加人口容量，才能使该假定继续成立。

新加坡人口增长是必然趋势。问题是：新加坡到底需要多少人口？2014年，新加坡“规划之父”刘太格博士提出新加坡应该做1000万人口的规划。此言一出，满座哗然。从2014年的550万增加到1000万，新加坡人口会多出近一倍。这有何不寻常呢？在新加坡，外国人约占总人口的30%。本地出生率常年偏低，比如2019年，只有1.14，远低于2.1的人口自然替代率。因此，新加坡若要大量增加人口，需要依赖“进口”。

新加坡1980-2019年出生率（来源：新加坡统计局）

这必然加深本地部分居民的焦虑情绪，因为本地人将不得不继续与外国人“竞争”有限的空间、资源和就业机会；同时，在外来文化、语言和习惯的冲击下，保持本土文化和社会结构的相对稳定，绝非易事。

许多外来女佣会在周末“涌入”新加坡商业街乌节路

然而，人口多寡既是政治上的难题，也是规划中无法回避的课题。许多中等城市（尤其是地广人稀的城市）的领导，绞尽脑汁想增加人口，支撑城市发展。新加坡地少人多，为何仍打算增加大量人口？新加坡需要1千万人口吗？这可从两个方面来看。

一方面，是实现新加坡城市发展愿景的客观要求。新加坡要成为“位于亚洲的全球都市 Singapore: The Global City in Asia”。全球都市的标配是什么？亚洲两个国际都市：日本东京市和韩国首尔市，人口分别为1390万和996万；老牌国际都市伦敦市和纽约市人口分别为898万和855万。新加坡缺乏腹地，要对标其他国际都市，尤其是亚洲同行，单从人口角度，1000万人口是落实新加坡城市发展愿景的基本条件。

另一方面，是新加坡保持竞争力的内在要求。城市间的竞争愈来愈激烈。一定的人口基数和持续的人口增长态势，是城市吸引投资、技术和人才的基础条件。新加坡要保住全球最有竞争力的城市地位，人口数量与质量的双跃升是不可或缺的要素。

那么，新加坡住得下1000万人吗？我们可从六个方面探讨可行性。

第一，通过填海 (Land reclamation)，继续扩大新加坡国土面积。据测算，新加坡国土面积还可增加约100平方公里，达820平方公里（是新加坡填海的极限）。基于目前的人口密度，可增加80万人口。或许有人会问，新加坡是岛国城市，四面环海，为何不能像过去那样继续大规模填海？简单而言，有两个制约因素。其一，新加坡获取填海所需的沙变得越来越难（邻国马来西亚和印尼相继禁止向新加坡出口沙，理由是新加坡“偷了”他们的国土），若向更远国家大量购买，不符合成本效益原则。其二，新加坡的北部紧挨马来西亚，南部是繁忙的国际航道，均较难扩展；唯有在东北部和西南部狭小区域想办法。

第二，提高人口密度 (Population density)。在这方面，香港经验或值得参考。2019年，香港总人口约751万，人口密度为每平方公里6940人，却只用了25%土地；人口主要集中在香港岛和九龙，其密度分别为每平方公里15,590人和48,930人，是世界上人口密度最高的地区之一。假定新加坡人口密度提高至香港岛的75%（每平方公里约11,700人），现有国土（不含新填海面积）可多容纳277万人；同时，有很多成功的规划方法可使新加坡避免出现香港岛的空间压迫感。

新加坡最高的公共住宅（50层），位于市区的达士岭组屋

第三，强化地下空间使用 (Tap into underground space)。2002年，新加坡政府提出“在地下再造一个新加坡”构想，考虑新加坡地下原岩支撑面积（集中在新加坡北部和中心北部），其地下空间总面积约等同于国土面积的三分之一（约240平方公里）。这些可被用作仓储、地下道路、商业、实验室空间，甚至可用于开发地下科学城。如此一来，这些功能占用的地上空间就可以释放出来，重新成为存量土地资源。假定释放出5%土地（按国土724.2平方公里计算），约可增加36平方公里，多容纳28万人。

第四，多功能植入 (Co-locate)。新加坡创新性地突破规划中的一些限制，将单功能用途空间转换成多功能 (Multiple purposes) 或混合用途 (Mixed developments)。比如，将公共图书馆安排在人流密集的购物商城（如新加坡怡丰城购物商城的图书馆），将托儿所、托老设施、医疗机构、养老公寓、食阁、商场安排在一个空间里，如新加坡海军部村庄养老社区（下图）。一方面增强这些空间的人气；另一方面，提高了空间使用效率。

新加坡海军部垂直村庄：新一代综合养老社区

当然，未来还可考虑将地铁高架部分“加盖”植入新的物业形态 (下图)，在遍布新加坡全岛的沟渠、河道上方建上盖物业，或在高速公路上“加盖”。这些貌似“疯狂”的设想，却有相当大的潜力，适合安排一般商业或运动设施（如网球场）。

新加坡东西线地铁的高架部分

第五，功能置换（Repurpose）。新加坡政府已宣布，在未来30-40年，会将新加坡第二大机场巴耶利峇机场（Paya Lebar Airport）关闭，其功能将由正在兴建的樟宜机场第五航站楼承担；将位于紧邻市区的两个港口—丹戎巴葛 (Tanjong Pagar Terminal) 和巴西班让 (Pasir Panjang Terminal) 搬迁至西部大士港。前者将为新加坡腾出800公顷土地和释放原机场周边土地的发展潜力（目前机场周边的建筑高度不超过15层），后者将创造约1000公顷滨海土地（含填海）。这些功能置换可多容纳约20-30万人。

新加坡繁忙的丹戎巴葛港Tanjong Pagar Terminal

第六，调整规划设计标准，比如适当调低人均住房面积。目前新加坡人均住房面积约为28平米。新加坡约有130万套住房存量，户均人数3.3人；若将人均住房标准调整到26平米，将节约858万平方米，可多容纳33万人。当然，要实现这个目标，需要在适当时机，对现有住房进行大规模改造，所以不可能一蹴而就。

规划从来都不是一层不变的，规划中的人口预测也是如此。若我们跳出思维框框 (Think out of the box)，发挥创意，让新加坡住下1000万人口，并非不可能。另外，诚如刘太格博士所言：规划中的人口测算，好比制作吃饭的碗，如果碗做的太小，一旦米太多，一定会把碗挤破；如果碗做的大点，米多了自然不怕，若米少了，加点菜或加点水，也是可以的。当然，如何同时实现人口增加、竞争力提高、生活品质提升三个目标，是一件需要做出艰难平衡的任务，也是留给我们和下几代人共同解决的问题。新加坡立足于百年规划，现在开始思考100年后新加坡人口可能达到1000万，并着手进行相关的研究和准备工作，才能有备无患。

新加坡住得下1000万人口，1000个新加坡就可容纳全球人口（若达到100亿）。未来有无限可能！！！