住房创新︱美国公共住宅的失败经验给中国什么启示

为什么要重提公共住宅？

当前，中国很多城市都在建设公共出租住宅，政府为此还提供专用土地鼓励建设，很多开发商也非常重视公共住宅建设。但是公共住宅在中国并非新鲜事。改革开放前，各地政府就是城市里最大的房东，绝大部分居民都住在公共住宅或单位住宅。

但由于缺乏住房投资，城市住房严重缺乏，因此住房改革成为经济体制改革的重要部分。改革的首要目的在于增加住房供给，如逐步取消单位分配住房，鼓励公私各渠道资金投资建设商品房，以替代分配房；区分公共住宅的公共所有权和个人使用权，允许使用权流通；等等。

时过境迁，现在重提公共住宅的原因则大为不同，不是投资不足或供给不足，而是房价过高，导致可负担的住房不足。因此，官方希望通过建造公共住宅，增加有效供给拉低房价，并以提供公共住房吸引人才，同时打击炒房投机。

公共住宅是市场经济条件下住宅供应的重要补充，是政府对住房供应有效的干预手段。因此，公共住宅也是维护社会公平和稳定的重要因素。租房也可以成为一种长期的居住方式，但前提是真正实现“租购同权”。

拥有房屋人群所占总人口的百分率。图片来源：http://www.cityup.org/news/urbanplan/20110721/79616-3.shtml

现在有一个普遍的观点，认为一个社会的拥房率越高越好，但其实并非如此。哈佛大学联合住房研究中心（JCHS）主任雷辛那斯教授(Nicolas P. Retsinas)认为，高拥房率带来的一个结果，就是将家庭有限的资金都冻结在住房上，导致没有更多的活钱去运转，从而影响人才流动和资金流动。

2010年的普查数据显示，发现主要发达国家中，拥房率高低与一个社会的经济水平并非正相关。人均GDP超过七万美元的瑞士，拥房率只有34.6%，而人均GDP不到四万美元的西班牙和意大利，拥房率均超过了80%。可以看出，是否买房是一个社会文化问题而非经济水平问题。

美国公共住宅的历程及失败

目前，世界主要的发达国家都有提供公共住宅的经验，比较成功的如新加坡，而比较失败的如美国。这里以美国为例来考察一下公共住宅政策为什么会失败。

首先来看美国整体的住房情况。根据2010年的人口普查数据，美国3.08亿人口拥有1.32亿套住房，独栋别墅占67.3%，公寓占25.9%，还有6.8%是房车。私人拥房率从1999年的65.6%，上升到2005年的69%，次贷危机后的2010年下降至65.1%。

也就是说，仍有超过三分之一的美国人租房居住。按地区来看，大城市拥房率低，小城市高。按种族来看，白人拥房率最高，达72.3%，其次是亚裔62.9%，拉美裔50.5%，黑人最低，为46.8%。

住房政策是美国城市政策的基础。主管美国住房的政府部门“住房与都市发展部”（HUD）提出了住房政策的四个原则：鼓励公民买房；政府提供公共住宅，帮助低收入家庭租房；以政府建设促进社区建设；保证住房问题上的公平。

具体到公共住宅政策上，美国走了一条非常曲折的道路。

大萧条后的1937年，联邦政府通过住房方案Housing ACT 1937，可以说是美国公共住宅政策的开始。法案确定联邦政府全额资助公共住宅，由地方政府分散管理，以公有的出租住宅形式提供可负担的住房。当时，全美设立了3000多个公共住房局进行大规模的公共住宅建设，以高层住宅为主，现在中国许多大型开发商做的就是当年美国做过的事情。但由于问题太多，该法案从1973年起减少投资，1982年停止。

这其中一个经典案例，就是在圣路易斯供黑人居住的高层公共住宅Pruitt–Igoe，由雅马萨奇设计，1954年建成。起初因为便捷的基础设施广受入住的居民好评，但很快社区开始出现暴力事件， 治安不断恶化，因此在1972年，政府又亲手炸掉了它。

当年美国建筑评论家詹克斯（Charles Jencks）还评论称，“现代建筑于1972年7月15日下午3时32分，在美国圣路易斯城死去” ，这一天“现代主义建筑已经死亡”。

Pruitt–Igoe俯瞰（图片来源：blog.asf.or.id）

Pruitt–Igoe爆破拆除瞬间（图片来源：wikipedia.org）

在供应方面，由于公共住宅需要可持续的投资，政府等于把包袱都背在了身上，从建造到维修，政府都得一直贴钱，导致政府资金很快短缺。因此联邦政府从1964年起引入私人资金，并规定凡投资于公共住宅的开发商可以获得公共补贴。但是马上出现大量舞弊。

芝加哥有四栋Presidential Towers公寓，本身是被定义为公共住宅，政府出让土地并给私人资本补贴，造好以后给穷人住。但等到建完后，居民全是中产及以上阶层，穷人一点机会都没有。私人资本往往只是借公共住宅的借口从政府拿补贴。因此到1980年，这一计划也被迫终止。

1992年，美国国会通过HOPE-VI（Housing Opportunities for People Everywhere）法案，推翻了原来的理念，拆除旧公共住宅，代之以小规模、分散建造、低/多层的混合型公共住宅。

为什么会有这样一个理念的转变？因为把住在公共住宅的人集中在一块，最后带来的隐患和社会代价无穷无尽。该法案的通过也标志着美国传统公共住宅政策的彻底失败。

HOPE-VI法案。图片来源：wordpress.com

同时，政府从供应方转型为需求方。 HOPE VI 每年提供50亿美元，改变公共住宅（即低收入者住房）的理念，提倡不同收入混合居住。

这一过程中提出过住房券（housing voucher）的想法：如果你觉得自己符合政府的低收入标准，被认为有资格得到政府补贴，你就可以到住房部门把35%的工资转到房管局，房管局给你一张券，让你到普通住房市场找房，找好房子后，房租价格全部由政府来付，因为你已经把35%的工资交给了政府。而作为出租房的房东，虽然不是公共住宅，但是被加入了公共供给。

这个想法旨在改变低收入者集中在公共出租房的现象，让他们可以分散到不同的社区中，以减少种族、收入隔离。虽然这个想法很好，但客观上做不成。例如，我在芝加哥西郊的橡树园（oak park）住过，周围邻居基本都是白人。如果他们的房子有空出来的想招租，租客需要填写详细的申请表，以符合社区的各项要求。

芝加哥公共住宅之殇

前面提到1937年联邦政府的住房方案，同年伊利诺伊州政府也成立了独立的芝加哥房屋委员会（CHA），该机构的理事会委员由市长任命，其预算独立于芝加哥市，主要依靠中央及州政府拨款。目的是清除芝加哥市内被认定为无法居住的贫民窟，并为退伍军人提供可负担的住房。目前CHA拥有超过5万套出租房，其中包括21000套公寓，还管理着37000个获得第八条款租金代金券（Section 8 vouchers，即政府为低收入的私有房租户发放的住房券）的住户。

从1937年到1950年代后期，芝加哥的公共住宅里大部分还是白人，主要是处于社会底层的意大利裔。到战后美国高速工业化时期，许多黑人从农村来到大城市，因此到1970年代，公共住宅里黑人占到了65%，到2000年更占到88%。但现在又发生了变化，墨西哥人涌进来。到今天，芝加哥公共住宅的居民，有69%是黑人，27%是拉丁裔， 4%是白人、亚裔等。

同时，传统的家庭结构不存在了。早在1975年，就有研究表明，公共住房中传统的父母-孩子家庭结构几乎不存在了，93%的家庭由单身女性为户主。因为黑人女性生孩子很早，生育之后就可以要住房补贴，还可以领食物券，这几乎类似于一项工作。但同时，住户中有孩子的比例也在减少，从2000年的50%下降到2010年的35%。

有一个具体案例可以反映公共住宅的问题。芝加哥的卡布里尼-格林公共住宅（Cabrini-Green Homes）位于偏北的市中心区，始建于1941年，以意大利传教士Frances Cabrini和William Green命名，分成卡布里尼连排多层住宅和格林花园高层住宅两个片区，由3607个住宅单元组成，高峰时期居住了15000人。这里紧靠芝加哥最富裕的两个社区——林肯公园和黄金海岸，以显示政府让低收入者也能住在最好区域的意愿。

1942年建成之初的卡布里尼连排多层住宅（图片来源：encyclopedia.chicagohistory.org）

Cabrini-Green Homes与芝加哥天际线遥相呼应，摄于1996年（图片来源：archinect.com）

从1950年到1969年，CHA 在这里建造了11个高层住宅项目，形成一个封闭的“超级街区”。但这样一来，公共交通无法有效延伸到住区里，里面的低收入居民也被隔离在警方巡逻的范围之外，因此治安情况非常糟糕。为了解决治安问题，1989年芝加哥房管局甚至创建了自己的警察局（CHAPD），这就必然和外面的警察系统出现矛盾，所以维持了十年就解散了。

Cabrini-Green其中一栋高层住宅楼（图片来源：chicagoreader.com）

被铁丝网包起来的楼道外廊（图片来源：reddit.com）

此外，住宅项目的设计也出现了各种问题，包括高层住宅的居民安全和多层住宅的活动场所。高层住宅楼道被设计成外廊，用铁丝网包起来，外面可以看到里面。但即使这样，不久还是出现了一个大案件，一个九岁的女孩被人强暴，死在了电梯间旁边。其次，孩子们住在这也没有什么地方可以玩耍，成天也不好好读书，只好围着垃圾桶玩，所以也很快出现治安问题。这又使得警车和警察成天盯梢、站岗，以维持秩序。

芝加哥社区孩子的画。图片来自张庭伟

我曾经调查过芝加哥两个社区的孩子，请他们画出自己的家是什么样。左边的画来自住在公共住宅里的孩子，右边来自芝加哥郊区别墅里的孩子。两幅画对比来看非常震撼。郊区的孩子画了很大的鸟、花、树和房子，公共住宅里的孩子则画了一排排的窗户，顶楼还有两个人在互相厮杀。这就是公共住宅集中居住后的结果，对小孩子的心理影响也极为深刻。

为什么会出现这些问题？主要有以下几个方面原因：

1）公共住宅里的居民构成，随时间发了巨大变化，居民从白人工薪阶层，变为无处可去的黑人、穷人，出现种族问题、经济问题、社会分化；

2）美国1980年代开始去工业化进程后，工业就业机会减少。Cabrini-Green Homes本来靠近芝加哥的工业区，能提供很多就业岗位，但随着工业区向郊区的迁移，居民无处可去，住区内失业率攀升；

3）因为公共住宅的“超级街区”形式，造成内部公共交通不足，人们也很难有机会去郊区上班；

4）社区内公共教育衰退，出现很大的青少年问题；

5）高层住宅设计造成的安全问题，出现电梯间、楼梯间等死角；

6）政府对公共住宅的态度也发生变化，从一开始的支持到放任自流，使得维护资金减少；

7）社会舆论的变化。最早的时候社会舆论觉得这地方应该是给穷人永久居住的解决办法，是不可或缺的一部分。但是社会舆论慢慢开始认为，这种公共住宅是一些社会问题的根源；

8）周边开发的机遇带来了一些诱惑。因为旁边就是富人区，房价不断上涨，人们开始质疑，为什么要在这里做公共住宅？

可以看出，以Cabrini-Green Homes代表的公共住宅从政策、设计到管理三方面都出现问题。

美国特朗普政府2019年的预算方案。来源：washingtonpost.com

出了这么多问题，主管部门CHA乃至HUD有没有办法解决？

不幸的是，HUD在美国是二等部门，历来没有受到联邦政府的重视，预算日益减少。上图是美国特朗普政府2019年的预算方案。可以看出，预算增加幅度依次是退伍军人部、国防部、国土安全部、卫生部、商务部等。预算削减幅度依次是国务院、环保部、小企业主利益保障局、交通部、农业部、内政部、HUD等，其中HUD预算削减了14%。

但Cabrini-Green Homes已经建起来了，问题仍需要解决。于是现在的改造建议是进行市场化的拆迁重建，并进行20%回迁+80%市场价住宅的混合居住形式；取消高层，代之以“多层+低层”和个别小高层；提高设计标准；在规划设计环节增加社区参与，并参与管理。

然而，又有新的问题出现。芝加哥的公共住宅现在拆到只剩下原来的15%左右。但是许多拆掉的地方又空在那里，因为没有新的东西填充，形成城市巨大的伤疤。

2011年Cabrini-Green最后一栋高层公寓楼被拆除 （图片来源：wikipedia.org）

1999年和2018年 Cabrini-Green Homes 卫星图对比，住宅楼拆除后形成大片空地（google earth）

公共住宅政策、设计和管理的三位一体

结合以上公共住宅的发展历程和案例，我认为，公共住宅成功的关键是政策、设计、管理必须成为一个整体。

1）政策问题

首先，政策必须可持续。决策的一开始，必须想清楚公共住宅的长远目标是什么，是永久性出租还是过渡性出租。如果把公共住宅作为一个长期安排，就应该在设计、管理中考虑住户的生命周期，包括建立家庭、孩子教育、老人抚养等，所以应该有相应的设计内容和管理措施。

理论上说，公共出租住宅应该是一种体面的、可供选择的居住方式（如瑞士、新加坡），而不是变成无处可去的穷人最后的归宿。

因此，公共住宅的目标应该着眼于解决长期的住房问题，而不是短期的房价问题。这还牵涉到居民的最终安排，退休之后是继续住在这里，还是迁出去。

第二，必须有稳定的投资来源和维修费用来源，以实现自我支撑的可持续性。例如，香港的公共住宅可以自己造血，上面是高层住宅，底下几层是出租的商业开发，赚来的钱足够维修经费。

我曾经建议美国借鉴香港的经验，拿出一块地做开发，赚来的钱来维护公共住宅。但是美国学者表示这违反法律，因为美国法律规定政府不能拿纳税人的钱来跟纳税人竞争做生意的机会，这样会把私人开发商的机会挤出去，因此政府只能花钱，不能挣钱，等于把自己捆死，永远是无底洞地贴钱，这是一个巨大的问题。

第三，要能预测居民成分的变化，以及生命周期对居住需求的变化。还要考虑周围产业的变化对居民的影响；居民成分的可能变化及他们对环境需求的变化。最后，政府还要意识到公共教育、青少年娱乐及社区治安等问题。

2）设计问题

也就是居住环境质量对居民的影响。这与公共住宅的大目标关系密切。

首先是选址。把公共住宅放在市中心区，虽然表面上很公平，但是能否持久？是和其他收入阶层的居民合住，还是单独集中起来？

其次是居住区的形式及公共空间的分布。是用超级街区的办法，还是混合功能型小街区？室内和室外的公共部分如何分布和协调？

住宅形式上，是高层还是多层？建材使用上，公共住宅一开始为了建得快、节省成本，建材质量普遍不高，导致后来维修成本极大。因此建材使用必须平衡价格和维修周期的关系。

3）管理问题

在管理上，应当考虑多元化的要求，反映各种居民的需要。管理机构上，需建立公开公平、有公众参与的开放型管理模式。这其中，要有至少四方面的主体——居民、住房管理机构（房管局）、开发建设机构（地方政府），还有外部社会（交通、公共教育、社会管理），只有联合这些主体一起参与管理，才能把社区做好。特别是如何将公共住宅融入到周围的社区中。

最后的结论，一个成功的公共住宅是深思熟虑的政策、细致入微的设计、公共支持的管理体制三位一体的产物。公共住宅是一个新的老课题。现在重提与重视公共住宅，应该先研究、后推广，好好总结他国的经验教训，而不是匆忙上马。

（本文整理自美国伊利诺伊大学城市规划与公共政策系荣休教授张庭伟5月14日在同济大学的讲座《政策、设计、管理：重视公共出租住宅》，未经讲者审定，由宋代伦整理。）