《中国金融》｜巢克俭：构建与国家治理相适应的反洗钱体系

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编者按

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局，出台了一系列重大方针政策，推出了一系列重大举措，推进了一系列重大工作，战胜了一系列重大风险挑战，开启了波澜壮阔的伟大奋斗历程，开创了中国特色社会主义事业新局面，推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革。党的十八大以来的十年也是新时代党领导下的金融业取得历史性成就的十年。这十年，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国金融业实现了新的跨越式发展。这十年，金融供给侧结构性改革持续深化，以我为主的货币政策稳健实施，金融与实体经济的良性循环逐步形成，防范化解重大金融风险取得重要成果，银行业保险业改革开放呈现新局面，资本市场全面深化改革取得重要突破，金融开放稳步扩大，跨境贸易和投融资更加便利。为巡礼式、全景式、全方位反映“非凡十年”的金融成就，本刊特别开设“奋进新征程 建功新时代”专栏，全面展示新时代党领导下金融业的变革性实践、突破性进展、标志性成果，充分展现我国金融业踔厉奋发、笃行不怠的精神风貌，以实际行动迎接党的二十大胜利召开。

作者｜巢克俭「中国人民银行反洗钱局局长」

文章｜《中国金融》2022年第15期

党的十八大以来，在党中央、国务院的坚强领导下，人民银行聚焦风险防控，会同反洗钱工作部际联席会议相关成员单位，不断健全反洗钱法律体系，完善反洗钱工作协调机制，构建风险为本的反洗钱监管体系，提升义务机构洗钱预防工作有效性，有力打击洗钱犯罪活动，深度参与反洗钱国际治理，以实际行动切实维护国家金融秩序和人民群众切身利益，为国家治理作出了积极贡献。2019年，金融行动特别工作组（FATF）发布《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》，充分认可近年来中国在反洗钱工作方面取得的积极进展。

反洗钱工作成效显著

• 按照国际标准和国内实际健全反洗钱法律制度体系

党的十八大以来，人民银行不断加大反洗钱工作力度，根据国际反洗钱形势发展及国内实践需要，加强反洗钱顶层法律制度建设，建立既与国际标准接轨又具有中国特色的反洗钱法律制度体系。

一是不断完善法律体系。2015年12月，《中华人民共和国反恐怖主义法》正式颁布，对反恐怖融资监管职责、涉恐资产冻结义务、反恐怖融资国际合作等事项作出规定。2020年12月，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国刑法修正案（十一）》，进一步完善洗钱罪相关规定，为有效惩治“自洗钱”等洗钱犯罪提供法律保障。2020年，在中央全面依法治国委员会指导下，人民银行积极推动将修改反洗钱法列入年度立法工作计划；同时，结合国内实际，对标最新国际标准，深入开展调查研究，广泛征求相关部门及专家学者意见，对反洗钱法条款提出修改建议，以满足现阶段和未来一段时期我国反洗钱工作发展的实际需要。目前，《中华人民共和国反洗钱法（修订草案）》已完成向社会公开征求意见，修订工作正按立法程序稳步推进。

二是强化“风险为本”监管制度。2014年11月，人民银行发布《金融机构反洗钱监督管理办法（试行）》，规范反洗钱监管手段和措施，明确风险为本和法人监管原则。2017年1月，人民银行发布《法人金融机构反洗钱分类评级管理办法（试行）》，规范分类评级工作程序和指标体系。2021年4月，人民银行修订发布《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法》，进一步突出“风险为本”监管思路，优化反洗钱监管措施和手段。

三是巩固反洗钱预防制度。2016年12月，人民银行修订发布《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》，引导金融机构自主确定异常交易监测标准，切实提高可疑交易报告质量。2017年以来，人民银行先后发布《关于加强开户管理及可疑交易报告后续控制措施的通知》《关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》等文件，指导义务机构强化客户身份识别及可疑交易报告后续控制措施，有效提升洗钱预防工作有效性。2021年以来，为保障《中华人民共和国市场主体登记管理条例》确定的受益所有人信息登记制度顺利落地实施，人民银行加快制定相关配套制度。

• 根据系统观念完善反洗钱工作协调机制

反洗钱工作是一个复杂庞大的工作体系，涉及立法、执法、司法、监管等多个层面，坚持系统观念和大局意识、加强统筹协作具有重要意义。人民银行牵头起草《关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》，经中央全面深化改革领导小组审议通过后，于2017年8月以国务院办公厅名义正式印发，对反洗钱监管体制机制进行顶层设计和整体规划。2019年11月，反洗钱工作被正式纳入国务院金融稳定发展委员会议事日程，反洗钱工作协调层级得到实质提升。

此后，在金融委统筹指导下，反洗钱协调机制进一步加强，整体工作取得显著进展。人民银行及时牵头召开部际联席会议及联络员会议，部署研究不同时期反洗钱重点工作。加强反洗钱工作协调配合，进一步压实成员单位主体责任，统筹推进反洗钱法修订、打击治理洗钱犯罪、国际评估及后续整改、国家洗钱和恐怖融资风险评估等重点任务。加强反洗钱监管工作协作，在相关协议安排下，与金融监管部门联合开展监管活动；与特定非金融行业主管部门共同完成对贵金属与珠宝、房地产、会计师等六大类特定非金融行业的洗钱风险评估，研究制定行业反洗钱管理制度。与有关部门联合开展多项重大专项工作，打击洗钱、恐怖融资及相关上游犯罪成效明显。

• 构建风险为本的洗钱防控体系

“风险为本”是提升反洗钱监管、机构履职有效性的核心原则。近年来，人民银行按照党中央“防范化解金融风险，守住不发生系统性风险的底线”的工作要求，进一步加强反洗钱监管，以风险为导向加快构建“事前”“事中”“事后”的全链条洗钱风险防控体系，将监管资源优先投入到高风险领域，提高反洗钱工作实效。

一是以风险评估为核心加强“事前”管理。2021年1月，人民银行发布《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险自评估指引》，指导金融机构开展多维度的洗钱风险自评估，同时也对机构洗钱固有风险和控制措施有效性开展监管评估。在风险评估基础上，做到对症下药、有的放矢，义务机构洗钱风险管理和人民银行监管措施的针对性和有效性进一步提高。

二是以“严监管”为主基调加强“事中”管理。加大执法检查统筹力度，着力提升检查规范性。强调执法检查的风险导向，重点聚焦高风险和新业务领域，关注机构反洗钱工作机制性问题和风险管理有效性问题。持续优化监管方法，探索有“风险梯度”的监管组合，逐步搭建全流程、立体式的监管模式，对不同业务种类和风险状况的机构采取强度适配的监管措施。2019～2021年，对反洗钱违规行为分别处罚2.15亿元、5.51亿元、3.41亿元，金额较此前明显提升，“严监管”的威慑力和警示作用进一步加强（见表1）。

三是以督促整改为着力点加强“事后”管理。人民银行在查处反洗钱违规问题的同时，明确后续整改要求，及时梳理并通报日常监管发现的典型案例和问题，督促机构主动对照整改，促进义务机构不断增强反洗钱工作意识和能力，提升履职有效性。近年来，主要机构高级管理层对反洗钱的重视程度得到提高，普遍加大工作资源投入，扩充反洗钱部门和岗位；积极落实整改，反洗钱内控机制逐步完善，向监管预期不断靠近；银行、证券、保险等行业客户基础信息的完整性和有效性得到持续改善，反洗钱履职的数据资源更加充实。

• 依法合力打击洗钱及上游犯罪

党的十八大以来，人民银行有效履行反洗钱资金监测和调查职能，充分发挥反洗钱在完善国家治理、维护金融安全、保护群众切身利益等方面的重要作用。会同监委、法院、检察院、公安、海关、税务等部门，围绕“追踪资金”的理念构造“资金链治理体系”，依法严厉打击各类洗钱犯罪及相关犯罪。加强对利用新型支付业务、虚拟货币、伪金融创新等洗钱手法和环境犯罪、贸易洗钱等洗钱类型的研究并及时发布风险提示。在各部门的共同努力下，扫黑除恶、反恐、反腐败、禁毒、反逃税、打击地下钱庄等诸多领域均取得显著成效。

近五年来，人民银行共向侦查、监察机关移送线索2.4万起，涉及电信诈骗、网络赌博、非法集资、地下钱庄、贪污腐败、毒品犯罪、金融诈骗、涉黑涉恶等犯罪类型，配合侦查、监察机关对1.5万件案件开展反洗钱协查，协助破获涉嫌洗钱及相关犯罪案件3000余件。在人民银行的积极推动下，全国破获涉嫌洗钱案件数量持续增长，法院以《刑法》第一百九十一条“洗钱罪”宣判案件数量突破历史记录。2022年1月，人民银行联合公安部、国家监委等部门印发《打击治理洗钱违法犯罪三年行动计划（2022—2024年）》，决定自2022年1月起在全国范围内开展打击治理洗钱违法犯罪三年行动。

• 深度参与反洗钱国际治理

党的十八大以来，人民银行积极进取，主动作为，在国际反洗钱领域的参与度显著提升。

一是积极参与国际反洗钱治理，彰显“中国担当”。我国先后担任国际反洗钱组织——亚太反洗钱组织（APG）、欧亚反洗钱和反恐怖融资组织（EAG）和金融行动特别工作组（FATF）主席国。2020年，我国作为时任FATF主席国，及时发布《新冠肺炎疫情相关的洗钱和恐怖融资风险及对策》，成功举办FATF历史上首次视频全会。稳步推进全球反洗钱战略改革，深入参与防扩散融资、虚拟资产、受益所有人等国际规则制定，为国际反洗钱治理提出“中国方案”，推动国际反洗钱体系向更加平等、包容的方向发展。

二是妥善应对国际反洗钱评估，说好“中国故事”。2018年至2019年，国际货币基金组织联合FATF等国际组织对我国反洗钱工作进行全面评估。人民银行牵头反洗钱工作部际联席会议各成员单位，与国际组织开展上百场磋商谈判，最终实现通过反洗钱国际评估的预定目标，向国际社会展示了我国防范、打击洗钱和恐怖融资活动的决心和成效。通过这次全面的“外部体检”后，各单位积极协作，扎实推进国际评估整改工作，补短板、强弱项，取得一系列实质成果，中国在FATF 40项建议中达标数量从22项提升到31项。

三是开展反洗钱国际交往，分享“中国智慧”。我国与巴基斯坦、新加坡、阿联酋等国家开展双边对话，分享反洗钱工作和应对国际评估经验；与俄罗斯、美国等多个国家和地区开展反洗钱信息交流和监管合作；与60多个国家和地区签署金融情报交流合作备忘录。派员参与国际组织对俄罗斯、韩国、丹麦、巴基斯坦等10多个国家的反洗钱国际评估，成为国际反洗钱组织的重要支持力量。

新时代反洗钱工作面临新形势

洗钱及上游犯罪形势出现新变化。经过多年的持续治理，当前我国黑社会性质组织犯罪、恐怖活动犯罪、贪污贿赂犯罪等洗钱上游犯罪等得到有效遏制，但相关犯罪对经济金融安全和社会稳定的威胁依然存在。一是在科技进步和金融创新过程中，一些不法分子利用新技术应用中的漏洞来清洗犯罪所得，风险不容小觑。以电信网络诈骗为代表的新型网络犯罪成为主流犯罪，洗钱手法不断翻新，跨国有组织特征明显。二是网络赌博成为赌博类犯罪的主要形式，招赌、揽赌、赌博以及赌资结算等环节分割，形成全链条的集团犯罪。三是地下钱庄与电信网络诈骗、网络赌博、贪污贿赂等各类犯罪相互交织渗透，跨区域实施犯罪，隐蔽性和危害性仍然较大。四是非法支付结算平台越来越智能化、职业化，成为一种主要的洗钱通道。五是数字经济、平台经济衍生发票交易新业态，加剧涉税洗钱风险。六是一般公司利用“伪金融创新”进行非法集资、金融诈骗的案件仍然高发，社会恶劣影响。上述活动表现出的新特征、新变化加大了预防和打击洗钱及相关上游犯罪的难度。

推进国家治理体系和治理能力现代化对反洗钱工作提出更高要求。随着反洗钱工作的外延不断扩展、内涵不断深化，其日益成为国家治理的重要手段。无论是传统的违法犯罪活动，还是新型的电信网络犯罪活动，大多数都有资金交易痕迹，可以利用反洗钱监测与调查进行预警、追踪和防范。有效切断、削弱违法犯罪活动的经济基础，追缴返还犯罪收益，可以增强老百姓对财产安全的信心，维护经济社会安全稳定。反洗钱尽职调查能够提高市场主体进入金融体系的透明度，维护市场主体及其交易的真实性、规范性，促进市场主体之间的信息对称和互信，有助于优化营商环境，降低社会治理成本，推动经济社会发展。如何立足国内实际，更好地适应推进国家治理体系和治理能力现代化的需要，对反洗钱工作提出了新的要求。

参与反洗钱国际治理、推动构建人类命运共同体面临的外部环境更趋复杂。当前和今后一个时期，国际形势将继续处于深刻复杂变化之中，反洗钱国际工作面临的挑战和机遇并存。一方面，国际反洗钱体系更加开放、包容，我国在国际反洗钱体系中的参与度不断提高。另一方面，国际环境复杂严峻，反洗钱国际治理不可避免受到政治因素干扰。同时，反洗钱国际标准对合规性和有效性的评估要求不断提高，国内部分短板问题尚未解决。FATF将于2024年至2025年启动下一轮国际评估，我国诸多法律法规尚需完善，工作数据和案例仍需积累，准备时间非常紧张。为更好地参与反洗钱国际治理、推动构建人类命运共同体、保障金融业双向开放，我们需要加大投入，有针对性地解决反洗钱领域重点问题，妥善应对外部风险挑战。

推动新时代反洗钱工作高质量发展

在向第二个百年奋斗目标迈进的新征程中，面对“两个大局”的深刻变化，反洗钱工作要深刻把握“国之大者”对反洗钱工作的要求，坚持贯彻落实党中央、国务院重大部署决策，坚持围绕高质量发展主题，坚持服务于国家安全和社会稳定，坚持服务于保护人民群众切身利益，不断提升各项反洗钱工作水平，进一步释放反洗钱在国家治理中的潜能。

做好反洗钱工作顶层规划设计。进一步提高政治站位，自觉将反洗钱工作措施、成效与党中央、国务院要求对标对表，主动作为、靠前发力，切实履行人民银行法定职责，积极配合国家重点工作，充分发挥反洗钱在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。积极回应新发展阶段、新发展理念、新发展格局对反洗钱工作的要求，深入研究反洗钱发展重大问题，制定务实、科学的国家反洗钱战略，从国家层面对反洗钱进行顶层规划设计，用新发展理念指导反洗钱工作发展。

加快夯实反洗钱法律制度基础。加快推进反洗钱法修订，同时提前谋划新反洗钱法发布实施后一系列配套制度的起草工作，确保各层级反洗钱制度的有效衔接。针对当前反洗钱制度体系中仍存在的特定非金融机构、受益所有人等领域的空白和短板问题，人民银行将强化与相关主管部门的沟通协作，加快出台制度规范，进一步完善反洗钱法律法规体系，为新时代反洗钱工作奠定坚实基础。

进一步加强反洗钱工作协调。在国务院金融委的指导下，继续发挥反洗钱工作部际联席会议组织、推动全国反洗钱工作的重要作用。根据新形势修订《反洗钱工作部际联席会议制度》，强化统筹协作，明确任务分工，进一步凝聚各成员单位力量，不断增强反洗钱工作合力，全面提升各部门反洗钱工作整体有效性。

构建更加有效的反洗钱预防体系。加快健全风险为本的反洗钱监管框架，根据风险和形势变化，进一步加强监管制度建设，完善监管工作机制。在法人机构洗钱风险监管评估的基础上进一步落实分类监管，综合运用多种监管措施提高监管效能。针对义务机构洗钱风险识别能力和控制措施有效性等较为薄弱的状况，人民银行将继续加强对义务机构反洗钱履职有效性的监督指导，进一步转变反洗钱工作由反洗钱部门“单打独斗”的态势，搭建由业务部门、反洗钱部门和内审稽核部门构成的“三道防线”，引导义务机构完善风险评估机制，强调将反洗钱嵌入业务流程，提高机构全方位的洗钱风险识别、评估、监测和管理能力。同时，不断提升反洗钱宣传辐射面和穿透力，加深人民群众对洗钱危害的认识和对反洗钱工作的理解支持；加大反洗钱资源投入和人才培养力度，切实提高反洗钱人员履职能力和反洗钱工作整体有效性，着力构建全社会参与的反洗钱预防体系。

继续加大洗钱犯罪打击力度。按照《打击治理洗钱违法犯罪三年行动计划（2022—2024年）》，加强组织领导，压实工作责任，推动出台办理洗钱刑事案件相关司法解释，落实上游犯罪和洗钱犯罪“一案双查”工作机制，加强情报线索研判和案件会商，强化洗钱类型分析和反洗钱调查协查，增强反洗钱义务机构洗钱风险防控能力。加强科技投入与赋能，强化反洗钱数据治理和安全管理，加大重点领域资金监测分析力度，提升数据使用效能。通过源头治理、系统治理和综合治理，构建完善国家洗钱风险防控体系，依法打击各类洗钱违法犯罪行为，坚决遏制洗钱及相关犯罪的蔓延势头，切实维护国家安全、社会稳定、经济发展和人民群众利益。

不断深化反洗钱国际合作。坚持多边主义，深入参与国际治理和规则制定，推动国际反洗钱体系更加包容、平衡发展。同时主动对标国际反洗钱高标准，坚持合规性和有效性“两手抓”，推动反洗钱整体工作高质量发展，以扎实的工作成效迎接下一轮国际评估。■

（责任编辑 张林）