《多方临时上诉仲裁安排》之法律问题初探

郑晨上海对外经贸大学法学院硕士研究生

内容摘要：《多方临时上诉仲裁安排》（MPIA）是为了化解上诉机构无法正常运作这一僵局顺势而生，在制度设计与程序规则上参照了世贸组织 DSU 第 25条规定，在仿照上诉机构原有制度上加以改进，这主要体现在案件范围、审理期限、仲裁庭组成、裁决书效力等方面。而针对美国关于 MPIA支持机构人员组成与仲裁员“集体工作”等相关预算支出的质疑，MPIA可采取由 WTO 秘书处相关司司长组成委员会，集体指派提供支持的工作人员的方式。同时，在预算方面，可自行建立基金或呼吁仲裁员志愿完成相应工作，对于工作方式则可以运用视频通讯的方式减少相应支出来缓解整个预算的压力。

关键词：临时上诉仲裁上诉机构仲裁预算制度设计程序规则

一、上诉机构危机下的MPIA改革

（一）上诉机构进入停摆

2016年，美国因不满韩国籍前上诉机构成员张胜和参与作出的某些裁决，拒绝其连任，在成员方和前任及现任上诉机构成员间引起巨大震荡。2017年特朗普政府上台后，在来自墨西哥和欧盟的两位上诉机构成员先后任期届满情况下，美国以离任上诉机构成员未经争端解决机构（DSB）批准继续审理案件为由，阻止启动上诉机构遴选程序。截至2019年12月10日，上诉机构7名成员只剩下中国籍赵宏，上诉机构彻底停止工作。

与此同时，2020年2月10日发布的121页《世界贸易组织上诉机构报告》总结了美国在过去三年多的时间里先后对上诉机构的程序性、实体性以及体制性问题提出的质疑，报告称上诉机构“偏离了世贸组织成员赋予它的有限作用”。程序上主要针对案件审理期限和上诉机构成员的任职期限，其主要包括：违反DSU规定的90天的期限进行超期裁决、法官在任期结束以后“超期服役”，继续审理相关案件；实体上主要质疑上诉机构在解释WTO协定实体性规则方面存在错误。其中包括：对反补贴中的“公共机构”进行错误解释、TBT协定中非歧视义务侵犯成员方合法政策空间、禁止反倾销中的“归零”从而阻止成员方全面处理损害性倾销问题、对使用国外基准衡量补贴进行严格和不切实际的检验削弱了在解决非市场经济中国有企业“扭曲问题”的有效性、保障措施中的不可预见的发展和归因分析阻止成员方使用保障措施保护其产业免受激增的影响、限制征收反倾销税和反补贴税的能力损害反倾销和反补贴调查中的双重救济。体制上的问题主要体现在“事实问题”“咨询性意见”“先例问题”三个方面。在“事实问题”上，美国指责上诉机构无权却对包括WTO成员方国内法在内的事实问题作出裁决。在“咨询性意见”上，则主要包括发表与解决争端无关的咨询性意见、无视WTO协定明确要求它建议成员方采取与WTO不一致的措施以满足与世贸组织规则相一致的规则、对于专家组设立后失效的措施上诉机构未能提出使该争议措施符合WTO协定的建议、上诉机构越权对WTO成员方通过部长级会议、总理事会和争端解决机构的职权范围内的事项发表意见。在“先例问题”上，坚持要求专家组将上诉机构的解释作为有强制力的先例这一做法约束了专家组成员对案件的审理。

（二）多方谈判试图挽救

为了打破僵局，成员方对上诉机构运作，乃至WTO现代化改革提出了多项倡议和提案。2018年9月加拿大向WTO提交了WTO现代化建议文件。同年10月，加拿大、欧盟等13个成员公布了《渥太华 WTO 改革部长级联合公报》，同时中国还与欧盟及印度另行补充提交了联合提案《中欧加印联合提案》。2019 年 1月，新西兰大使戴维·沃克为协调员对有关上诉机构运作的事项进行了“以解决问题为导向”的非正式磋商。截至2019年11月31日，16个成员方及非洲集团单独或联合就上诉机构改革提出方案。在了解各方立场基础上，沃克大使基于自身判断，先后四次发布报告，回应美国针对上诉机构提出的体制性问题，提出改革建议，但均未收获来自美国的积极回应。

（三）临时安排打破僵局

在推动解决上诉机构僵局基本上无望的情况之下，欧盟开始寻找替代性方案，并分别先后与加拿大和挪威向 WTO提交关于利用 DSU第 25条设立临时上诉仲裁机制的声明，试图在上诉机构少于审理案件法定人数的情况下启用仲裁机制解决上诉问题。2020年 1月 24日，在达沃斯论坛期间，欧盟与其他16个WTO成员方发表联合声明，各方同意基于DSU第25条设立一个多方临时上诉仲裁安排，并将这一安排向所有愿意加入的WTO成员方开放。2020年4月30日，中国、欧盟和其他17个世贸组织成员方正式向世贸组织提交通知, 共同建立《多方临时上诉仲裁安排》（MPIA）自该通知提交之日起，这项安排开始生效运行。在上诉机构停摆期间，参加方成员将按照世贸组织DSU第25条的规定以及根据该条款商定的上诉仲裁程序规则，处理参加方成员之间提起上诉的争端案件。截至2020年7月底，MPIA 的参加方成员包括欧盟 27个成员国在内共 50个成员，约占 164个 WTO 成员方的三分之一。

二、MPIA新的制度设计

争端解决是世贸组织的核心功能之一，在维护多边贸易体制的稳定性和可预期性方面具有重要作用。但是由于上诉机构陷入瘫痪，“一审”案件当事方无法得到上诉救济，规则解释和裁判结果无法得到统一的把关和纠偏。同时，如果当事方仍然提出上诉，“一审”结果也将因上诉程序“悬而未决”而无法生效，导致争端解决机制丧失基本功能。换句话说，上诉机构瘫痪后，大部分的WTO上诉案件将变成死循环，通常败诉方都会选择对专家组的报告提出上诉，而在上诉机构瘫痪情况下，该申诉将永远无法得到终审，败诉一方也可以随意否决专家组报告而不受任何约束，多边贸易体制将遭受沉重打击。MPIA 的出现不仅具有法律上的正当性，同时也具有实践上的可操作性。而其自身所具备的临时性、数边性及裁决具有强制执行力天然地成为替代上诉机构处理争端案件的备选之一。

（一）MPIA具有法律上的正当性

根据该安排，参加方成员在上诉机构瘫痪期间，将通过世贸组织DSU第25条规定的仲裁程序，处理提起上诉的争端案件。DSU第25条规定：“1.WTO中的迅速仲裁作为争端解决的一个替代手段，能够便利解决涉及有关双方已明确界定问题的争端。2.除本谅解另有规定外，诉诸仲裁需经各方同意，各方应议定将遵循的程序。诉诸仲裁的一致意见应在仲裁程序开始之前尽早通知各成员。3.只有经已同意诉诸仲裁的各方同意，其他成员方可成为仲裁程序的一方。诉讼方应同意遵守仲裁裁决。仲裁裁决应通知DSB和任何有关适用协定的理事会或委员会，任何成员均可在此类机构中提出与之相关的任何问题。4.本谅解第21条和第22条在细节上必要作修改后应适用于仲裁裁决。”上述参加方成员按照 DSU 第 25.2条规定要求，以 DSU 第 17条关于上诉审议在实体性和程序性方面的规定为根据，实体上确定上诉审理机制的成员资格、人数、任期，程序上则包括文件和上诉通知，双方书面陈述，多个上诉或第三方加入，听证会，撤回上诉等，同时对决策程序，上诉审查范围，审期也做出规定。同时MPIA附件一《DSX号争端解决中根据DSU第25条仲裁的议定程序》明确了拟定的仲裁协议适用于所有参加方成员。附件二《根据文件 JOB/DSB/1/ADD.12第 4段的仲裁员库组成》明确了上诉审理仲裁员选任和仲裁庭组成的规则，参加方成员将建立由10人组成的仲裁员库，按照轮换和随机原则，在每个案件中选取3人负责具体审理工作。这样一来，不仅为成员之间特定案件的上诉审理制定了统一的仲裁程序，确定了上诉仲裁程序规则，保障裁决的一致性和可预期性。同时，这样的安排使得争端解决机制保留了专家组审查和上诉审理两审终审制，也成为WTO争端解决机制区别于GATT体制下争端解决框架的一个重要特征，维护了WTO争端解决机制的权威性和稳定性。

（二）MPIA具有实践上的可操作性

与此同时，自上诉机构出现遴选危机以来，国内外有些专家学者提出了通过总理事会投票启动上诉机构遴选的建议，世贸组织法律事务司前司长皮耶特·奎柏早在2017年11月就呼吁DSB或WTO总理事会以多数票通过启动任命程序。国内学者提出，如果上诉机构“瘫痪”状态得不到解决，为了打破美国的桎梏，启动投票制度遴选上诉机构成员并不违反 WTO 现行规则。同时，WTO 协定第9.1条和第16.3条规定为WTO争端解决机构采用投票制度提供了法律依据。还有学者提出新设或在某一争议领域创设一套争端解决体制的想法：以大型协定的方式设立新的上诉机构，并且该协定不作为WTO体系内的诸边协定，参与成员之间的谈判达成即可。但是最终没有得到正式采纳。从程序规则上看，DSU规定DSB应当任命上诉机构成员，但未规定投票程序，而DSB只能以协商一致方式作出决定。WTO协定虽然规定总理事会可以通过投票作出决定，但也明确了对于作为争端解决机构召集的总理事会的决定，应仅依DSU第2.4条的规定作出，即只能通过协商一致的方式作出。这意味着，总理事会要绕过 DSU的规定而通过投票启动上诉机构遴选，可能存在法律上的障碍。如果完全放弃 WTO 以往长期遵循的决策传统，虽然能够立即彻底解决眼前面临的上诉机构成员不足的问题，但是却充满风险。在条件不成熟的情况下，贸然舍弃成员方一致同意的规则，可能会逼迫更多的成员方选择“选边站”。从实际操作上看，恢复上诉机构运转需要多个步骤，如决定启动遴选、遴选委员会推荐人选、DSB任命上诉机构成员等。但面对美国的执意阻挠，反对召开任何相关会议的会议议程、不加入遴选委员会推荐人选的共识、反对作出任何相关决定。这将意味着世贸成员需要在每个环节都进行投票，也意味着在任一环节不能获得多数支持都将陷入失败。从国策政治上看，虽然世贸协定规定了投票程序，但世贸组织在实践中几乎没有使用过投票。在上诉机构遴选程序上启动投票，可能面临很多质疑和反对。部分成员担心一旦开启先河，投票可能会延伸到贸易谈判领域，导致其未来在谈判中难以有效保护自身利益。而且，美国是逼停上诉机构的始作俑者，通过投票启动上诉机构遴选，可能会被解读为与美国直接对抗，这是很多世贸成员不愿做的。因此，进行投票解决遴选问题不仅存在法律上的障碍，在可操作性和可行性上都有缺憾。

而将有别于争端解决诉讼程序的仲裁条款在乌拉圭回合一揽子协议中纳入DSU，将成为打破僵局的突破点，尽管鲜有实践，但是仲裁作为多边贸易体系的争端解决方式也曾在关贸总协定时期短暂出现过。同时，DSU 第 25 条的适用也有案例可借鉴，2001 年“美国版权法案第 110（5）. 节”案（DS160）中，美欧在专家组裁决美国败诉后，无法确定对欧盟所造成的损失时曾援引该条款达成协议，确定了“损害水平”。因此，DSU第25条项下的仲裁属于世贸组织框架下的争端解决方式是毋庸置疑的。同时，DSU第25条还明确规定了仲裁与世贸组织成员、世贸组织结构、争端解决后续程序的关系与衔接，包括仲裁应当通知各成员、仲裁裁决应当通知DSB和相关理事会或委员会、DSU规定的执行和报复程序也适用于仲裁裁决等。因此，从建立背景、建立目的、参加方成员、制度设计等各方面看，MPIA 都是在世贸组织框架下的安排，是根据世贸组织关于上诉程序的现行规则和实践，确定了上诉仲裁程序规则，具有法律上的正当性与实践上的可操作性。

（三）MPIA具有天然的替代性

上诉机构“停摆”期间，上诉案件大多处于“未决”状态，WTO争端解决机制遭受严重的创伤。在这种多边国际贸易环境不进反退的情况下，MPIA成为解决当前棘手问题的选择之一，其自身所具备的临时性、数边性及强制约束力天然地成为替代“瘫痪状态”上诉机构的不二选择。同时，MPIA 向WTO所有成员方开放，完全尊重成员方的意志，对解决成员方之间争端问题具有不小的推动作用。

首先，MPIA具有临时性，它是为了应对争端解决机制上诉机构停摆而采取的临时替代方案。该安排在序言中“强调本安排的临时性”，仅在正式上诉机制无法正常运行期间有效，并且强调在上诉机构停摆期间，参加这个安排的所有成员同意通过该临时上诉仲裁安排审理他们之间的上诉案件，直至上诉机构重新完全恢复运行。同时，所有参加方成员承诺，仍将致力于上诉机构的不断改进，推动尽早恢复上诉机构的正常运行。参加方成员通过书面通知WTO即可加入或退出，与仲裁自愿性原则一致。而在此后一年内，参加方成员也将对该安排进行评审，这表明临时安排仍存在不确定性。

其次，MPIA具有数边性，只对参加方成员产生法律效力。DSU第25.2条规定：“除本谅解另有规定外，诉诸仲裁需经各方同意，各方应议定将遵循的程序。”因此，该仲裁应有特定争端的当事方达成仲裁协议。如果争议发生在参加方成员与非参加方成员之间，那么将不能适用 MPIA 的有关规定。对于参加方成员之间的争议，MPIA的附件一就给出了标准的仲裁协议作为模板，以供参加方成员在诉诸临时上诉仲裁时使用。这样一来就解决了欧盟与加拿大、挪威先前达成的双边临时上诉仲裁安排的局限性，在数边协议的法律框架上约定各参加方成员均应采用的双边仲裁条款。这一举措充分体现了WTO内除美国以外的成员们“承认WTO争端解决机制的运行对于规则为基础的贸易体系至关重要，并且独立公正的上诉程序必须继续，且是其不可或缺的特征”，这体现了多边贸易体系的争端解决机制更大的进步。MPIA的生效也体现了WTO绝大多数成员决心维护包括上诉机构在内的多边争端解决机制的坚定立场与创造性智慧。

最后，MPIA裁决具有强制约束力。该安排不是严格意义上的国际条约，而是各参加方成员达成的共同文件，是各方作出的共同承诺。这种形式是参加方成员综合考虑各种因素后的务实选择。作为上诉机构瘫痪期间的临时应急安排，细化、设计了DSU第25条规定的仲裁程序，供各参加方成员共同使用，而非是缔结在世贸规则框架下的独立的国际条约。这种非国际条约的文件，有利于避免引发关于其在世贸规则中法律地位的争议，有利于避免将应急安排长期化、永久化的担忧，有利于推动各参加方成员尽快达成共识，有利于各参加方成员迅速完成国内审批程序。在具体案件中，争端方将根据DSU第25条，按照MPIA的规定，达成专门的仲裁协议。该仲裁协议对协议双方而言具有法律约束力。MPIA的遵守依靠各参加方成员的同意和善意履行。各成员既有可能成为世贸争端案件的起诉方，也有可能成为被诉方，在参加方成员决定加入时就应该遵守和执行相关规定。事实证明，目前已有多个案件的争端方签署了临时上诉仲裁协议，证明了 MPIA 是可以得到遵守和执行的。DSU第25条明确规定诉讼双方应同意遵守仲裁裁决，且DSU第21条和第22条关于执行和报复的规定在细节上作必要修改后应适用于仲裁裁决。MPIA 也规定了争端方同意遵守仲裁裁决，该裁决是终局的。因此，仲裁裁决的法律效力是DSU第25条明确规定的，对争端方具有法律约束力。被诉方有义务执行仲裁裁决，否则将面临起诉方的贸易报复。当然，仲裁裁决发生法律效力的方式与 DSB通过的专家组报告和上诉机构报告不同。这两种不同的生效方式都是DSU的明文规定，不能按照专家组报告和上诉机构报告的通过方式强求仲裁裁决，更不能以生效方式不同而否认仲裁裁决的法律效力。

三、MPIA独特的程序规则

上诉仲裁安排在程序规则上部分参照 DSU 有关规定，同时在此基础上创制了许多新的程序规则。MPIA参加方成员援引DSU第25条项下仲裁，作为上诉机构因其成员不够而无法审理其相互间争端的专家组报告而采取的临时上诉仲裁程序，从而避免待审专家组报告可能处于无限期未决的“悬案”状态。MPIA程序规则在参照DSU规定的前提下进行相应的修正与创新。

第一，可审理案件的范围。MPIA正文第1条明确规定案件范围仅在因上诉机构成员不足导致无法审理，成员之间针对专家组报告诉诸 DSU 第 25条仲裁的上诉情况。这里的专家组报告不仅包括DSU第6条设立的专家组，还包括第21.5条为解决执行裁决引起争端由原专家组审理并作出的报告。可以审理的案件包括WTO通报之日尚未审结的案件、未来的争端，也包括执行之诉，但是不包括在该安排正式向WTO通报之日已经发布中期报告的案件。这一范围的限定，可能会导致某些已经在专家组阶段审理完结或已经进入上诉程序的案件，无限期的中止在某个环节。

第二，提出上诉的起算日期和截止日期。起算日期在对当事方发布最终专家组报告之日开始，而不是根据DSU第16.4条向WTO全体成员散发之日。如果上诉机构在对当事方发布最终专家组报告当日能够审理上诉，当事方仍可提起临时仲裁。为了便于管理，同时也为了区别于普通上诉机构的上诉，当事方应联合请求专家组在其预期散发最终报告之日前45日通报该预期日。当然，任何当事方都可以在向当事方发布最终专家组报告之后，散发给其他WTO成员的预期日之前10天内，请求专家组中止程序。同时，在该中止之日起 20天内向 WTO秘书处而非 DSB秘书处提交临时上诉仲裁的通知。换句话说，当事方提起临时上诉仲裁只需要在专家组通报该散发预期日的前10天内请求中止程序，同时在中止之日起 20天内向 WTO秘书处提交临时上诉仲裁的通知即可。这远比一般经由DSB上诉的60天期限要短得多。

第三，仲裁庭组成参照 DSU 程序。有关上诉程序均参照 DSU 第 17条的上诉机构工作程序。从10人常设上诉仲裁员选择3人组成上诉仲裁庭，采取轮换、随机的原则。每一参加方成员可以自该安排正式向WTO通报之日起30天内提名一个人选，这些被提名的人选需要经过由WTO总干事、DSB主席，以及货物、服务、TRIPS 委员和总理事会的主席组成的预选委员会在提名结束后 30 天内进行预选。参加方成员将努力在向WTO通报之日起三个月内，以一致同意的方式组成仲裁员库。同时，上诉仲裁庭的仲裁员“可以与仲裁员库的其他成员讨论与上诉有关的决定，这不影响仲裁员对此类决定的排他性责任和自由及其质量。所有成员应收到与上诉有关的任何文件。”如果上诉机构持续停摆，仲裁员库将在两年后进行部分重选。现任或前任上诉机构成员如果被提名则无需经过预选程序。简而言之，仲裁员库与上诉机构成员在性质上相同都是常设性的安排，而不是随案件而临时指定的人员。2020年7月31日，由中国、巴西、加拿大、智利、哥伦比亚、欧盟、墨西哥、新西兰、新加坡和瑞士提名的人选已经成功组建仲裁员库。

第四，明确90天的上诉仲裁期限。附件一明确规定了一般情况下，仲裁员在提交上诉通知之日90天内作出裁决。如有必要，可以采取适当的措施，包括限制书面陈述页数、时间和截止日以及必需的开庭长度和次数，同时在不影响当事方的程序权利和义务的前提下，遵循正当程序要求，保证程序流畅来达到此目的。但是在当事方同意仲裁员建议的情况下，也可延迟 90 天的上诉仲裁期限。同时，附件一还规定：“如有必要为在90天期限内作出裁决，仲裁员也可向当事方提出实质建议，诸如去除基于缺少DSU第11条下对事实客观评估的主张。”原则上避免专家组对事实问题的客观评估，有利于集中解决相关法律问题。

第五，上诉仲裁一经作出即刻生效。附件一规定：“当事方同意遵循仲裁员裁决，该裁决应是最终的。根据 DSU第 25.3条，裁决应通知 DSB而不是由 DSB采纳，同时通知任何相关协定的理事会或委员会”。新的程序规则在考虑仲裁当事人意愿的前提下，不仅提高了上诉审理的效率，而且对整个争端解决机制程序的完整性作出贡献。这表明，在整个临时上诉仲裁过程中，均不需要经过 DSB准许，只要通过WTO秘书处，仲裁裁决一经作出便具有法律效力。这对未来上诉机构的改革进行了更进一步的尝试。

四、MPIA面临的质疑及对策

（一）现存之质疑

作为一个新的具有临时性质的应急安排，其是否能够承担起在上诉机构停摆期间维护多边世界贸易体系的重担还需要时间证明。制度也需要时间逐步完善。大多数学者都对这个临时性应急安排持积极态度，但是对于这个安排的细节还存在不同观点的质疑。

一方面，有学者提出，其在对于维护多边贸易体系这方面并不具有可靠性及预测性。作为一个新的应急安排，许多程序规则都是针对像美国质疑的参加方成员的类似关注进行的修正与补充。尽管在复制上诉机构审理程序的同时，也在审理时限、DSU第11条项下的上诉等程序问题上作出了改进，提高了效率，但是真正实施后是否能够满足各参加方成员的需求还未可知。争端方依循 DSU上诉程序获得的利益不仅仅是一项有约束力、可执行的裁决，更重要的是一个可靠的、可合理预期的多边贸易体系。因此，基于DSU第25条的临时上诉仲裁安排方案的可行性需谨慎评估。因为，如果一个争端案件发生在参加方成员和非参加方成员之间，该上诉仲裁安排不能适用于它们之间的上诉案件。参加方成员将在上诉仲裁安排框架下，解决它们相互之间的上诉案件争端，包括裁决执行争端，以及上诉仲裁安排生效之日未决的争端。同时，不再具备遵循先例的客观条件，从而大为减损其为多边贸易体制提供可靠性和可预见性的功能。

另一方面，美国大使Dennis Shea就MPIA致WTO总干事的信函中，美国对于能否在WTO秘书处成立一个专门的班子来支持MPIA的仲裁工作以及能否动用WTO正常预算来支持MPIA的工作这两点上表示反对。

对于能够在WTO秘书处成立一个专门的班子来支持MPIA的仲裁工作，在参加方成员之间达成了共识。约定MPIA仲裁员的工作将参照上诉机构的做法，由秘书处工作人员提供技术支持。但是，由于美国此前杯葛相关预算，相关组成人员既不来自原上诉机构秘书处，也不来自于传统上为争端解决机制服务的法律司或规则司的工作人员，而是由WTO总干事召集的专门组成临时服务班子的工作人员来组成。MPIA明确规定：“参加方成员期望上诉仲裁员将获得合适的行政和法律支持……参与成员期望该支持架构将完全独立于支持专家组的WTO秘书处职员及相关司，并考虑到其工作的实质，仅对上诉仲裁员负责。参加方成员要求WTO总干事确保符合这些标准的支持架构的可获得。”这在理论上是完全行得通，但问题是MPIA主要是处理专家组程序之后上诉程序的仲裁，对刚刚成功杯葛上诉机构并撤掉其秘书处的美国来说十分敏感，因此如何提供支持就成了一个问题。对美国而言，MPIA要求有关支持机构“完全独立于WTO秘书处及相关司”以及相关工作人员“仅对上诉仲裁员负责”，这与原上诉机构秘书处并无二致。在美国眼中，这几乎是“重新恢复”，仅仅是“换了一套领导班子”，但制度做法照旧。同时，MPIA如果想要这样一个“单独的支持的职员”，那么 MPIA参加方成员就应该自己承担相应的费用，而不是让所有WTO成员方为其买单。

故而，美国紧接着对动用WTO正常预算来支持MPIA的工作这一点上提出强烈反对。按照参加方成员之间的约定，MPIA仲裁员的报酬不仅将从WTO正常预算中列支，还将参照给予专家组成员的收入标准。尽管这是参照 2001 年“美国版权法案第 110（5）.节”案（DS160）当时利用 DSU 第 25 条仲裁的做法。但美国反对用 WTO 预算支付 MPIA 仲裁工作的“公共部分”。按照 MPIA 的规定，仲裁员的工作主要分为两种：第一种是与裁决直接相关的工作，即相关仲裁员直接审理相关争端案件的工作，包括分析材料、撰写法律意见以及提出裁决等。这在DSU第25条虽然没有明确规定，却在“美国版权法案第110（5）.节”案（DS160）中实践，其仲裁员的报酬就从WTO正常预算中列支。这个案件涉及美国，因此这意味着美国接受了这样的处理方式。第二种则是与案件审理并不直接相关，而是10位仲裁员的“集体工作”，包括他们“保持对 WTO争端解决活动的了解”“接受所有与 MPIA上诉仲裁程序相关的文件”以及“在可行的情况下彼此讨论解释、作法和程序方面的事务”。这些“集体工作”的目的是为了“促进决策程序的一致性和协同性”，同时此类工作与WTO秘书处先前的相关工作内容类似，其费用也一直由WTO秘书处正常预算支出。但这也正是美国当时提出异议的关键。在美国看来，“促进决策程序的一致性和协同性”这个目的正是“遵循先例”的做法，因而更加强烈地提出质疑。

（二）未来之策略

尽管建立MPIA是根据DSU第25条的当然权利，并不会因美国反对而失效。有其法律上的正当性与实践上的可操作性，但对于质疑的部分参加方成员也应将在此后一年内对该安排进行评审，进行不断的改进与完善。

首先，MPIA尽管是一个临时的应急的替代性安排，但是其援用的DSU第25条规则非常灵活，可以复制DSU第17条上诉程序，仲裁裁决能够像专家组和上诉机构裁决一样得到执行。在当前世界格局之下，关于上诉机构的问题，美国的态度已经非常明确，同时也已经采取了相应做法并成功达到目的。由于美国方面并没有政治意愿去解决这一问题，因此可以预见《多方临时上诉仲裁安排》作为替代性上诉仲裁机制是大势所趋，甚至不可排除这项“临时应急”安排将会成为一个永久性的制度。该安排是根据世贸组织关于上诉程序的现行规则和实践，确定了上诉仲裁程序规则，加之DSU第25条的适用也有案例可遵循，在2001年“美国版权法案第110（5）.节”案（DS160）中，在专家组裁决美国败诉后，在无法确定对欧盟所造成的损失时，美欧曾援引该条款达成协议，确定了“损害水平”。而在上诉机构陷入瘫痪之后，美韩就涉及“特定石油工业专用钢管反倾销措施案”（DS488）中的执行措施达成《美韩关于DSU第21条、22条程序的谅解》，其明确约定：除非双方同意诉诸DSU第25条的仲裁方式，否则任何一方均不对专家组报告提出上诉。在某种程度上，美国也是愿意接受第25条的仲裁方式作为临时解决手段解决争端的。因此，对裁决一致性与可预期性上并没有很大的出入，而从相

关规则设计上可以看出，该安排已经做好上诉机构替代方案的长期准备，在这个过程中，上诉仲裁程序也可以根据审查评估情况进行修改完善。同时，该安排具有开放性的特点，非参加方成员可以通过书面通知WTO争端解决机构随时加入或者退出，具有很强的灵活性，能够满足各方对争端顺利解决的诉求。

其次，对于美国的两点质疑，在 WTO秘书处工作人员的支持方式方面，由于前 WTO总干事阿泽维多的提前离任，WTO所处状况便更显得窘迫，当然包括MPIA的各项安排。严格来说，总干事是世贸组织秘书处负责人，同时负责世贸组织预算。必要的时候，还需要在争端方无法就审理案件的专家组成员达成一致的时候指定成员，在MPIA规则中也套用了此规定。因此，只能等到新的总干事上任以后才能够重新着手。有学者推测，在 WTO 秘书处工作人员支持方式上有很大的可能性是由WTO秘书处相关司（法律司、规则司和相关业务司）的司长组成一个委员会，就今后包括MPIA仲裁在内的所有第25条仲裁案件进行“初步性”讨论，集体指派提供支持的工作人员，以避免单独组建一个新机构而遭至美国反对。其实，从该项规定的本质看，该安排符合世贸组织规则，包括DSU第25条的有关规定，美国的反对却也缺乏世贸规则依据。在包括仲裁员酬劳在内的预算问题上，由于WTO历史都是制定双年度预算，通过CBFA讨论确定并上报总理事会批准。但是在2019年由于美国的阻挠，仅通过了单年度的预算。从目前看来，仲裁员的酬劳都将成为问题，更何况是美国极力反对的“公共部分”的费用了。在从秘书处预算支出的可能性极度降低的时候，MPIA 自行建立基金来支付此部分的费用也不失为一种办法。当然也并不排除由仲裁员志愿承担相关的工作，同时可以通过电子视频的方式减少相关费用的支出。

由于上诉机构的瘫痪，对于国际贸易而言，这意味着没有规则、没有法律，没有标准、没有一致性，WTO争端解决机制的可靠性也将被削弱，在正常工作机制被迫停止运作的情况下，MPIA能够真正地解决参加方成员之间的上诉问题，其替代上诉机构存在，维护世界多边贸易体制的意义远远大于计较预算及资源的成本，同时只要大多数WTO成员加入，在“成员驱动”的组织内体现了部分成员的共同意志，符合作为国际法基石的“共同同意”原则，停摆危机给多边贸易体制造成的紧急局面也能得到缓解。当然，这也为WTO成员应对危机提供一种模式，不失为WTO未来的组织改革的一个方面。正如前WTO总干事阿泽维多所说：“世贸组织也许不完美，但是它不可或缺。”

结语

上诉机构瘫痪后，世贸组织争端解决机制失去了强制约束力，单边主义、保护主义难以受到约束，以规则为基础的多边贸易体制受到重创，全球贸易秩序面临危机。MPIA是参加方成员经平等协商建立的一项临时应急安排，旨在维持世贸组织争端解决机制运行，其最终目的是恢复上诉机构正常运转。MPIA的建立与生效具有法律上的正当性和实践上的可操作性，其自身所具有的临时性、数边性及强制约束力更是维护了WTO争端解决机制的灵活与务实，在上诉机构停滞状态下阻止了世界贸易环境重回“丛林法则”，理所应当属于世贸组织框架下的争端解决方式，应当大力推崇。MPIA虽然在援用DSU第25条规则的基础上，仿照上诉机构原有的制度设计与程序规则，并对案件范围、审理期限、仲裁庭组成、裁决书效力等方面进行改进，以期达到提高效率的目的。而面对美国关于 MPIA支持机构人员组成与仲裁员“集体工作”等相关预算支出的质疑，MPIA可采取由WTO秘书处相关司的司长组成一个委员会，集体指派提供支持的工作人员的方式。同时，在预算方面，可自行建立基金或呼吁仲裁员志愿完成相应工作，对于工作方式则可以运用视频通讯的方式减少相应支出来缓解整个预算压力。尽管MPIA现在还存在不小的问题，但是瑕不掩瑜，在上诉机构无法正常运作的关键时刻，MPIA仍是WTO争端解决机制缓解不利影响，防止贸易体系走向“碎片化”的最佳选择。