国企改革究竟在改什么？—改革脉络全梳理

近年，各级政府持续的减税降费、财政扶持，使得政府收入日渐减少，而财政支出却不降反增。加之今年疫情重击，上上下下都要过紧日子，国企原先拖着不愿改的问题，现在不得不改了。原本靠输血苟且的国企，现在必须改革甚至清退。而原本能在市场中赚钱的企业，必须创造更大的收益。

当下的形式，要求国有企业：「能者多赚钱，弱者少亏钱」。

在千头万绪的政策文件、浩如烟海官方报道背后，国企改革究竟以怎样的脉络与进度推进？

一、大国命脉：戴着「红帽子」企业

最早的国有企业，或许能够追溯到2000年前的汉武帝时期。当年，武帝大风起兮征四方，国库烧钱空荡荡，帝国的财政已经处于崩溃的边缘。此时，商人子弟桑弘羊献上良策：让汉朝王室将制铁、制盐收归国有，成立国营的盐铁「企业」垄断经营，将其中巨大的利润收归国库，最早的国企就此诞生。

此后，各种形式的国有企业频繁出现在历朝历代中。从嘉靖時期「官搭民烧」的瓷器厂、到近代洋务派建立的汉阳兵工厂，再到把控国计民生、国防安全的共和国国企，国有经济在历史上并非稀客。

戴着「红帽子」诞生的国有企业，往往带着政策特权的光环而来，但若管理不善，政治的光环常常沦为枷锁。例如，汉朝制铁作坊收归国有后，铁器的种类和质量迅速下降，价格却屡屡抬高；清朝末年，见识到国企贪腐成风的李鸿章甚至喊出：「事可归商办者，深忌改归官办」。

从常理说，在中国如此讲政治的土壤上，头戴政治红帽子的国企等同外挂，在资源和地位上具有绝对的优势，按理说应当所向披靡，吊打野路子出身的民企和个体户。但从历史现实看，国有企业的效率和经营能力，似乎并不与其掌控的资源成长比。

原因简单，企业终究是以盈利为目的，但政策若企业内部政治色彩太浓，决策层、管理层、执行层均以政治导向为先，又没有合理的激励引导积极性，企业从上到下便容易沦为「吃大锅饭」，缺乏主动创造利润和提高效率的动机。

而那些管理得当，在市场风浪中游泳的国企，往往能在经营上成绩斐然，品牌也受消费者喜闻乐见。遥远的不说，你现在享受的空调，很可能就是珠海国企「格力电器」生产的。此外，散户一手都买不起的茅台、安防领域的龙头海康威视、地产行业的老前辈万科地产，通通都是国有企业。

国企家电龙头—格力电器

这意味着，我们不应当对国有企业带有偏见。与此相反，我们应当清醒认识到，国企天然具备着众多民企未有的优势，只要在管理、制度上有边际改善，业绩的想象空间丝毫不亚于其他类型的企业。

举个简单的例子，一家老国企想开了也放开了，撸起袖子开除冗余员工，那只要保持原有业务正常跑，一年能省下来多少管理费用？改革省下来的每一分钱，都能够贡献到净利润上。

当然，改革不是请客吃饭，是刀口向内的自我「革命」。国企改革从建国开始就一直在进行，但总在「一管就死，一放就乱」的恶性循环之中，错综复杂的利益关系更是难以想象的阻力。时至今日，国企改革进入了名副其实的「深水区」。

尽管如此，近期的大环境，已经让国企改革不能再等了。

国企改革，话题宏大，千头万绪而错综复杂。好在共和国人才辈出，总有弄潮儿乘风破浪，不仅能执掌改革历史进程，还能科学地总结经验，为后人提供思路。

曾主导中国建材、国药集团改革的宋志平，在国企改革领域是绝对的教父级人物。他曾在一次专访中谈到，国企改革无非就是做好三件事：

①体制改革：企业是谁的企业？

②制度改革：所有者、经营者、执行者

③机制改革：赚不赚钱，和干部职工何干？

体制、制度、机制，三个维度依次递进，环环相扣，正是近年国企改革的推进路径。

二、体制改革：从"管企业到管资本"

按宋志平的说法，体制问题，就是处理好国有经济、国有资本、国有企业之间的关系。

显然，这是国有企业改革最底层的问题。国有资本作为国企的产权人，以何种方式管理和影响国有企业，对国企的改革方向是起底层作用的。

建国之后，国有企业的管理一度处于「九龙治水」行政管理状况。一家庞大的国有企业，在经营管理上涉及到多个行政部委、机构。以「中国重汽」公司为例，90年代期间，该公司的基建计划归国家计委管理、技术改造由机械工业部主管、公司资产由财政部管理、而职工收入又归劳动部管理。

更令人难以想象的是，中国重汽的一把手、二把手、三把手到七把手竟然归属于三个不同的部委管理。

九龙治水下，国企的权责也被肢解分割。

权责不清，导致企业办好了不知道奖励谁，企业办垮了也不知道谁负责，大量干部职工饱食终日而无所事事。另一方面，如此多的行政机构部署工作，难免让国企患上"精神分裂"。人权、事权、物权的无法统一协同，经营上的难度自然增加不少。

2003年开始，国务院国资委正式成立。国家希望，国资委能够代表国有资本的出资人，监督国有企业的增值保值、负责企业人事制度、强化国有资产的经营管理。总结来看，国资委的职能是管资产+管企业+管人事。原本分散在各个部委的权责，通通集中到了国资委手中。

国资委的成立，解决了权责分散的问题，但尚未把权责放在最合适的人手中。一些国资委宛如「闲不住的手」，对国企人事、经营的行政干预，难免使得国企「政企不分、政资不分」的问题广泛存在。而国资委监管越位、缺位、错位，使得权责不清仍然存在，经营也缺乏动力。

随着国企的市场定位逐步确认，国有企业最终还是需要以现代化公司模式经营。这就意味着，国家对国企的监管，必须从「管企业」转变为「管资本」。通过派出出资人代表，国有资本以出资关系参与到国有企业决策中，出资人代表从行政化管人管事，转变为市场化的资本管理。

2019年4月，国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》。未来出资代表人一定要坚持政企分开、政资分开，让国有企业保持市场主体的地位，而减少行政对市场行为的干涉。

至此，国有资本「从管企业到管资本」，有了最顶层的权威定调。而国有企业「完整的法人财产权和充分地自主经营权」也得到了肯定。

体制转变之后，国家出资人代表回归本色，而不是兼任老板和「管家婆」的身份。

在具体实施上，体制改革借鉴了新加坡的「淡马锡」模式。新加坡政府控股淡马锡控股，而淡马锡控股掌控了新加坡电信、新加坡航空、新加坡地铁等新加坡主流的国有企业，基本主宰了新加坡的经济命脉。在淡马锡控股之下，新加坡的「国家资本主义」得以实现。

在未来体制改革中，出资人代表的角色，将会逐步由「国有资本投资/运营公司」来承担。该模式下，国资投资/运营公司向上承接国有资本出资人代表，向下则负责资本运作和企业运营。

简单来说，通过国有资本投资/运营公司，行政意志转化为了股东意志，行政管控转变了市场主导。

三、制度改革：所有者、决策者、执行者

公司的制度，核心是所有者（股东大会）、决策者（董事会）、执行者（经理人和员工）三者之间的关系。现代公司制度的基础，在于所有权和管理权的分离，即股东通过选取董事会，受委托的董事会负责公司重大决策，而经理人负责将决策顺利执行。

与体制改革不同，制度改革主要解决的，是国企运作、制衡、监管的内部问题。而体制改革重点解决的，是国企与外部（国有资本）之间的关系。

目前，大多数的国企已经建立了公司制，但公司内部的运作却并不完善，董事会、监事会、股东会之间并未有效协同。另一方面，由于国企的特殊性，党组织在国企中的定位和职能，同样也是处于多年模糊的境地。

顺着宏观看微观，由于董事会和股东会之间的权责不明晰，管理层和员工的工资总额、考核决定权，长期都不在国企手中。

财务、人事权责不清，企业经营自然难言高效。

试想一个场景，小明在一家老国企当部门经理，手下分管了十几个深谙规则、每天喝茶摸鱼的「老油条」，但小明一没权力开除员工，二没法管控员工工资，威逼利诱均无计可施，这些老油条怎么可能听话办事？

因此，在十九大之后，锐意推动国企制度改革的中央接连出招。从宏观制度建设到微观考核皆有政策频出。总结看来，近年和未来的制度改革，集中在以下几个方面：

①搭班子—监督建立董事会、股东会、监事会、党组织，实现国企的公司制改革。

②明权责—明确董事会、股东会等主体的权利和责任，各司其职，责任到人。

③放权力—将工资总额的规模、分配权利下方到央企，从核准制改为备案制。

经此改革，国企内部将以现代公司制度运作，而不再像政府机关一样行政化运作，实现管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减。

以通讯行业寡头—中国联通为例，中国联通在2017年实现了混合所有制改革，进而向业务、管理和制度上深化。2018年开始，中国联通完成了董事会改选，新股东BATJ正式入驻董事会。

此外，公司制度理清后，中国联通在组织机构上大局改革，根据公司2019年年报，联通省级、地市级分公司的机构平均较少了10.5%、24.7%。整理了冗余的部门和组织，公司的各项费用自然能够有效节约下来。

根据公告，中国联通的费用率在混改当年即迅速下降，在大力推广5G的2019年，亦将费用率控制在近年低位区间中。

而在所有者的改革上，近年不断推进的混合所有制改革也提供了新的方向。所谓混合所有制改革，就是让民间资本、国有资本、集体资本混合参加，加入到国有企业的股东阵营来，官民混合参股，一起赚钱。

2019年11月，国资委印发了《中央企业混合所有制改革操作指引》，明确了国有央企能够通过产权、股票市场，引入非公有制的投资者，并通过股东会、董事会、监事会的模式运营混合所有制企业，国资以出资额为限，明确监管的边界所在。

自此，混改有了更加普世、具体操作指引。原本仅限于试点企业、标杆企业的混改，普遍铺开的进度又加快了一步。

格力电器，便是中国国企混改的典例。长期以来，董明珠自诩「格力掌握核心科技」，而格力电器的股权，却牢牢在珠海国资委的手中，「铁娘子」董明珠多年来与珠海政府多番交锋。2005年，格力电器曾差点卖给了一家外国企业，在朱江洪、董明珠等管理层反复周旋，格力电器才免除了卖身的命运。

格力铁娘子—董明珠

在《中央企业混合所有制改革操作指引》推出的一个月后，格力电器终于迎来了混改的归宿。2019年12月，格力电器公告称，公司控股股东将15%的股权转让给「珠海明骏投资合伙企业」，此后珠海明骏将成为格力电器的控股股东。而这陌生的珠海明骏背后，正是金融界大名鼎鼎的「高瓴资本」。

高瓴资本入驻格力电器后，管理层长期与格力集团、珠海国资委的尴尬掣肘告一段落。另一方面，混改之后的格力电器，更加自由的以市场主体的身份经营管理，在2020年2月股权交割后的短短两个月，格力电器对外公布回购计划，一方面为了实施公司股权激励和员工持股，同时也展示了格力管理层在「后疫情时代」的淡定和信心。

随着更多国企实施混改，国企或许不再仅由国有，而是与民共有。民资冲劲十足的血液将注入更多的国企，实现国企改变命运的基因重组。

毕竟，非公有制资本，也是可以爱国的。

四、体制改革—赚不赚钱，与我何干？

管理的本质，在于激发和释放每一个人的善意。—彼得.德鲁克

根据宋志平的说法，国有的机制改革、制度改革已有阶段进展。但在机制改革上，仍是国企改革最关键、最欠缺的环节。

机制改革，简而言之，就是要回答一个问题，国有企业赚不赚钱，和广大的职工干部有何关系？机制改革，就是要在激励上下功夫，让国企的利润与职工干部挂钩，而不仅仅是拿多一些奖金和工资。

毕竟，重赏之下，必有勇夫。机制改革的措施在互联网等创业公司极为常见，主要分为以下两种：

①员工持股：广大员工成股东，赚钱年底来分红。

②股权激励：面向管理层，完成军令状即有期权、股票重赏。

有人问，机制改革为何要以股票形式激励？直接加工资、加奖金不是更简单粗暴么？

这里涉及到一个问题，发工资和发奖金，无非还是把员工、经理层当做雇佣对象，你干得好，我给你钱，一锤子买卖，公司长期好坏与你无关。

但员工持股和股权激励，实质上是让劳动力资本化了。你干得好，我给你股权，公司做的越好，股价涨的越高，未来发财的概率就越大。相比之下，用股权做奖励，显然能够更长期、更深刻地激发员工的积极性。

以安防监控市场龙头海康威视为例，2001年，香港商人龚虹嘉和中国电科下属的浙江海康共同出资，成立了混合所有制的海康威视，其中龚虹嘉占股49%。2007年之后，龚虹嘉将持有的16%均转让给了公司的管理层，核心团队基本人均持股。

2012年后，海康威视连续实施了三期的股权激励，激励对象股改了4654人次，大范围激励了公司的研发、市场和管理的人才队伍。尽管近期龚虹嘉的减持套现、激励遭监管调查，但不得不承认，大手笔而广泛的股权激励，确实让海康威视在技术、市场所向披靡，人均创收也在2012年后快速飙升。

海康威视人均创利

「开展机制革命，要让企业成为财富共享的平台。」在主持多年国企改革后，宋志平对机制改革下了如此定论。

2020年5月底，国资委正式对外发布《中央企业控股上市公司实施权激励工作指引》，明确提出了央企控股公司的股权激励的实施细节。至此，中国国企改革自经历了体制改革、体制改革之后，正式向更直接的机制改革迈进。

小结：

时至今日，国企改革正在渐入佳境：「1+N」政策体系已经成型、改革试点名单正在快速扩容、三年改革方案即将公布...纵使改革难免进入「深水区」，但在疫情和经济下行压力，改革也必须乘风破浪、迎难而上了。

而作为市场投资者，我们应该放下偏见，与未来站在一起，与胜者站在一起。

编辑/Iris

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