彭翀丨应对突发公共卫生事件的社区韧性提升策略

彭翀 华中科技大学建筑与城市规划学院教授

突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件，并具有突发性，多样性，复杂性，广泛传播等特点（薛澜等，2005）。与火灾地震等灾害事故相比，突发公共卫生事件虽然发生频率不高，但容易造成大面积流行，严重威胁人类健康，并在事件发展期有特殊的隔离要求，因而其破坏力及防控难度更大。

武汉！

2019年新型冠状病毒疫情爆发后，武汉市民经历了重重困难与挑战。在疫情中，除了国家和省市政府，基层社区也成为疫情防控的基础力量和重要部分，从外防输入到内防扩散，基层社区承担了多方面的责任，包括消毒隔离、物资补给、排查送医等。充满感情联系、团结互助的社区共同体成为战胜疫情的关键环节。因此，社区建设要求其能够在面对突发公共卫生事件下时有能力更好的应对和适应，这正是韧性社区规划与建设的主要目标（彭翀等，2017；Wilson G., 2012；邵亦文等，2015）。

此次疫情既是危机也是契机，认识灾害或事件对社区韧性的刺激与促进作用，提升社区韧性刻不容缓。立足城市规划、设计与治理视角，尝试从医疗体系优化、社区空间规划、人居环境改善、社会治理等方面提出韧性提升的策略建议。

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加强分级医疗与空间复合利用提升健康服务韧性

重点加强以医疗卫生为代表的公共服务设施建设。从国际较为成熟的经验看，新加坡整个国土分为新加坡中心、23个新市镇和其他地区，从设置上看，医疗体系可大体概括为“由综合性或专科医院负责综合医疗服务+由社区医院和一般诊所承担的基础医疗保健服务”二个层级。

从管理上看，实行了双向转诊制度，即患者在社区进行首诊，需要进一步治疗再通过医疗网络上转大医院，病情稳定后再转回社区医院康复；社区首诊患者会得到一定的费用减免优惠。这种体系设置与管理可以有效保障居民基本医疗、缓解综合医院压力和推进基层医院发展。据统计，截至2018年，新加坡基础医疗保健机构共有2222家私人诊所和20家公立综合诊所；在庞大的社区医疗支撑下，目前已有893个诊所在新冠疫情期间参与了发热门诊设置，有助疫情防控。体系建立后，医疗服务设施的空间落地是另一个重要问题。新加坡新市镇中心的商业空间只占其所有商业空间的20%左右，其他50%在邻里中心、30%在小区中心，私人诊所通过租赁这些空间从而实现基层医疗的有效覆盖。

摄影：黄焕，国家注册城市规划师

新加坡经验可为我国分级医疗体系建设提供重要参考：需要优化分级医疗体系，并明确每一级配置目标、内容和规模，尽快提升社区医疗水平；同时在土地利用规划和设施布局规划中协调需求和空间的复合化利用。

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构建平疫皆宜的社区生活圈提升生活服务韧性

疫情期间，机动车出行限制和大规模人流场所关闭，使居民生活局限在步行范围的基本生活物资配给范围。这种涵盖综合性小规模超市、菜场、药店等设施的社区生活圈意义重大。《上海市15分钟社区生活圈规划导则(试行) 》提出“社区生活圈”以步行可达为宜，并结合不同居民出行的行为特征，细分为15分钟(步行距离800-1000米)、10分钟（步行距离500米）、5分钟生活圈（步行距离200-300米）。

新加坡作为国际著名“花园城市”，形成了具有其自身特色的“社区中心-邻里-邻里组团”多层次公共服务设施系统，将既有的商业和服务设施集于一体，缩短了各类服务设施与居住的距离，同时满足了人们多样化的需求（张毅等，2019）。这些生活圈的设计在非疫时高覆盖率的生活圈能够极大缩短居民活动周期和满足居民生活需求，提高社交生活网络的运行效率；

但在疫情发生后，随机选择所构成的随机社交生活网络也必然会加速疫情的扩散。因此，社区生活圈规划在关注非疫时期“高效覆盖”的同时，也需要重视“疫时”的“路径规定”，保证一定生活出行的同时实施必要的封闭隔离。如在疫情快速传播期的居家隔离是路径规定的极致状态，即切断节点与节点间的联系；疫情潜伏期和结束期，生活圈的日常社交活动仍显活跃，此时的生活圈规划应对居民的活动路径作出锁定，即对居民平时可选择多个生活圈的情况进行限定，此时需强化生活圈边界，明确疫时居民可进行活动的生活圈，使得平时的随机网状结构能够在疫时转变为“簇状”结构，限制居民在多个生活圈之间穿梭。借鉴部分国内外生活圈建设的案例经验，尝试用六边形网构建“社区中心—邻里中心—组团中心”三层级的“平疫型”社区生活圈空间模型（图1）。

“平疫型”社区生活圈空间模式示意图

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降低居民空气污染暴露水平提升人居环境韧性

PM2.5污染及本次新冠病毒传播都引发人们对居住区人居环境的高度关注。本团队针对武汉市中央花园小区冬季居民时空活动与PM2.5暴露为例，在本次疫情爆发前（2020年1月）进行了现场实测，并结合计算机CFD数值模拟，分别分析了该住区冬季PM2.5分布情况与居民室外活动时空活动规律，进一步将二者耦合探讨该居住区居民日常的PM2.5暴露水平及改善策略（图2）。

研究初步认为空间规划设计优化和居民行为引导对降低居民空气污染暴露可望产生积极效果：（1）优化居住区公共空间规划设计，如中轴景观空间宜南不宜北，组团景观空间宜中避上下，宅前景观空间宜中不宜边等；

（2）居住区建筑空间布局要点，包括商业建筑进行阻源隔流，提升对污染源的阻挡能；住宅建筑进行导流净空，增强对活力空间的保护作用；公共建筑进行自净自保，保护其临近空间空气质量；

（3）改善居住区设施布局与空间环境，合理布局空间活动设施；引入可移动活动设施，灵活应对多季节空气污染；改造空气污染低浓度空间，提升居民活动热力等。此外，需要提升居住区PM2.5暴露预警能力，包括提出居民污染防护重点时空间，建立居住区污染监测预警系统。颗粒物扩散具有相似性也具有类型差异性，从PM2.5的分析中得到一些启示，未来基于病毒传播规律的科研成果可进一步拓展此类研究。

（A）2020年1月居民活动热力分布

（B）2020年1月PM2.5分布模拟

（C）居民PM2.5日暴露水平水平

（D）高污染高热力空间示意

武汉南湖中央花园冬季居民时空活动与PM2.5暴露水平

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协同政府-社区-公众多主体提升社会治理韧性

在应对突发事件中，社区成为和市民联系最密切的组织单元。从社区内部看，居民作为个体纳入社区灾害防治的主体，自主防灾救灾非常重要（彭翀等，2017），邻里间互助，如疫情期间小社群、熟人网络、志愿者团队在应急自救、信息传递和互助服务等方面发挥重要作用；从社区外部看，城市政府统一部署及社区间合作都成为社区抵抗突发事件的重要支持，同时，社区在维持自身运转保证居民人身财产安全的同时也为城市整体正常运行提供条件。社会治理韧性的提升需要协同政府-社区-公众多主体，保证社区整体系统的稳健效率和有序运行：

（1）政府层面推进制度、政策及规划制定，全方位展开社区韧性的多方面定性、定量评估，并将评估结果作为社区改造和更新的指导；在此基础上加快编制韧性社区规划建设的针对性文件。

（2）完善应急规划体系，关注全时段规划与管控。韧性的目标阶段涉及抵抗、恢复和创新能力提升，对应于现实情况，城市应急体系规划应涵盖长期指引、近中期行动、具体工程建设的全过程的。

（3）推进公众深度参与社区规划与建设。探讨社区规划体系和政策，完善社区管理制度，合理探讨公众参与深度，鼓励公众投身到社区规划、社区管理等更广泛的工作中。

将居民长时间在此生活积累的经验与规划师专业知识结合，持续沟通整合居民、管理部门和规划师的多方关切和需求（黄耀福等，2015；梁宏飞，2017），有利优化推进韧性社区规划与建设效果。另外，此次疫情中，网格员、志愿者、社会组织成员、物业管理者以及互帮互助的社区邻里等发挥了个体间、组织间的协作，未来应进一步推进社区交流、文化氛围营造，引导居民积极承担社会责任，提升社会认同感。同时，还要加强各类灾害应对宣传教育和预案演练，培养防灾意识，以便在突发事件时，能快速有序实现平疫转换。除此以外，企业的作用也不可低估。

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推进分类分阶段规划与管控瞄准韧性重点方向

从类型上看，城市社区从建筑年代和管理上看可分为封闭物业社区、老旧社区和大单位社区（部队、大企业、高校和科研院所等）；如武汉作为特大城市和中心城市，共有近8000个基层社区，涉及上述所有类型和城市、区、街道和社区各级主体，在应对突发卫生事件的韧性提升上各主体应当分类型精准施策。以典型物业社区、老旧开放式社区和大单位社区的分类举例分析：

（1）首先对于典型物业社区，由于相对完善的社区管理体系和较为完备的基础设施，居民文化素质较高，因此在应对突发卫生事件中拥有相对较好的适应能力；这类社区的韧性规划应当重视科学化管控和信息化建设。

（2）其次是老旧开放式社区，居民构成复杂、老龄化程度较高、居住密度高、配套设施落后、物业管理人员缺位，总体而言现状韧性能力水平较低；该类社区韧性规划应当注重组织志愿者支援，做细宣传和居民排查、做好物资保障和弱势群体关怀，严防人群聚集和加强封闭管理。

（3）第三是大单位社区，以高校社区为例，武汉高校林立，疫情爆发后高校校区成为比较独特的隔离社区，规模大，内部设施和管理体系较为完备，虽自组织能力强，但在具有居住功能的同时，还兼有生产功能，因此防控难度也较大；该类社区在应对突发公共卫生事件时，通过制定较为复杂的应急管理行动安排，构建内部建立行动规划实施的保障机制，生活物资依赖外部支援，内部形成独特的内循环系统。

突发公共卫生事件的态势是持续发展变化的，且在各个阶段都有明显的特征，并可能存在迅速、缓慢和不足的调整恢复等三种不同结果（Wilson G.,2012）。为了保证社区系统经历干扰后能够迅速调整恢复，甚至得到成长，在疫情发展的不同阶段，社区韧性提升的针对性措施尤为重要。

应对突发公共卫生事件与韧性能力阶段示意图

结语

突发公共卫生事件下社区直面灾害的巨大冲击，提升社区韧性以有效应对压力，减少疫情影响成为社区建设的重要目标。本文提出需分类分阶段推进韧性建设，在医疗体系优化、社区空间规划、人居环境改善、社会治理等方面都有待提高与完善。此外，未尽之处未来仍可继续探讨：（1）社区韧性提升需要突破单一的社区目标思维，具备全局观和整体观，了解所处的城市环境、摸清关键机制；（2）韧性虽旨在“应对突发”，然而在时间上却为短期事件，因此要充分考虑韧性建设的“成本-效益”及“平、危、灾、疫、战”等多种情况下的“兼容”，复合化空间和“快速转换”是进一步研究的方向；（3）充分利用大数据、人工智能和未来科技支持，采取电商平台、机器人配送、无人机监控、大数据分析等方式助力社区韧性建设；（4）需要积极总结国内外经验及剖析历次事件的经验教训，在社区规划和建设中融入韧性思维，乃至编制韧性社区建设相关标准和韧性社区规划等方式指导实施。

参考文献

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文章参与：彭翀，王鹤婷，杨满场，林樱子