印尼“油危机”何时全剧终？

从4月28日执行到5月23日解除，印尼的棕榈油出口禁令仅维持了25天。

这项禁令扰乱了全球食用油市场，韩国炸鸡喊涨，英国瓶装油限购；同时也激怒了印尼当地生计受影响的农民。

印尼重启出口令全球市场暂时松口气，然而一大波调控新政又接踵而来。头号产油国的“油危机”依然悬而未决，随时可能再度成为市场扰动因素。

那么，这场危机的背后究竟是什么？何时能迎来终局？

“油危机”的背后

棕榈油当前在市场上的情况很反常。在全球最大的棕榈油出产国印尼，这种油价格昂贵，而且还缺货。

包装食用油的价格仍在每升2.5万印尼盾左右，几乎是一年前价格的两倍。与此同时，政府声称价格更实惠且库存充足的散装食用油实际上在市场上很难找到。

民众因买不起油而怨声载道，离谱的飙涨速度已成舆论声讨的民生灾难，媒体形容消费者如“饿死在米仓里的鸡，看得见，却吃不着。”

为了降低国内的食用油价格，自去年11月至今，印尼政府推出了一系列眼花缭乱的政策措施，包括补贴、限价、出口许可证、提高出口税费等等，结果非但油价居高不下，市场缺油反而更加严重。

即便实施了休克疗法式的禁止出口，起到的效果仍然有限。印尼政府设定的目标是确保散装食用油价格不超过每升1.4万印尼盾，截止出口禁令取消，印尼全国散装食用油平均价格为每升1.7万印尼币左右，与目标价格仍有不小的距离。

对于调控措施的屡屡失灵，印尼政府官员指责食用油高价背后存在“黑手党”，囤货居奇及走私行为破坏了政策实施，更多的油品流向了利润更高的国际市场；产业界则抱怨相关的政策顾此失彼自相矛盾，扭曲了正常的市场供需。

印尼的棕榈油产业以出口为主导。印尼每年可以从棕榈油行业获得至少750万亿盾，其中大约500万亿盾的经济价值来自棕榈油及其衍生物的出口。

政府维持国内低油价的政治利益与棕榈油出口商和食用油生产商的商业利益背道而驰，在剧烈的食用油价格波动中，商业企业偏向以出口国际市场获利优先。

印尼当局启动了一桩腐败案件调查，贸易部向至少四家不符合政策要求的公司颁发了棕榈油出口许可证，一名贸易部官员和三家棕榈油公司的高管成了嫌犯。

虽然代表商界的印尼棕榈油协会GAPKI不断强调：印尼毛棕榈油的出口总量，在2021年其实是小幅减少的，国内油价失控完全是国际大环境、甚至是政府调控政策的无效失败所致，并不是企业挪用内需比例转至出口国外。

但在印尼不少社会舆论的解读里，仍将矛头指向了棕榈油行业的大型私营企业集团。

据印尼反垄断机构KPPU（商业竞争监督委员会）的数据，8家私营企业集团控制了印尼70%食用油市场，这些集团从上游到下游进行整合，除了生产食用油产品，还拥有油棕种植、棕榈油精炼、油脂化工、生物柴油等业务。

KPPU正在调查所谓的食用油卡特尔（垄断组织），召集传唤的企业包括Sinar Mas金光，Musim Mas春金，Wilmar丰益国际（金龙鱼母公司）和Indofood印多福等。

KPPU称，印尼五个商业集团控制着该国大块油棕种植园，而且他们控制的面积超过允许范围。民间舆论认为，油棕种植园是政府特许租赁给私营企业开发的国有雨林地，这些企业从国家的特许资源中赚取大量财富（印尼最富有的前10大富豪中，有6人的家族财富皆与棕榈油相关），却在稳价保供方面表现消极。

另外，这些企业多具有新加坡或马来西亚的“血缘”关系，由新马两国企业直接投资或与本地公司合资而组建。据统计，印尼粮食作物、油棕种植园等的主要投资者中，53.7%来自新加坡和15.8%来自马来西亚。

在过去，国际棕榈油有很长一段时间是由马来西亚独霸，但在1998年金融风暴后大规模释出国有雨林地供农业投资的印尼，从2006年棕榈油产量赶超马来西亚。

不过印尼虽为棕榈油产量老大，在国际市场上却缺乏定价权，国际市场行情仍以马来西亚衍生产品交易所（BMD)为主，用美元或马来西亚令吉交易；而邻近的新加坡，则是印尼棕榈油产业的最大外国投资者。在某种程度上，新马两国的大型企业集团主导着印尼、乃至全球的棕榈油市场。

为改善对棕榈油行业的治理，印尼政府计划对所有棕榈油公司进行审计，包括油棕种植园的面积和许可、棕榈油供应和分销数据等；并要求这些公司必须在印尼设立总部。

“油危机”离剧终有多远？

在取消出口禁令后不久，印尼当局又密集推出了一系列加码的调控新政，但缺乏细节，被指不确定性阻碍棕榈油出口恢复，依然没能安抚市场的焦虑情绪。

这些可能朝令夕改的政策大致包括：优先确保供应国内1000万吨食用油，其中800万吨分配给国内市场，200万吨用于储备。

企业要获得出口许可，必须履行国内市场义务DMO，将他们出口的棕榈油保留一部分（介于20％左右），以供应当地市场。

与几个月前的同类政策不同的是，政府将透过数字信息系统SIMIRAH验证出口商是否履行了相应的义务。

这套信息系统将监管从上游生产到下游分销的所有环节，包括毛棕榈油供应给食用油生产商的数量，食用油产品按照身份证号码分配供给消费者等等。

从6月1日起，印尼还推出一项“人民散装食用油”计划，在各地传统市场设立1万个分发点，允许低收入家庭每天最多购买两升食用油，价格为每升1.4万印尼盾。

棕榈油出口商也必须参与这项计划，通过SIMIRAH系统注册时，必须附上棕榈油产量的估算，向食用油生产商供应棕榈油的月度计划，以及与食用油生产商的合作协议等等。

另外从5月31日起取消对企业的大宗食用油补贴，企业可以申请将补贴转化为出口权。

这些政策与之前的若干版本并无本质的区别，关键在于能否严格执行到位；如果效果不及预期甚至重蹈覆辙，印尼政策仍将频繁出现调整。

总之，印尼的“油危机”产生于国际市场植物油价格高企、粮食保护主义席卷全球的背景下，交织着该国政治、经济、产业结构乃至国际定价权等错综复杂的利益博弈，剧终的大幕不会很快落下，反转不断的戏码仍会上演，为国际油脂市场行情平添捉摸不定的印尼变奏。