北京市接诉即办改革理论研讨会精彩观点

来源：人民网研究院

近日，北京市接诉即办改革研究中心、北京市委党校(北京行政学院)科研处主办 “北京市接诉即办改革理论研讨会”，汇聚了来自清华大学、中国人民大学、北京大学、中共中央党校(国家行政学院)、武汉大学、上海交通大学、北京市委党校、北京市大数据中心等单位的知名学者和政府管理者,以北京市接诉即办改革为样本，围绕“数据治理”与“基层治理”两个专题，开展多学科研讨和交流。以下摘登部分专家观点,以飨读者。

数据治理

清华大学社会科学院副院长、长聘副教授孟天广：

政府对公民意见的持续性回应是任何现代政治系统的基本功能之一。北京市“吹哨报到”和接诉即办改革是体现民意-政策链接的既包括程序民主也包含实质民主的全过程人民民主，获得了中央的高度肯定。

从发生学角度，“吹哨报到”改革是“自上而下”启动的城市治理实验，经由169个街乡的阶段性试点，后推向全市。通过对试点阶段169个试点街乡和164个其他街乡的政策实验分析，可以发现“吹哨报到”改革显著缩短了政府回应时长，但也存在市区级更关注实质性回应、街道办更关心程序性回应的改革效应异质性。

作为“吹哨报到”改革的深化，接诉即办改革是融合了“自下而上”与“自上而下”发动的城市治理革命。在数字时代的大背景下，接诉即办以人民为中心，由市民诉求所驱动，链接了市民与城市，实现了数字技术“赋权”社会和“赋能”政府。通过数据全面感知城市运行，并经由大数据分析，助力城市问题诊断、城市风险预测、政府回应绩效评估、政策干预效果评估。相比城市大脑、智慧城市、数字孪生等以物为中心、强技术依赖的物感城市治理模式，接诉即办作为人感城市的代表，以人为中心，通过调动市民参与积极性，有利于构建政社协同治理共同体，更能发挥制度优势。

上海交通大学国际与公共事务学院教授易承志：

随着中国城市化进程的快速推进，超大城市面临着人口体量大、流动性强、社会复杂性高等诸多挑战。城市化建设需由传统规模扩张式和外延增长式的发展向内涵式发展转型。正如2018年习近平总书记在上海考察时所强调的“要走出一条中国特色超大城市管理新路子”。

2020年9月，上海市通过“一网统管”平台实时数据指挥城市运行，建立了“三级平台、五级应用”的运作体系，“一屏观上海、一网管全城”，实现了线上线下协同高效处置“一件事”。同时，上海推动城市精细化管理在政务服务领域“一网通办”，强化制度建设提供坚实制度保障，聚焦流程再造推进整体政府建设，促进数据共享优化公共服务，强调用户体验提升服务质量，构建永不打烊的智慧政府。此外，在数字治理领域，还涌现智慧社区、智慧养老等多方面应用，如莱顿小城利用智慧社区建设治理偷盗、群租等问题，成功实现“零偷盗”“零群租”。

然而，上海超大城市数字治理在理念、制度、结构与流程方面还面临诸多挑战，如共享理念不足、开放理念不足、联动理念不足、整体理念不足等，在治理制度、治理结构、治理流程方面也需要优化。应通过理念重塑、制度建设、结构创新、流程再造、技术嵌入等路径进一步优化超大城市数字治理。

北京市大数据中心党总支副书记、副主任石志国：

“大数据”具有价值高(Value)、体量大(Volume)、速度快(Velocity)、种类多(Variety)的4V特征。随着大数据时代的到来，人类正从依靠自身判断做决定到依靠数据做决定的转变，因此依靠大数据是新时期实事求是的体现。

北京市级大数据政务云为2(信创云、服务云)+1(灾备云)分区部署，包含人口库、法人库、证照库、空间库四大数据库，近1000亿条数据。城市级数据管理包括数字世界的全域数据和物理世界的全域场景。全域数据响应全域场景，全域场景驱动全域数据。全域数据经过原始层、清洗层、标准层、图谱层、应用层的清洗，可以授权给各领域场景使用。为了更好地支持相应领域的城市治理，北京市大数据中心近年来开始分主题建设数据专区，并利用区块链技术实现数据的共享。而在数据应用方面，主要体现为大数据平台和领导驾驶舱。其中，大数据平台是全市大数据资源共享的总通道、总枢纽、总基座，也是中心各类数据的实际存储地点。而领导驾驶舱是市级政务部门统一的领导决策大数据综合应用服务平台，面向用户提供城市运行监测、问题预警跟踪、专题分析研判和决策指挥调度等信息和功能服务。

北京大数据中心围绕政府数据和社会数据的汇聚管理，业务覆盖政务云、数据治理、平台管理、数据应用和数据开放的全生命周期，同时贯穿数据安全管理，并兼顾北京市信用体系建设和信息化项目评审。未来大数据中心将更好地发挥对外支撑作用，为各类单位的工作提供支撑。

中国人民大学公共管理学院教授马亮：

接诉即办入选2019年度十大热词，热的是民心。北京作为首都，超大城市治理需要政府治理转型，总抓手就是“接诉即办”。《北京市接诉即办工作条例》颁布施行，仅用了半年多时间即实现了“闪电式”制度化。透过12345热线感知自下而上的民意诉求；运用“书记抓、抓书记”自上而下逐级传导压力，建立起跨部门协调横向到边、跨层级联动纵向到底的全方位立体监督网；智能数据分析系统基于“三率”考核对市区镇三级进行“四类”排名，持续不断纠错、学习、优化和迭代，实现了“民呼我应”的巨大变化。

“接诉即办”工作绩效的背后机理是绩效反馈，也即组织学习，通过历史绩效差距、社会绩效差距比较与相互学习，构建起官僚控制与问责的压力型体制，使“接诉即办”落到实处。如东城区和西城区，同属核心区，各方面类似，在“接诉即办”中绩效排名展现出“赛马效应”的“双城记”，推动了基层政府的社会治理。从台北市1999市民当家热线、香港的“1823”、新加坡的“一联通”、美国多地的CitiStat项目等国际实践看，市民热线的作用不仅体现在政府的响应力方面，还在绩效治理方面具有潜力。然而，以市民热线作为绩效管理工具，在运用中还需警惕成本、效能、可持续性等方面的问题。

基层治理

武汉大学社会学院教授吕德文：

十八大以来，基层治理逐渐从粗糙走向精细化，同时越来越强调包容性治理，越来越注意群众满意度。然而，基层治理依然面临着多重困境。一是上面千条线，下面一根针；二是基层组织的刚性增加与弹性不足；三是基层的合法性与效率问题突出。在此背景下，北京“街乡吹哨、部门报到”的平谷实践，实现了以下治理变化。一是解决了“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题。二是基础工作建立了问题清单、权责清单和绩效清单“三个清单”制度，让“吹哨报道”有的放矢。三是实现机制上有突破，党建引领，统揽全局，协调各方，并赋予街道、乡镇吹哨权，及推动人员、资源及职能下沉。四是积攒了依法治理经验。“吹哨报到”机制本质上是让执法力量更好地在基层治理过程中发挥作用，实现了依法治理。

未来基层治理改革的方向，一是不变体制变机制。体制要有稳定性和持续性，实践证明，党政统合制和上下分治共同架构的基层治理体制，是合理有效的。而机制是基层探索的重心，应该坚持问题导向，使其具有灵活性。二是坚持属地管理原则。基层事务尤具特殊性，多是细小琐碎难以处置的“剩余事务”，不适合纳入整齐划一的部门行政范畴。这类事务，要么依赖于兜底部门，要么依赖于属地政府。三是坚持综合治理。综合治理是社会治安管理的优良传统，也是基层治理的重要方法，应通过专群结合和多元共治，实现基层的综合治理。

北京大学政府管理学院助理教授曾渝：

接诉即办改革通过加强人民民主的竞争性增强政府的回应性。从民主理论出发，可以发现选举民主和政府回应性之间存在一定悖论。缓解局部不充分竞争带来的有限回应性问题的路径之一是增加跨区域竞争，通过上级权威使全体回应性作为府际竞争的标准。北京市接诉即办正是这样一种政府回应机制的改革，其中接诉即办对应事后回应机制，未诉先办对应事前回应机制。

接诉即办体现的人民民主以中国政治实践为源。以人民为本是中国特色社会主义政治学理论体系的重要组成部分。对北京接诉即办来讲，公民参与是对人民民主最好的诠释。民呼我应，体现了最广大人民的民主，因而具有广泛性;人民群众在表达民意诉求之后可以进行评判，为市民与政府建构起了制度化的链接与沟通渠道，推动政府与社会的协同治理，具有议行合一的高效性、即时性；北京接诉即办畅通了人民民主渠道，最终服务于维护人民的福祉和人民尊严的核心，具有全过程人民民主的特性。

中共中央党校公共管理教研部副教授张克：

长期以来基层治理面临民众抱怨和政府为难的普遍困境。针对这一困境，十九大以来基层有不少治理改革实践，如北京的“街乡吹哨、部门报到”和接诉即办、未诉先办，上海的“一网通办”和“一网统管”，浙江的“最多跑一次”等。这些改革在理论上遵循整体智治的逻辑，即整体性治理加智慧治理。

以治理理念、治理机构、治理机制、治理绩效、治理工具的五维分析框架对北京、上海和浙江三地改革实践的比较分析，可以发现三地改革在组织架构、治理载体等方面存在诸多不同，但依然存在若干共性规律。一是在领导体制上，发挥党建引领的制度功能，以一把手工程推进整体性治理，构建中国特色的整体政府理论叙事。二是在价值理念上，人民中心论超越顾客中心论，注重干群互动。三是在推进机制上，前台聚合一口对外，中台整合枢纽调度，后台集成数据支撑，实现流程再造。四是在技术保障上，数字化是治理现代化的必要条件和重要前提。五是在考核评价上，注重运用现代绩效管理理念构建管理闭环，实现横向部门和纵向属地全覆盖。六是在改革过程上，走向快速反应、小步快跑、迭代创新的敏捷治理模式。可以说三者的改革是各自努力、顶峰相遇、殊途同归。

中共北京市委党校社会学教研部副教授谈小燕：

习近平关于新时代基层治理重要论述的内涵有党的全面领导论，以人民为中心论，治理中心下移论，简约高效论和治理共同体论。党的十八大以来，习近平9次视察北京，16次发表重要讲话，对北京城市治理提出了新部署。建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。要准确把握首都和超大城市治理的发展规律和阶段性特征，把握好首都基层治理研究和实践的本体论和方法论。

接诉即办改革分“吹哨报到”、“接诉即办”和“主动治理”三阶段渐进性开展。吹哨报到侧重组织体系改革、接诉即办侧重治理目标聚焦和流程再造、主动治理侧重重点治理和系统治理。改革的内在逻辑可以从价值重塑、组织变革、制度集成三个维度来阐释。在价值重塑方面，接诉即办是以人民日常生活为中心。关注老百姓急难愁盼的关键小事，从若干具体问题和诉求抽象出来，聚焦到现实的人，转向日常生活的逻辑；在组织变革方面，通过赋权、下沉、增效做实做强街道，治理结构转向扁平化。通过12345热线居民表达诉求，市、区、街道联合报到，实现扁平化治理；在制度增效方面，通过“每月一题”，不断增强制度的目标性和针对性，形成制度集成。

然而，接诉即办改革还面临着诸多难题，如九龙治水、条块关系如何进一步完善，五位一体中社会建设短板如何补，产权不清、产权复杂问题如何破解，多样化异质性现状背景下，政策统一性与灵活性等制度韧性如何增强等。未来，建议强化自治、共治、智治、数治，在一定单元内实现有诉自办、有诉共办，提高治理效能。

结语

接诉即办改革是习近平新时代中国特色社会主义思想在京华大地形成生动实践，是推进基层社会治理体系和治理能力现代化的具有原创性的首都经验和首都模式。今年9月24日颁布实施的《北京市接诉即办条例》，标志着北京市“接诉即办”改革进入法治化发展轨道，也标志着“接诉即办”改革固化为北京市基层治理改革的基本方式。我们党一贯强调思想建党、理论强党，党的十九届六中全会把坚持理论创新作为百年奋斗历程的宝贵经验之一，因此，推进接诉即办改革也需要在理论上不断进行创新。

(专家观点由邱倩、邢英豪根据会议发言整理，经专家审核)