东京湾产业集约化的范本：六大港口从竞争到互补

[摘要] 在港口吞吐量被中国、韩国、新加坡等国的港口全面赶超后，东京湾如今更侧重于宜居性、开放性和国际性。如此转型或是不得已，但也反映一个国家发展的进程。

时代周报特约记者郭大海

在当前世界三大湾区中，东京湾是唯一以工业制造为主要产业的湾区。对于制造业发达的粤港澳大湾区来说，其工业集约化的发展路径有着重要的参考价值。

东京湾位于日本本州岛南部。湾内有横须贺、横滨、川崎、东京、千叶、木更津这六个首尾相连的港口。它们形成了马蹄形港口群，有着十分专业的分工体系。虽然东京湾面积只占日本国土不到0.1%，却承载了3000多万人口，创造的工业产值高达56.5万亿日元，占日本全国的19%。

从富津岬至浦安是京叶工业地区；逆时针往北走则是幕张新都心，一个融合“职、住、学、游”的多功能市区；南边的川崎地区则是东京湾的重工业地带，有着数量众多的重化工厂和发电站；川崎地区以西则是日本1859年以来最重要的国际海港横滨；东京湾的临海副都心是台场，湾内填出来的人工岛。

东京湾有着超过200平方公里的人工岛，面积相当于26个香港岛。这些人工岛已成为日本经济高度发达的象征。

六大港口的整合自1960年代开始落实，多年来的经营使得东京湾成为世界上最先进、最成熟的湾区。它的主要功绩，是以人工填海工程战略性地创造工业用地并有效促进了制造业和重化工业的产业集约化。

虽然近年来东京湾面临着诸多挑战，它的成功经验依然为世界其他湾区的建设提供了教科书式的范本。

1960年代开始建设

东京湾虽然一直都是日本最重要的海湾之一，但它作为一个整合性的经济区域，是在1960年代才开始建设的。

1868年，明治天皇定都东京。随着东京的经济发展和人口扩张，田口卯吉等一众日本明治先驱在1880-1885年相继提出了东京港筑港计划。但这一计划一直受到横滨工商界的反对，迟迟未能落实。

1923年关东大地震发生后，整个东京下城区的铁道和道路系统都处于瘫痪状态，救援和重建都通过河道和海运完成。由于东京港的水深不足，作为大型船只的救援船无法接岸，人们只能利用芝浦一处水深3.6米的码头进行救援，光救援船就停泊了100多艘。

由于痛感扩建东京港的必要性，东京都政府决定建设一个能同时容纳6艘2000吨量级货船的日之出埠头。东京港这才正式成为一个优良深水港。

但其实在1945年二战结束前，东京港一直没有进行国际贸易。东京湾的进出口主要经由横滨港进行，而东京港只开市不开港，禁止海外船只进入。

二战结束后，盟军总司令部全面接管了港湾设施，直到1953年2月才将东京港逐步解禁。因此，六大港口的整合，从1960年代才真正开始。

六大港口从竞到合

日本作为一个典型海洋国家，港湾建设一直被视为是其国防和经济发展的核心。1951年，日本政府制定了《港湾法》，规定由中央政府（运输省）制定全国港湾发展的五年计划，并要求东京湾的管理者东京湾管理局，在五年计划的范围内制定港口发展的长期规划和预算。

1959年东京港全面解禁后，整个东京湾的货运量与1955年相比激增了2倍，引发了大量滞船、滞货的问题。1961年的高峰期，东京湾甚至出现了61艘船滞港100天以上的状况。

为改变这一状况，东京港湾局全面修正了1956年的港湾计划，并在1961年制定了新的“东京港修订港湾计划”，把东京湾的总吞吐量提升至1400万吨，并开发了丰州、晴海、品川三个新的埠头。

但单纯提升港口的吞吐量未能完全适应迅猛发展的制造业和重化工业。

1958年起，日本进入了“岩户景气”时期，经济发展进入高潮。其间，日本也经历从“贸易立国”走向“制造立国”的转换期，其生产的主要商品由纺织品变成了汽车、电视及半导体等耐用消费品。因此，东京湾急需一个综合性方案，为新型经济形态的出现提供用地、物流、能源和产业集约化的支持。

在这一背景下，1966年，东京都发布“第二次修订港湾计划”，并于翌年提出了“东京湾港湾计划的基本构想”，决定把六个港口整合，形成广域港湾，并赋予它们不同的专业分工：东京港主要负责输入和内贸，横滨港负责输出和国际贸易，千叶港负责能源和工业，川崎港负责原料、成品的进出口，木更津港运营地方商港和旅游业，而横须贺港则主要为军事港口。

如此一来，各个港口之间原本存在的竞争关系，被集合成了各司其职、优势互补的合作关系。

从工业用地到商业用地

这一构想的另一重点是填海工程。东京湾的填海工程由陆地向海域延伸，建造了由三层空间结构组成、面积达2243公顷的人造陆地。

人造陆地的主要功能是提供工业用地，并使东京湾的临海工业带形成产业集约区块。在这块宽5公里、长约60公里的人工陆地上，有京叶、京滨两大工业带，驻扎了超过200家大型工商企业，如三菱重工、日产、日钢、住友化学、三井造船等。这使得东京湾成为了日本最重要、规模最大的制造业和重化学工业基地。

由于东京湾的人工陆地在布局上极其注重产业集群化，制造业和重化工业得以高速发展。例如，富士石油、出光兴产、极东石油、科斯莫石油这四大原油公司与住友化学、出光化学、三井化学、京叶乙烯等化工企业通过公用管道，建立了世界上最大的乙烯制造中心。此外，区域内还有五个火力发电站（千叶、五井、姊崎、袖浦、富津），有力地保障了石化产业群的用电。

另外，六个港口首尾相连，覆盖整个东京湾临海工业带，使得以钢铁、石油、化学产业为主的临海工业可以通过水运得到最高效的物流支持。在京滨三层临海工业空间中，运河交通网覆盖了所有工业群，原材料和制成品可依托水运快速输送。

填海造陆和产业群集群的科学布局，使东京湾实现了“港口-工业”一体化的布局特征，紧密衔接了生产和货运环节，满足了企业对原材料输入和产品输出的需求。在重化工鼎盛的1970年代，千叶港、横滨港、川崎港的吞吐量分别位列世界第4、第5和第10位，可见东京湾产业集约化的成功。

到了1980年代的泡沫经济时期，“滨水开发（waterfront development）”这一概念在日本流行起来。由于首都中心用地不足，东京湾沿岸又被工业区所占据，规划者提出要更高效地利用填海工程，进行兼备写字楼和商业区的大规模复合型开发项目。此后，由民间资本主导的大型项目相继展开，如啦啦宝都东京湾、横滨港未来21、幕张新都心、天王洲岛站等。这些区域成为了东京信息产业和旅游业的新据点。

具有日本特色的决策机制

东京湾建设的成功得益于一个成熟的决策机制，该机制有三大特点。

其一是港湾管理权高度集中于东京都政府。根据《港湾法》的规定，东京湾的管理者是东京都政府，由东京港湾局统一管理，东京湾规划的长远性和战略性得到最大化；各大港口在港湾局的统一管理下，作为整体对外宣传、营销，提高了港湾发展的整体效益。

其二是东京港湾局对智库和研究机构的倚重。东京港湾局为了尽可能地详细检讨其港湾改造计划，设置了港湾计划调查检讨委员会。该委员会主要由大学教授和智库研究人员构成，负责对港湾计划进行详细探讨。

比如，从2012年11月开始的东京港第八次修订港湾计划，委员会召集了5位分别来自东京海洋大学（苦濑博仁）、东京大学（下村彰男）、港湾技术研究所（高桥重雄）、青山学院大学（三村优美子）、政策研究大学院大学（森地茂）的专家和教授。他们专精于海洋科学、生命科学、港湾技术、经济学和政策学5个领域，为港湾计划的制定提供立体的、全方位的咨询。

其三是具有日本特色的集体决策机制禀议制。在禀议制要求下，东京港湾局把规划报告会提交给东京都港湾审议会，以会议的方式进行审议。审议会主要构成人员包括了学界、东京湾工商界、东京都议员、东京湾用户以及相关行政机关的职员。

对于东京港第八次修订港湾计划，港湾局和审议会一共作了13次修正并举行了8次听证会，直到2014年3月才正式发布。

禀议制自日本明治维新开始，贯穿了日本商界、政界、学界的管理和建设，促进了日本19世纪现代化。

吞吐量跌出前20之后

虽然东京湾依然是世界上发展最成熟的湾区，但近年来也面临着巨大挑战。

自1991年以来，集装箱物流迅猛发展，全世界的集装箱物流量增加6倍，这一数据在日本仅增加了1.5倍。在1991年，东京港的吞吐量还位列世界第13；而到了2012年，日本最大的两个港口东京港和横滨港，已经跌出前20名。

规模效应决定了船体越大，运输成本越小，这导致运输船船体随着全球贸易的增长变得越来越巨型。1965年的最大船型集装箱运载量为738个，而这一数据在2015年达到惊人的1.9万个。船体越大吃水越深，以至于如今只有可容纳超大型船只的深水港才能满足现代集装箱物流的运输需求。

另外，在1980年代后，制造业的重心逐渐转移到了亚洲诸国，东京湾也失去了大量中继航运的订单。

为适应新的经济环境，东京港湾局在第八次修订港湾计划中，明确指出要另辟蹊径发展旅游业。规划者希望参照阿姆斯特丹，整备临海绿地，美化天王洲、芝浦、朝潮、胜岛、丰州等地区的运河，建设新的临海旅游设施以及观光游轮客运码头。随着2020年东京奥运会的到来，东京港有望被打造成闻名世界的国际观光港湾。

在港口吞吐量被中国、韩国、新加坡等国的港口全面赶超后，东京湾如今更侧重于宜居性、开放性和国际性。如此转型或是不得已，但也反映了一个国家发展的进程：在经历了高速发展、经济泡沫、“平成不况”后，日本走上成熟化社会的道路。