马亮：联合国发布电子政务报告，中国排名为何大幅提升

文 | 马亮（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授）

2020年7月中旬，联合国电子政务调查报告发布，中国在全球的排名进一步大幅提升。这个两年一度的全球电子政务排名，是对193个联合国成员国数字政府建设水平的权威评估。联合国从电子政务和电子参与两个维度进行评估，其中电子政务又进一步包括三个维度，分别是在线服务、人力资本和电信基础设施。

电子政务发展指数的全球前十名包括丹麦、韩国、爱沙尼亚、芬兰、澳大利亚、瑞典、英国、新西兰、美国。电子参与指数的全球前十名包括韩国、爱沙尼亚、美国（并列），新西兰、日本（并列），英国、新加坡、奥地利（并列），丹麦、澳大利亚、荷兰、波兰、中国（并列）。

与2018年相比，2020年中国的电子政务发展指数从第65提升到第45名，电子参与指数从第29名提升到第9名，两项均为历史最好成绩。尤为值得关注的是，中国电子政务发展指数从高水平跻身非常高水平，意味着中国的电子政务整体水平步入世界先进行列。

该报告认为，中国之所以能够不断提升电子政务发展水平，原因是中央和地方政府大力实施全面数字化转型战略。此外，中国有多个电子政务优秀案例入选此次评估。评估报告共有50个专栏介绍全球各国的创新经验，其中有5个专栏专门介绍了中国在数字化转型、数字丝绸之路、数据驱动的线上线下融合式政务服务、残疾人在线服务、实时交通管控等方面的最新进展。

该报告还对全球规模较大的86个城市的电子政务进行评估，结果显示上海位列第9名。地方电子政务评估主要关注技术、内容提供、服务提供和公众参与，西班牙的马德里位列第一，紧随其后的依次是美国的纽约、爱沙尼亚的塔林、法国的巴黎、瑞典的斯德哥尔摩、俄罗斯的莫斯科、哥伦比亚的波哥大、阿根廷的布宜诺斯艾利斯、德国的柏林、韩国的首尔。

中国电子政务的短板在哪里？

在电子政务发展指数中，含金量最高的是在线服务指数。该指数反映了政府通过政府网站等平台提供的在线服务水平，包括政府信息公开、社交媒体应用和在线政务服务等方面共148个具体评价指标。该指数越高，意味着人们可以在政务服务平台上在线办理更多的业务和享受更多的服务。

中国在该指数的排名从2018年的第34位大幅提升至第12位，仅次于韩国、爱沙尼亚、丹麦、芬兰、新加坡、英国、澳大利亚、奥地利、美国、新西兰、哈萨克斯坦等国家，同日本、荷兰并列。如果考虑得分相同而并列的情况，那么中国的在线服务排名则高达第9位，长期以来，中国在电子参与方面的排名始终高于在线政务服务，而此次排名则使两者的差距几乎消失，也意味着在线政务服务近些年的确发展迅猛。

马亮：联合国发布电子政务报告，中国排名为何大幅提升

人力资本指数主要衡量本国国民的识字率、入学率、受教育年限等人力资本投资情况，因为联合国认为人们的受教育水平会影响其使用电子政务的意愿和能力。考虑到人力资本投资涉及义务教育阶段的长期投资，中国在人力资本指数的排名一直处于中等水平，基本维持在第100名左右，在2020年的排名为第96位。

电信基础设施指数主要指一个国家的国民使用互联网的情况，评价指标包括互联网渗透率、移动互联网渗透率、移动宽带接入率、家庭宽带接入率。近些年来中国在电信基础设施方面的投入力度较大，互联网和智能手机的使用率连年提速，使中国在该指数的排名从2016年的第91位提高到2018年的第77位，今年则大幅提升到第55位。

在线服务指数评估政府网站提供的在线政务服务的丰富程度，反映的是电子政务的可用性。人力资本指数反映的是人们想不想和会不会使用在线政务服务的情况，体现的是电子政务的会用性。电信基础设施指数反映的是人们使用电子政务的基础条件和硬件设备，说明了电子政务的能用性。

可用、会用和能用缺一不可，三者共同构成了电子政务发展指数，而三者合一才能使在线政务服务实现易用、好用和爱用。中国在这三个方面的发展均衡性不够，尤其是在人力资本和电信基础设施方面的短板还很明显，使“数字鸿沟”问题仍然较为严峻，并使电子政务发展指数的总体排名还有较大的提升空间。

进一步加快数字政府建设的发展方向

联合国电子政务调查相当于一次及时的“体检”，为明确中国数字政府建设方向提供了参考。在过去几年，以“最多跑一次”改革、秒批、不见面审批、网上办等为代表的“互联网+政务服务”快速发展，使中国的在线政务服务水平跃居世界前列。得益于全国一体化政务服务平台在近几年的试运行，中国在线服务指数的得分甚至优于传统电子政务强国如瑞典、阿联酋、西班牙、法国、挪威等。

在线政务服务在疫情防控期间发挥了不可或缺的作用，尤其是在密切接触者追踪、基层防疫支持、保障复工复产、加快有序人口流动等方面都展现出了巨大的威力。此次对中国电子政务发展水平的高度肯定，也是对中国疫情防控成绩的再次认可。2003年“非典”疫情使中国电子政务发展迎来了一段时期的高速发展，而2020年新冠肺炎疫情的冲击则使数字政府建设得到了空前重视和难得的赶超契机。比如，以健康码为代表的一系列数字政府创新，不仅大大提升了政府防疫效率，也使更多的民众使用和受益于在线政务服务。我们有理由相信经此一“疫”的中国数字政府将会进一步大幅提升，并成为越来越多的国家和地区效仿的创新模式。

全球电子政务发展水平竞争激烈，不进则退，各国都认识到数字政府建设的至关重要性，纷纷铆足了劲加大投入、加紧布局和加快发展。中国要想进一步巩固和提升电子政务发展水平，就需要在继续做好在线政务服务的同时，在此次和历次调查所揭示的短板和不足上下功夫。值得注意的是，中国在线政务服务的发展水平越来越高，但是在目标用户的知晓率、使用意愿、使用能力和持续使用倾向等方面还有很大的提升空间。这同人力资本和电信基础设施有关，也同政府部门的宣传推广力度不无关系。为此，应在如下三个方面进一步发力，使数字政府的供给侧更好地对接和服务需求侧。

首先，做好“新基建”的投资、维护和利用，使其更好地服务于数字政府建设。“两新一重”写入2020年政府工作报告，其中“新基建”受到各界广泛关注。以5G、物联网、云计算、数据中心等为代表的“新基建”，将加快电信基础设施的广覆盖和高速互联，使更多的政府、企业和个人从中受益，并为推动在线政务服务的广泛使用提供基础条件。为此，应在做好“新基建”的同时推动数字政府建设与之全面对接，使更多的在线政务服务能够搭载“新基建”，并吸引更多的用户使用和受益。尤其是要加快农村地区和偏远地区的电信基础设施建设和普及，使更多的农民和社会弱势群体可以用得上和用得起互联网。

其次，要在人力资本投资上下更大的功夫，通过加强教育和加大培训来使更多的人会用互联网，并享受在线政务服务带来的便捷性。很多人想当然地认为任何人都买得起智能手机并用得上互联网，但是实际情况却并非如此。比如，中国互联网信息中心发布的最新数据显示，中国网民占总人口的比重是64.5%，其中手机网民占比99.3%。虽然互联网渗透率仍在持续提升，但是农村居民上网比例只有28.2，即每四个人才有一个上网的。一些老年人和低学历人群之所以不使用互联网和在线政务服务，主要是缺乏相关知识和技能，如上网、拼音输入、移动支付等基本素质。不能上网已经成为阻碍农村居民脱贫致富的主要障碍之一，为此应效仿精准扶贫模式，通过形式多样的教育和培训，使更多的人“触网”，为在线政务服务的进一步发展提供更坚实的用户基础。

最后，数字政府建设是“酒香还怕巷子深”，只有重视营销、宣传和推广，才能使其需求得到激活和释放，并反过来推动和提升在线政务服务的供给。无论是全国一体化政务服务平台，还是各地政府推出的浙里办、粤省事、闽政通、皖事通等便民政务服务客户端，都为人们随时随地和足不出户地办理业务提供了便捷通道。但是，如果民众和企业不知晓，那么就很难使其用起来。如果民众不尝鲜，那么就不会越用越上手。因此，各地政府应进一步探索行之有效的宣传推广方式，特别是从民众和企业的行为习惯入手，吸引和留住更多的用户，使数字政府服务更多人群。比如，可以在微信、支付宝等同政府部门合作推出的“城市服务”的基础上，探索更多类似的在线政务服务创新模式，借助互联网企业的技术能力加快数字政府建设。

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