发达国家城市更新的着眼点

作者：王格芳

城市更新，即对城市中已经不适应现代生活的区域作必要的、有计划的改建，以满足市民不断变化的生活期望和工作需求。发达国家早在20世纪50年代就开展了大规模的城市更新运动，逐渐从清除贫民窟和大规模的推倒重建、福利色彩的邻里重建、市场导向的旧城开发到城市综合更新。发达国家数十年的城市更新实践积累了一系列有益经验，值得借鉴，需要重点把握。

以人为本的城市更新理念。自20世纪50年代以来，发达国家的城市开发理念经历了城市重建、城市振兴、城市更新、城市再开发和城市再生。在开发实践中，从20世纪50年代开始的大尺度城市改造计划，到70年代的社会改造，再到90年代的可持续人类住区发展，标志着发达国家城市更新运动已进入可持续发展的新阶段，以人为本的理念已逐步贯穿于城市更新的全过程。城市更新具有复杂性、矛盾性和艰巨性，是利益重新调整和土地开发权力再配置。发达国家的经验是提升公众的参与度。如20世纪70年代以后，许多城市居民纷纷成立自己的组织，诸如“街区俱乐部”“反投机委员会”“社区互助会议”等，利用法律与政府、房地产商进行谈判。

低碳智慧的城市更新建设。城市更新是破旧迎新的过程，将导致城市碳排放的急剧增加。为此，发达国家在城市更新中，注重把可持续发展理念全方位地渗透到城市系统中。法国于2000年公布的《社会团结与城市更新法》提到“城市更新是一种推广以节约利用空间和能源、复兴衰败城市地域、提高社会混合特性为特点的新型城市发展模式”。

坚持城市更新中的有机体理念。城市是一个有机整体，交通、产业、生态等不同层面的支撑要素都影响着城市功能。城市更新包括旧居住区、旧商业区、历史文化承载区、城中村改造等很多领域，必须寻求保护、改造和发展的结合点、平衡点。发达国家城市更新的“有机疏散”理论，也代表着保护老城结构与肌理，研究城市地方特色与历史再现应成为城市更新的共识。

坚持城市更新的有序和谐。现代意义上大规模的城市更新与开发运动始于一些欧美发达国家，不仅直接改变了旧城市原有的生活方式与人文肌理，影响了城市内部空间结构的完整性，也引发了较多的社会问题。20世纪80年代后，欧美发达国家大规模城市更新都已经停止，总体上进入了谨慎的、渐进的、以社区邻里更新为主要形式的小规模有序再开发阶段。

保护城市文化传承的载体。历史文化是城市魅力的关键。20世纪80年代中期后，英国从纯粹的地产导向逐渐重视文化在城市更新中的作用，把城市的文化积淀作为支撑城市更新的重要基础。日本的城市更新非常重视历史文化和城市记忆的传承，以实现城市街区现代与历史的协调共生，如东京火车站区域改造，就很好地兼顾了车站功能提升和历史文化传承。

文化引导下开展存量更新和开发。发达国家城市更新经历了“清理—重建”、中心城区的“商业开发”和“社区综合性发展与城市复兴”三个主要阶段，从注重城市“物质”形态到关注城市“文化”层面。“文化引导型”的城市更新思想已在发达国家颇具影响。欧洲文化城市计划，作为旨在结合城市更新与城市文化发展的重要项目，给英国城市格拉斯哥带来重大发展机遇。德国鲁尔工业区等也是文化引导型城市更新的成功案例。

完善城市更新的法规和制度保障。发达国家的城市更新中，政府主要通过法制框架的完善不断规范和引导城市更新运动。法国在城市更新方面的政策最早可追溯到19世纪末的《工人阶级住宅法》，后来又先后颁布《权力下放法》《城市指导法》《规划整治与国土开发指导法》《可持续的规划整治与国土开发指导法》《社会团结与城市更新法》。日本1969年颁布了《城市再开发法》，2002年颁布了《城市再生特别措施法》，2008年颁布了《历史城市建设法》，2012年颁布了《生态城市法》。韩国主要通过《都市再开发法》《促进都市再开发的特别法》《关于促进和扶持都市再生发展的特别法》进行城市更新管理。

强化城市更新的组织协调。城市更新不是简单的城市“翻建”，而是多目标、多内容、多模式、多途径的解决城市问题的复杂行动，需要满足多元主体需求，组织协调因此成为一个重要环节。一些国家设立专门的城市更新管理部门，发挥了很大作用。例如，新加坡城市更新管理部门从最早的改良信托局发展到现在的城市更新局；英国政府于20世纪80年代成立城市开发公司推进城市更新；法国巴黎市政府出资与私营公司合资成立旧城改造的专业化投资公司；美国纽约市政府领导建立的哈德逊广场基础设施管理公司和哈德逊广场开发公司成为主要的项目开发机构。日本的城市更新，是土地所有者内部及与政府长期不断沟通协调，实现各方诉求平衡的结果。

强化城市更新的多样化资金保障。发达国家基本都经历了从中央、地方政府投资为主，到政府与私人投资者合作，再到政府、私人部门和地方团体三方共同进行和控制城市更新的过程。一些发达国家政府运用激励性政策吸引私人部门对城市更新进行投入，注重将公共部门资金与吸纳私人投资相结合的方式解决城市更新资金保障问题。如英国和美国通过财政补贴、税收补贴和其他多种方式对城市更新提供津贴。（王格芳）

来源： 学习时报